羅冬娥

摘要：湖南是旅游資源大?。宦糜萎a(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭好、發(fā)展?jié)摿Υ?，呈現(xiàn)良好態(tài)勢(shì)。但是與快速發(fā)展的旅游業(yè)相比，湖南旅游業(yè)法制環(huán)境建設(shè)顯得不足。文章全面分析了湖南旅游法制環(huán)境存在的主要問題，并從加強(qiáng)旅游立法、嚴(yán)格旅游執(zhí)法等方面入手，就如何完善、建立健全與湖南旅游業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的旅游法制環(huán)境進(jìn)行了深入的探討。

關(guān)鍵詞：旅游業(yè)法制環(huán)境完善

中圖分類號(hào)F592.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2009)05-263-02

一、問題的提出

湖南旅游資源十分豐富，山水風(fēng)光秀美奇特，歷史人文底蘊(yùn)深厚，基礎(chǔ)設(shè)施正逐步完善。近年來(lái)，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，實(shí)力明顯增強(qiáng)，行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，已成為全省的支柱產(chǎn)業(yè)。截至2008年底，全省星級(jí)賓館達(dá)到569家；旅行社624家；現(xiàn)有3A級(jí)(及以上)旅游區(qū)92個(gè)。有國(guó)家級(jí)工業(yè)旅游示范點(diǎn)5個(gè)，國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)10個(gè)；全省旅游直接從業(yè)人員達(dá)到100多萬(wàn)人，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)就業(yè)400多萬(wàn)人。2008年實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)總收入850多億元，已相當(dāng)于全省GDP的8％。2009年，力爭(zhēng)使旅游產(chǎn)業(yè)成為省內(nèi)又一個(gè)過千億元產(chǎn)業(yè)。如今的湖南旅游業(yè)已成為第三產(chǎn)業(yè)高速增長(zhǎng)的引擎，為湖南經(jīng)濟(jì)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展注入新的活力。

然而，與快速發(fā)展的旅游業(yè)相比，湖南旅游業(yè)法制環(huán)境建設(shè)顯得不足。所謂旅游業(yè)的法制環(huán)境，主要指的是與旅游業(yè)有關(guān)的法律、行政法規(guī)、條例、地方法規(guī)、管理制度和法律法規(guī)、法律制度對(duì)旅游業(yè)的影響。具體來(lái)看，旅游法制環(huán)境由旅游立法、旅游執(zhí)法和旅游法律意識(shí)等三方面構(gòu)成。隨著層出不窮的新興旅游形式與旅游產(chǎn)品的出現(xiàn)，旅游立法的滯后成為制約產(chǎn)業(yè)深化的“瓶頸”。湖南旅游市場(chǎng)存在的價(jià)格秩序欠規(guī)范、旅行社競(jìng)爭(zhēng)力較弱等現(xiàn)實(shí)問題以及可能出現(xiàn)的境內(nèi)外旅客權(quán)益保護(hù)、糾紛處理、市場(chǎng)規(guī)范等問題都急需制定旅游法律、法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。在整個(gè)國(guó)家旅游立法滯后情況下，重視湖南地方旅游經(jīng)濟(jì)立法。建立完備的旅游法規(guī)體系，加強(qiáng)和嚴(yán)格旅游執(zhí)法，全面規(guī)范和整頓旅游市場(chǎng)，構(gòu)建一個(gè)較為完善的旅游業(yè)法制環(huán)境，是規(guī)范、保障和促進(jìn)湖南旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)湖南從旅游資源大省向產(chǎn)業(yè)大省的跨越的客觀要求。

二、湖南旅游業(yè)法制環(huán)境存在的主要問題

1旅游法制意識(shí)淡薄，對(duì)完善旅游法制環(huán)境的重要意義認(rèn)識(shí)不足。(1)尚未將旅游業(yè)法制建設(shè)提高到與旅游業(yè)硬環(huán)境建設(shè)等同的高度。例如：通過分析《湖南省“十一五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，人們可發(fā)現(xiàn)，其中涉及旅游法律環(huán)境建設(shè)的內(nèi)容較少，且規(guī)劃并未提供一個(gè)有關(guān)進(jìn)一步完善旅游法律體系的中遠(yuǎn)期計(jì)劃或是較具體的、有針對(duì)性的參考性建議。這意味著對(duì)湖南省旅游法律環(huán)境的建設(shè)還只是停留在表面和淺層次上。當(dāng)然法律法規(guī)或政策的出臺(tái)和制定要通過有關(guān)的立法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門，但湖南省旅游行政主管部門或規(guī)劃組仍可以根據(jù)省內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展實(shí)際提出一個(gè)立法項(xiàng)目計(jì)劃，并采取一定的措施盡早頒布實(shí)施。(2)旅游相關(guān)行業(yè)的有些領(lǐng)導(dǎo)者和管理者依法行政法制意識(shí)比較淡薄。存在著以言代法、以權(quán)壓法、拍腦袋作決定、憑好惡論處罰等現(xiàn)象?；蚣惫透愣唐谛袨榈木皡^(qū)污染性、破壞性、城市化開發(fā)建設(shè)，或違反旅游經(jīng)濟(jì)規(guī)律、搞超越法律邊界的行政命令或強(qiáng)制管理等。(3)有些旅游經(jīng)營(yíng)者依法經(jīng)營(yíng)和對(duì)旅游資源依法保護(hù)意識(shí)比較淡薄。如在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經(jīng)營(yíng)中，缺少對(duì)生態(tài)環(huán)境的營(yíng)造和對(duì)傳統(tǒng)文化恢復(fù)和保護(hù)的意識(shí)。甚至出現(xiàn)開發(fā)就造成破壞的現(xiàn)象。在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，有些旅游經(jīng)營(yíng)者不遵守公平交易原則、平等競(jìng)爭(zhēng)原則、誠(chéng)實(shí)信用原則，在追求利潤(rùn)的過程中，不考慮利益相關(guān)者的利益，特別是時(shí)旅游消費(fèi)者、旅游資源保護(hù)與合理使用、社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共利益方面。(4)旅游者依法維護(hù)自身合法權(quán)益的法制意識(shí)淡薄。沒有充分認(rèn)識(shí)到旅游者權(quán)利的核心是旅游者的利益。當(dāng)自己的旅游權(quán)益遭受侵害時(shí)，不能理直氣壯的要求保護(hù)。在旅游投訴和旅游經(jīng)濟(jì)糾紛中，不能拿起旅游法律武器，維護(hù)自身利益，依法與旅游經(jīng)營(yíng)者協(xié)調(diào)和解，依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申訴、調(diào)解、仲裁，直至向人民法院的提起訴訟。

2旅游立法欠完善，現(xiàn)有地方旅游法律體系不健全。近年來(lái)，湖南地方立法機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)到發(fā)展旅游業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。結(jié)合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，制定一系列調(diào)整旅游活動(dòng)中國(guó)家旅游管理機(jī)構(gòu)之間及其與旅游企業(yè)、旅游者之間，旅游企業(yè)相互之間，旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者之間及旅游涉外因素之間多種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的地方法規(guī)和政府規(guī)章，為調(diào)整湖南旅游業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、保護(hù)旅游資源和旅游環(huán)境、保障旅游法律關(guān)系主體各方權(quán)利義務(wù)等起到了積極作用。但是，湖南旅游立法還存在著以下缺陷：一是地方旅游基本法體系欠缺：二是規(guī)范旅行社、旅游飯店方面的法規(guī)政策明顯不足；三是專項(xiàng)旅游法規(guī)欠缺；四是湖南旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則設(shè)定不足；五是湖南旅游資源和旅游環(huán)境保護(hù)立法存在著一些缺陷。

3旅游執(zhí)法監(jiān)督欠嚴(yán)格，旅游執(zhí)法部門、執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。第一，執(zhí)法主體之間缺乏統(tǒng)一性。涉及旅游管理的部門多，但是管理職能單一，協(xié)調(diào)性差。作為旅游行業(yè)行政主管部門的旅游局只能管旅行社和飯店兩個(gè)部門，而作為旅游活動(dòng)重要構(gòu)成之一的旅游景點(diǎn)、景區(qū)，則分屬于建設(shè)局、文化局、民宗局、園林等部門管理，對(duì)餐飲、娛樂、購(gòu)物等方面的管理又分屬衛(wèi)生、文化、公安、工商、稅務(wù)等部門，旅游交通運(yùn)輸安全管理又系交通、運(yùn)管、交警等部門的職能，日常工作雖是各司其職，各負(fù)其責(zé)，但缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序、有效的管理。第二，執(zhí)法過程中缺少主動(dòng)性。有些部門過多地強(qiáng)調(diào)旅游產(chǎn)業(yè)的綜合性和關(guān)聯(lián)性，強(qiáng)調(diào)旅游管理的授權(quán)有限，執(zhí)法力量單薄，因此治理整頓的主動(dòng)性較差，缺乏旅游執(zhí)法、守法的良性互動(dòng)。有的旅游景點(diǎn)對(duì)宰游客、亂收停車費(fèi)、公廁費(fèi)、非法營(yíng)運(yùn)放任不管。對(duì)市民的宣傳教育規(guī)范旅游服務(wù)行為堅(jiān)持不夠，有的部門有令不行，有禁不止，從而造成了部分地方旅游市場(chǎng)秩序的混亂。第三，執(zhí)法部門例行檢查缺少嚴(yán)肅性。執(zhí)法部門例行檢查、旅游企業(yè)應(yīng)付被檢查的現(xiàn)象普遍存在。各類例行公事的交叉檢查、重復(fù)檢查、多次檢查擾民的情況突出，不少的旅游企業(yè)對(duì)一些執(zhí)法部門的“交叉檢查、多次檢查、重復(fù)檢查”，及執(zhí)法過程中有的“執(zhí)法很嚴(yán)，履行服務(wù)很差”，甚至“以罰代法”等情況表示極為不滿。第四，旅游執(zhí)法部門、執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)不高，文明執(zhí)法。公正執(zhí)法方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，執(zhí)法水平還需要進(jìn)一步提高。

三、完善湖南旅游業(yè)法制環(huán)境的途徑

1加強(qiáng)地方旅游立法，建立健全相關(guān)法規(guī)，形成內(nèi)容完善、體例成熟的地方性旅游法律體系，是完善湖南旅游業(yè)法制環(huán)境的前提。首先，加快缺位性地方旅游立法。盡早出臺(tái)《湖南省旅游條例實(shí)施細(xì)則》以及相配套的政策法

規(guī)；抓緊制定地方性《旅行社管理?xiàng)l例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《旅游景區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》、《旅游糾紛處理辦法》等；還可以根據(jù)需要制定具有地方特色的旅游法規(guī)，如《水上漂流安全管理辦法》等。另外，還可以在條件成熟時(shí)制定《湖南省旅游教育促進(jìn)每例》、《湖南省旅游促銷條例》、《湖南省重點(diǎn)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓管理辦法》、《自助游經(jīng)營(yíng)資質(zhì)管理辦法》等。地市級(jí)政府或旅游行政管理部門也可適時(shí)發(fā)布相關(guān)的區(qū)域性旅游法規(guī)等。其次，進(jìn)行補(bǔ)充性地方旅游立法。根據(jù)本省旅游資源與旅游產(chǎn)業(yè)的特色，在原有旅游立法的基礎(chǔ)上，對(duì)突出問題進(jìn)行補(bǔ)充性立法。如已制定的《湖南省野生植物保護(hù)條例》《湖南省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》等，突出對(duì)各省旅游產(chǎn)業(yè)與特色旅游資源的保護(hù)。

通過以上法制的完善最終形成以省人大及其常委會(huì)制定的“旅游條例”為基礎(chǔ)。以省級(jí)“旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”為契機(jī)，以省級(jí)“特色旅游資源發(fā)展促進(jìn)條例”為龍頭，以相關(guān)配套旅游措施為保障的地方旅游立法體系。

2加大旅游執(zhí)法力度，嚴(yán)格旅游執(zhí)法監(jiān)督，提高旅游行政執(zhí)法水平，是完善湖南旅游業(yè)法制環(huán)境的關(guān)鍵。首先，加大旅游執(zhí)法力度，加強(qiáng)旅游行政執(zhí)法的環(huán)境建設(shè)。要充分發(fā)揮旅游行政管理部門旅游監(jiān)察、治理的作用，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。政府部門應(yīng)擴(kuò)大旅游行政管理部門的管理范圍，使其在某些方面享有與法院等部門同等的執(zhí)法強(qiáng)制力，從而凈化湖南旅游經(jīng)營(yíng)環(huán)境，打擊違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為、懲處非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。開展與旅游發(fā)展相關(guān)的專項(xiàng)整治工作，規(guī)范旅游市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)秩序，營(yíng)造公開、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保護(hù)和發(fā)展大旅游，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格、高效、公正、公平的執(zhí)法和依法行政的目的。其次，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員法律知識(shí)和執(zhí)法要領(lǐng)的培訓(xùn)。增強(qiáng)執(zhí)法人員的訴訟意識(shí)、證據(jù)意識(shí)、程序意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)。養(yǎng)成自覺守法、依法辦案的習(xí)慣，促進(jìn)旅游行政執(zhí)法水平的提高。

3增強(qiáng)旅游法制觀念，進(jìn)行旅游法制教育，提高旅游法制意識(shí)，是完善湖南旅游業(yè)法制環(huán)境的保證。首先將旅游業(yè)法制建設(shè)提高到與旅游業(yè)硬環(huán)境建設(shè)等同的高度。旅游各相關(guān)行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者要有強(qiáng)烈的依法行政法制意識(shí)。涉及到旅游重大政策的出臺(tái)或調(diào)整，旅游管理模式的重大改變，旅游資源重大項(xiàng)目開發(fā)等必須依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、按照法定程序進(jìn)行自律性、合法性自我審查，組織專家進(jìn)行科學(xué)論證，廣泛聽取各方意見，集思廣益、博采眾長(zhǎng)之后，依照法律授權(quán)并根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行決策，把科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政納入依法執(zhí)政的軌道，要以建設(shè)高效、公正、有限的法治政府為目標(biāo)，加強(qiáng)和改善旅游行政管理，使旅游行政法治理念成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的自覺行動(dòng)。其次是旅游經(jīng)營(yíng)者要有強(qiáng)烈的依法經(jīng)營(yíng)法制意識(shí)。旅游經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，必須遵守公平交易原則、平等競(jìng)爭(zhēng)原則、誠(chéng)實(shí)信用原則，必須履行法定和約定的各項(xiàng)義務(wù)；在追求利潤(rùn)的過程中，必須考慮利益相關(guān)者的利益，特別是旅游消費(fèi)者、旅游資源保護(hù)與合理利用、社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共利益，切實(shí)做到依法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)。第三是旅游者也要有強(qiáng)烈的依法維護(hù)自身合法權(quán)益的法制意識(shí)。旅游消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在旅游投訴和旅游經(jīng)濟(jì)糾紛中，旅游者維護(hù)自身利益最有力、有效的辦法，就是拿起旅游法律武器。依法與旅游經(jīng)營(yíng)者協(xié)調(diào)和解，依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申訴、調(diào)解、仲裁，直至向人民法院的提起訴訟。要引導(dǎo)旅游者按照法定程序表達(dá)訴求，在法律框架內(nèi)正確認(rèn)識(shí)和依法行使合法權(quán)利。依法解決旅游過程中的各種矛盾和問題。

實(shí)踐證明，沒有強(qiáng)健的旅游法制。就不會(huì)有有序的旅游市場(chǎng)環(huán)境，更談不上促進(jìn)旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。要使湖南旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，就必須不斷完善旅游業(yè)立法，建立健全旅游業(yè)法規(guī)體系。早日實(shí)現(xiàn)湖南旅游業(yè)的規(guī)范化、制度化、法制化。

[基金項(xiàng)目：本文系湖南省教育廳、財(cái)政廳資助研究項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)08D120)的階段性成果。]

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(作者單位：永州職業(yè)技術(shù)學(xué)院湖南永州425100)

(責(zé)編：賈偉)