海 蘭

從擔(dān)保角度來(lái)看，投資者普遍認(rèn)為中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券，會(huì)提高這部分地方政府債券的信用等級(jí)，降低違約風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方政府債券的票面利率很可能比同期限國(guó)債的收益率高1－2個(gè)百分點(diǎn)。

歷經(jīng)多年醞釀，地方政府發(fā)債終于破土而出。2月17日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次委員長(zhǎng)會(huì)議聽(tīng)取了關(guān)于《國(guó)務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》有關(guān)情況的匯報(bào)。

今后，財(cái)力較好、償債能力強(qiáng)的地方政府可以申請(qǐng)長(zhǎng)期債券，對(duì)于償債能力弱的地方，中央政府將加大轉(zhuǎn)移支付力度。據(jù)悉，財(cái)政部已在預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理，人員已初步到位，額度達(dá)到2000億元的地方債有望在2月底獲批啟動(dòng)。

地方債開(kāi)閘

自從去年11月國(guó)務(wù)院公布了總額高達(dá)4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，資金籌措的相關(guān)工作一直在緊鑼密鼓的準(zhǔn)備當(dāng)中。目前，各地宣布跟進(jìn)的投資金額已經(jīng)超過(guò)了18萬(wàn)億。而與此同時(shí)，地方財(cái)力卻“普遍不足”。在這樣的制度安排下，財(cái)政狀況好、償債能力強(qiáng)的地方政府勢(shì)必獲得更大的借債比例。

事實(shí)上，對(duì)于地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，“與其堵截，還不如納入管理進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范”，已成為學(xué)界的一個(gè)共識(shí)。要求允許地方發(fā)行公債的呼聲已存在多年。

之前，中央三令五申，不允許地方政府發(fā)行債券。根據(jù)《預(yù)算法》第二十八條，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”但實(shí)際上，很多地區(qū)早就有了變相的地方債。

一份來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組的摸查報(bào)告指出，目前我國(guó)地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上，其中地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬(wàn)元。

有些地方政府通過(guò)“旁門(mén)”發(fā)行變相的地方公債，導(dǎo)致企業(yè)信用與政府信用、國(guó)家信用與地方信用混淆，并因其缺乏透明度而最終失控。1990年代的“廣信事件”便是當(dāng)中一個(gè)慘痛的案例。2003年，北京市政府曾嘗試申請(qǐng)發(fā)行奧運(yùn)債券，以填補(bǔ)3000億元奧運(yùn)投資以及450億元左右的地方財(cái)政收入之間的資金缺口。這曾被視為地方政府發(fā)債的突破口，但一波三折之后，中央始終沒(méi)有讓希望變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

本次地方發(fā)債的規(guī)模大概在2000億元以?xún)?nèi)，看似不大，但瑞銀證券中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤稱(chēng)，這是制度突破的開(kāi)始，本次地方發(fā)債盡管由中央代發(fā)，但已是實(shí)實(shí)在在的地方債券。

按照《國(guó)務(wù)院代理發(fā)行地方債券的通知》等文件的相關(guān)規(guī)定，地方債不僅要由財(cái)政部代發(fā)，也要由財(cái)政部代為辦理償還手續(xù)。同時(shí)，地方債發(fā)行籌集到的資金的投向，也被加以了嚴(yán)格限定。國(guó)務(wù)院《關(guān)于發(fā)行地方政府債券有關(guān)問(wèn)題的通知》里提出，地方發(fā)債后募集的資金，“將被限定用于中央財(cái)政投資地方配套的公益性項(xiàng)目以及難以吸引社會(huì)投資的公益性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出”。

所謂“經(jīng)常性支出”，主要是指車(chē)馬費(fèi)、招待費(fèi)或者辦公經(jīng)費(fèi)?！八^公益性項(xiàng)目，主要是指包括鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，民生、教育、科技文化等項(xiàng)目，與4萬(wàn)億財(cái)政投資項(xiàng)目密切相關(guān)。”

據(jù)市場(chǎng)人士分析，保障性住房建設(shè)，農(nóng)村“水電路氣房”建設(shè)，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，衛(wèi)生、教育重點(diǎn)項(xiàng)目，環(huán)境保護(hù)工程，結(jié)構(gòu)調(diào)整等六大方面，構(gòu)成了地方債券配套項(xiàng)目的主體，此外還有少部分地方項(xiàng)目。

投資地方債

對(duì)于投資地方債，國(guó)聯(lián)安德盛增利債券基金擬任基金經(jīng)理馮俊說(shuō)，“將從流動(dòng)性、償債保證以及收益能否覆蓋風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面綜合考慮對(duì)地方政府債券的投資策略，主要關(guān)注作為償債主體的地方政府的財(cái)務(wù)狀況變化、隱性債務(wù)、償債能力等等情況?！?/p>

馮俊指出，地方政府債券可能具有發(fā)行量大、流動(dòng)性好、收益高于國(guó)債等特點(diǎn)，考慮風(fēng)險(xiǎn)和收益的對(duì)稱(chēng)性，適合保險(xiǎn)、地方商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)配置，基金將會(huì)根據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)和收益配比程度適當(dāng)配置。

從擔(dān)保角度來(lái)看，投資者普遍認(rèn)為中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券，會(huì)提高這部分地方政府債券的信用等級(jí)，降低違約風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)內(nèi)人±認(rèn)為，因地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)稍高于國(guó)債，因此，收益?zhèn)钠泵胬蕬?yīng)該比同期限國(guó)債的收益率高1－2個(gè)百分點(diǎn)。由于地方政府債券是以市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資收益和政府信用為償債保證，其收益水平和信譽(yù)都比普通的企業(yè)債券高，即使其收益率與一般的企業(yè)債券持平或稍低，但若地方債有較大的免稅優(yōu)惠，其實(shí)際收益水平對(duì)機(jī)構(gòu)投資者和中小投資者仍具有較強(qiáng)的吸引力。

一般情況下，地方政府是不會(huì)倒閉的，但是如果發(fā)債規(guī)模過(guò)大或者趕上經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)期，地方債也不一定能還本付息。在風(fēng)險(xiǎn)方面，投資者需要密切關(guān)注地方政府募集資金的去向。如果資金投向投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市化建設(shè)等領(lǐng)域，譬如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境治理、新農(nóng)村建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)支持以及地方重大工程建設(shè)上，那么這些項(xiàng)目建成后的利息收入可以拿來(lái)償還投資者。如果投向形象工程，撈取“業(yè)績(jī)”或者“錢(qián)非所用”，萬(wàn)一地方政府債到期不具備償還能力，雖然中央政府會(huì)最終埋單，但償還期可能會(huì)出現(xiàn)延長(zhǎng)，廣大投資者也會(huì)喪失貨幣的流動(dòng)性和時(shí)間價(jià)值。

目前，各地發(fā)行企業(yè)債券的期限一般為3－5年，但市政基礎(chǔ)設(shè)施投資周期較長(zhǎng)，為了保證資金的運(yùn)營(yíng)效益和償債能力，業(yè)內(nèi)人士建議地方政府債券的還本期限應(yīng)該定為3－15年。這將彌補(bǔ)目前市債券缺少長(zhǎng)期投資品種不足的缺陷。

盡管投資地方債存在獲利機(jī)會(huì)，但投資人士對(duì)地方債尚有種種疑慮，比如，既然地方政府債券的額度通過(guò)中央政府審批，中央政府是否應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任?中央代發(fā)地方政府債券有無(wú)擔(dān)保，如有，是以中央財(cái)政收入還是以地方財(cái)政收入擔(dān)保?這些都需要明確。另外，由于各省財(cái)力不同，投資項(xiàng)目的回報(bào)率也有差異，地方政府債券是否要引入信用評(píng)級(jí)機(jī)制?