趙傳偉

新發(fā)布的今年上半年的相關(guān)資料顯示.在世界經(jīng)濟一體化及全球金融危機，世界各國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重下滑的國際大背景下，我國的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)率先走出陰影，呈現(xiàn)初期穩(wěn)回升的態(tài)勢，成為國際經(jīng)濟發(fā)展中的亮點。但是它并不能成為我們盲目樂觀的理由，相反應(yīng)當(dāng)對于我國整個社會經(jīng)濟中的深層次矛盾及可能引發(fā)社會危機保持清醒的認(rèn)識，并在逐步深化改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，以保持經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會不斷進(jìn)步。

一、當(dāng)前社會發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問題大都與縣政建設(shè)有關(guān)

當(dāng)前我國的社會經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)了一種十分有趣的現(xiàn)象，經(jīng)濟社會發(fā)展的成就與深層次社會矛盾危機并存，只有正確判斷當(dāng)前的社會經(jīng)濟發(fā)展形勢，才能牢牢抓住我國社會發(fā)展的“牛鼻子”，明確今后的著力點。

成就與深層矛盾并存具體表現(xiàn)在以下方面：

首先，經(jīng)濟總量、財政收入快速增長與公共投入嚴(yán)重不足，縣鄉(xiāng)財政資金短缺并存。

改革開放后我國經(jīng)濟高速發(fā)展，經(jīng)濟總量已經(jīng)超過歐盟成為世界第三大經(jīng)濟體，財政收入增長更是由改革開放時1978年的1000億元，達(dá)到空前的2008年底的6.13萬億元。但是經(jīng)濟總量及財政收入的迅速膨脹并沒有改變我國公共產(chǎn)品投入嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，如公共醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等方面投入嚴(yán)重不足.廣大人民群眾的生活水平并沒有得到徹底改善，特別是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟下的三農(nóng)問題并沒有得到真正解決，已經(jīng)成為影響擴大消費需求，影響經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的最大障礙。財政收入的迅速增長，并沒有解決財政資金緊張困難，特別是縣鄉(xiāng)財政更如此，不僅難以向社會提供必需的公共產(chǎn)品和服務(wù).甚至連自身的正常運轉(zhuǎn)都難以維持，有些更是已經(jīng)接近于破產(chǎn)狀態(tài)，嚴(yán)重地制約了廣大農(nóng)村及至整個社會的發(fā)展進(jìn)步。

隨著改革開放的進(jìn)一步深入，國家財力的進(jìn)一步擴大，中央政府越來越重視改善民生，財政資金的分配也越來越向民生方面傾斜，特別是十七大以來更是如此。但是近年來發(fā)生在基層的社會群體性事件卻有迅速增加的趨勢，基層群眾與基層政府之間的對立情緒越來越嚴(yán)重，群眾越級上訪及群眾與基層政府的對立和沖突不斷發(fā)生，已經(jīng)成為影響我國長治久安的一個重大隱患。

其次，懲治腐敗力度不斷加大與腐敗現(xiàn)象增長趨勢并存。

我們黨在制度建設(shè)方面，歷來重視懲治腐敗活動，市場經(jīng)濟建立以來，更加注重從制度設(shè)計上不斷加大打擊力度，包括政府權(quán)力運行的公開、透明，加大對于腐敗分子的查處及懲處等。雖然近年來不斷查處的腐敗案件數(shù)量和金額都不斷增加，但是并沒有真正有效扼制腐敗現(xiàn)象的蔓延，特別是縣委一把手，有的成為了腐敗的重災(zāi)區(qū)，使黨和政府在廣大人民群眾心目中的形象受到嚴(yán)重?fù)p害。

再次，中央改革措施加速出臺與實際改革效果不理想并存。

在科學(xué)發(fā)展觀理論的指導(dǎo)下，為了保持我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，中央政府近年來先后出臺了一系列的改革措施。但是改革的措施很好，但具體落實的效果卻不十分理想，到了基層這些措施就是執(zhí)行不下去，或者在具體落實過程中被嚴(yán)重扭曲。在老百姓看來，中央的政策都是好的，但是一到下邊就變了樣，正所謂“天上的是神，地下的是鬼”。中央的政策措施下邊的執(zhí)行，下邊的政府動議中央不批準(zhǔn)，大大降低了政策執(zhí)行的實際效果。

分析以上各種現(xiàn)象，不難看出我國社會發(fā)展中所存在的各種問題，大都與縣政建設(shè)有關(guān)系。由此可以看出縣政建設(shè)不完善，或者說縣級政府被邊緣化是我國許多問題產(chǎn)生的根源。

二、縣政建設(shè)在我國具有十分重要的作用

縣政建設(shè)在我國的社會發(fā)展中具有十分重要的作用。從權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，縣域恰好處在一個五級行政國家的第四級，最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于數(shù)量繁多，而且范圍小，既不能構(gòu)成治理單位，同時也很難和中央政權(quán)建立直接的關(guān)系，因此它并沒有全面的治理能力。中央及省級政府距離基層群眾的距離又太遠(yuǎn)，幅員廣大，其社會治理的功能基本上是縣一級的放大而已。而縣域則基本上是一切政策的終端，同時又是民意的直接反饋的底端。這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實，使得縣級政權(quán)成為了一個在中國社會中起承上啟下作用，同時也是觀察政局變化的晴雨表。從這個意義上說，縣級政權(quán)就是中國權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本單位，因此在中國的社會治理中具有十分重要的位置。

在政府向社會提供公共服務(wù)的過程中，目前的中國社會，由中央政府直接向人民群眾提供的服務(wù)很少，絕大多數(shù)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)是由縣級政府直接向社會提供的，中央政府在許多情況下是只出政策，地方政府出錢。從世界各國的情況看，例如醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育和環(huán)保等公共服務(wù)都是由中央政府直接提供的，但是結(jié)合我國的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，中央政府尚不具備這種能力，因此必須由地方政府來完成，實際上絕大部分任務(wù)都是通過縣級政府來完成的。

作為一個歷史悠久，擁有13億人口的大同，如何進(jìn)行社會的有效治理歷來都是備受重視的問題。在傳統(tǒng)中國，縣政是整個政權(quán)的基石和支柱，歷來都是中國治理制度的核心。白秦朝設(shè)郡縣以來，就有“郡縣治，天下安”之說。而省級政權(quán)在元代前是中央政權(quán)的一部分，元代以后雖然成為了地方政權(quán)，但其重要性仍然不如縣。

傳統(tǒng)社會中的縣長是由中央政權(quán)親自選定，縣級政府與中央政府之間有直接的溝通渠道。改革開放前縣政在我國政治中同樣也有著十分顯赫的位置，毛澤東本人對于縣政非常重視，與縣委書記溝通是其工作的一項重要內(nèi)容。在干部管理上則實行“下管兩級”的制度，縣委書記甚至可以成為中央委員。我們雖然不能完全照搬歷史，但是這種重視縣政建設(shè)的做法能夠在中國歷史上傳承久遠(yuǎn)，的確與中國以血緣關(guān)系為紐帶.以家庭和家族為基礎(chǔ)的社會現(xiàn)實有著十分密切的聯(lián)系。

三、縣政被邊緣化是一切社會問題產(chǎn)生的根源

這一社會治理模式在隨著改革開放的深入被打破，縣政在這一過程中被逐漸地邊緣化。我國的改革開放始于農(nóng)村，但卻深化于城鎮(zhèn)，三十年的改革開放的歷史實際上就是一部市場經(jīng)濟史，是一個城鎮(zhèn)化的歷史，改革開放成果的最大受益者是城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)雖然也得到了較大的發(fā)展，但是無論是城鎮(zhèn)化發(fā)展，還是新農(nóng)村建設(shè)，我們并沒有對縣政建設(shè)給予更多的關(guān)注。在絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)到目前為止，仍然是相對獨立的小農(nóng)經(jīng)濟，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與貧富差距反而越拉越大。

特別是94年分稅制改革以后，由于在體制安排上縣級政府事權(quán)與財權(quán)的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致縣級政府根本不具備履行其職能所應(yīng)當(dāng)具備的財力。自1994年實行分稅制以后，在收入上中央拿大頭，地方拿小頭，那些數(shù)額大、穩(wěn)定性高、征收成本低、年增長率高的稅收，如消費稅、增值稅等都由中央收取。地方收取的多是規(guī)模小、稅源

分散的稅收。其結(jié)果必然造成地方財政的保障性減弱，而處在低層的縣級政府則地位顯得更加尷尬，經(jīng)過了省級財政的二度集中，市級財政的三度集中后，所剩非常微薄。不要說向社會提供公共服務(wù)，就連自身的正常運轉(zhuǎn)所需要的經(jīng)費保障都成了問題。在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，此種現(xiàn)象尤其嚴(yán)重，人們戲稱之謂“吃飯財政”、“要飯財政”，盡管縣級財政拮據(jù)，但是要處理的事情卻一點也不少。面對日益嚴(yán)峻的基層矛盾，中央政府三令五申要求將矛盾化解在基層。在此種情況下實際上就是要求縣級政府用極少的財力、人力和物力來處理日前突出的社會風(fēng)險，其效果自然不佳。

很多地方官員把他們的處境描述為“沒權(quán)、沒錢也沒人”，所謂“沒權(quán)”是指目前情況下許多重要的部門都實行了垂直管理，雖然出了問題要地方政府負(fù)責(zé)，但是在這些部門的管理上地方政府根本沒有權(quán)力過問。所為“沒錢”，是指地財政資源的分配上大部分財力被中央和上級政府收取，而地方政府雖然承擔(dān)了大量的事務(wù)性工作，但是缺乏相應(yīng)的收入來源。94年的分稅制改革僅僅明確了中央與省一級財政的財政收入關(guān)系，而省以下的財政收入分配關(guān)系并未做出明確規(guī)定，現(xiàn)實中都是一些稅源分散、數(shù)額很小的部分，根本無法滿足縣級政府的正常運轉(zhuǎn)需求。所謂“沒人”，是指由于所有大學(xué)生都是城市戶口，而且一旦大學(xué)畢業(yè)，多數(shù)人寧愿在大、中城市漂泊也不愿意回到農(nóng)村，致使大量農(nóng)村人才流失。其結(jié)果必然是城市與農(nóng)村的二元經(jīng)濟矛盾越來越突出，“三農(nóng)”問題越來越嚴(yán)重，縣鄉(xiāng)政府的運轉(zhuǎn)越來越困難。

由此可以看出，任何時候，任何政策措施的實施效果都不應(yīng)脫離我國還是一個農(nóng)業(yè)大國的現(xiàn)實，在我國絕大部分仍然是農(nóng)民，農(nóng)民不富國家何以強大?要使國強首先必須要民富，要藏富于民，則首先要藏富于縣?？h級政權(quán)是農(nóng)村發(fā)展的領(lǐng)路人，州縣強則國強，州縣治則國治?！叭r(nóng)”問題的解決，國家的長期穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展離不開縣政建設(shè)。在面臨國際金融危機，對外需求嚴(yán)重萎縮，急需調(diào)動國內(nèi)消費需求的情況下，更加需要加強縣政建設(shè)。真正把縣級政權(quán)建設(shè)作為一項長期的戰(zhàn)略決策，切實把縣域經(jīng)濟做大做強，使其成為有權(quán)、有責(zé)、有錢的一級政府，為廣大農(nóng)村提供相應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)，成為穩(wěn)定社會的基石。

四、進(jìn)行縣政改革的幾點建議

如何進(jìn)行縣政改革呢?首先應(yīng)該明確改革的總體目標(biāo)，也就是說我們到底建設(shè)一個什么樣的縣級政權(quán)才是符合中國現(xiàn)實的能夠?qū)崿F(xiàn)強國.富民的宏觀政策目標(biāo)。筆者認(rèn)為，我們所要建設(shè)的縣政模式不管其具體形態(tài)如何，但有一點是明確的，就是改革后的縣級政府，必須是既能對中央及上級政府負(fù)責(zé)，也能夠?qū)V大人民群眾負(fù)責(zé)，且主要是對所屬轄區(qū)內(nèi)的所有公民負(fù)責(zé)的政府。中國歷史上自秦始皇廢除分封制，建立郡縣制以來，歷代統(tǒng)治者都比較重視加強中央集權(quán)，以保證全國上下的政令統(tǒng)一。新中國成立后，我們在縣政建設(shè)上的弊端就在于過分地強調(diào)政府對國家的責(zé)任，而忽視政府對于社會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；過分地強調(diào)對于上級政府的責(zé)任，而相應(yīng)地忽視了對于下級的責(zé)任。這種做法在特定的歷史時期，對于財力有限的新中國而言，在建設(shè)社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)方面起到了非常重要的作用。但是隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人民生活水平的進(jìn)一步提高，主權(quán)意識的不斷增強，其本身所固有的矛盾不斷暴露。所造成的一個顯著不足在于，政府在人民群眾中的認(rèn)同感不斷被削弱，老百姓對于基層政府的信任度不斷降低，我國社會中近年來不斷出現(xiàn)的上訪潮、基層政府與居民之間的對立情緒及群體沖突事件頻繁發(fā)生，向我們說明了重新建立基層政府與轄區(qū)居民彼此信任關(guān)系的迫切性。

其次，是如何保證在縣政自治原則的實現(xiàn)問題。這里主要解決兩個方面的問題，第一是縣級首要領(lǐng)導(dǎo)人選如何產(chǎn)生問題。根據(jù)政治學(xué)的基本原理，權(quán)力由誰產(chǎn)生，權(quán)力就對誰負(fù)責(zé)。目前的縣級政府之所以會出現(xiàn)重視國家權(quán)力和對上級負(fù)責(zé)，而忽視下級政府及社會責(zé)任，正是由于縣級政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、任免和監(jiān)督的實際操縱權(quán)更多地掌握在上級政府相關(guān)部門或者領(lǐng)導(dǎo)人手里，廣大人民群眾缺乏實際的參與和話語權(quán)。目前我們所采取的縣級領(lǐng)導(dǎo)人異地交流制度，雖然在特定時期對于防止地方官員曲意鄉(xiāng)間，結(jié)黨營私方面發(fā)揮了一定的作用，但是它降低了地區(qū)首長對所轄地區(qū)的身份認(rèn)同感，加強了他們追求短期效應(yīng)的意識，對于地區(qū)的長期穩(wěn)定發(fā)展是十分不利的。必須通過改革縣級政府的產(chǎn)生及其他相關(guān)制度加以完善。

第二是采取切實有效的措施，讓轄區(qū)居民依法行使對于縣級政府及領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督權(quán)利。這一點非常重要，為了有效防止自治后的縣級政府走向人民群眾的對立面，必須保證人民群眾的監(jiān)督權(quán)利的真正實現(xiàn)。這里的監(jiān)督主要應(yīng)通過縣級人民代表大會、社會輿論及人民群眾來完成。為此就需要進(jìn)一步完善目前的人民代表大會制度，使人民代表大會脫離政府及個別主要領(lǐng)導(dǎo)人的制約，不僅在名義上，更重要的是要能夠真正代表人民群眾的利益，并對政府及領(lǐng)導(dǎo)者的行為形成約束。另外要進(jìn)一步放松對于輿論的管制，借助社會輿論的力量，對政府形成壓力。最后應(yīng)當(dāng)借鑒國外的一些有效做法，一方面政府應(yīng)當(dāng)定期或不定期地向廣大人民公開自己的行為，自覺接受群眾監(jiān)督。同時應(yīng)當(dāng)在制度制度設(shè)計上保證群眾各種訴求得以表達(dá)的正常渠道，使群眾監(jiān)督成為一種常態(tài)而不是政治做秀。

再次，在財政資源的分配上要繼續(xù)深化財政體制改革，改變現(xiàn)行財政體制共享稅和中央稅、省級稅分享比例過高的狀況，力求在中央政府繼續(xù)增加對縣域的專項資金支持和轉(zhuǎn)移支付的前提下，進(jìn)一步提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級分享比例，達(dá)到財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。另外還需要進(jìn)一步優(yōu)化縣域金融環(huán)境，完善縣域金融服務(wù)，建立多層次的縣域金融服務(wù)體系。

第四，中國幅員廣大，我們通過縣政自治而加強了縣級政府更好地履行對于轄區(qū)內(nèi)廣大居民的責(zé)任的同時，如何保證中央的政令統(tǒng)一，這無疑是非常重要的問題。依筆者之見，政令的統(tǒng)一應(yīng)當(dāng)盡量減少上級政府對下級政府過多的行政干預(yù)，主要通過相應(yīng)的法律手段來完成。目前的審判機關(guān)雖然實行了垂直管理，但是在經(jīng)費和其他財力保證等方面仍然受制于地方政府，缺乏真正的獨立性。為此應(yīng)當(dāng)從制度上使審判機關(guān)真正獨立，保證其擺脫地方政府的行政干預(yù)，依照法律行使審判權(quán)是非常必要的。

最后不得不提及的問題。就是縣政改革的可行性問題。無論從政治上還是經(jīng)濟上考慮，縣政改革在我國目前狀況下都是成本最低的。從經(jīng)濟上看，由于中國地域廣闊，地區(qū)之間公共產(chǎn)品需求差異巨大，加之中央政府的能力有限，顯然由縣級政府負(fù)責(zé)向所轄地區(qū)提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)顯然是最具有效益的。從政治領(lǐng)域看，依照新制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，制度變遷的主要推動力來自于制度變遷的成本與收益的比較，變革收益大于收益時則具有動力，否則便無改革現(xiàn)行制度的意愿。從我國的現(xiàn)狀分析，改革已經(jīng)進(jìn)入深化階段，之所以長期以來改革沒有新的突破，其中最重要的一個原因就是擔(dān)心推行改革的短期風(fēng)險太大，改得不好反面會影響到整個國家的穩(wěn)定大局。而縣政改革在中國的改革全局中，應(yīng)當(dāng)是成本最低、效益最大的一種改革。因為我國的行政區(qū)劃當(dāng)中有兩千多個，而且是社會治理構(gòu)架最為完整的一級政府機構(gòu)，個別縣級政府的改革一方面可以使改革更加全面徹底，將單純的經(jīng)濟體制改革引入到政治體制改革的領(lǐng)域，而且它并不會影響到整個國家制度的穩(wěn)定。如果改得好可以進(jìn)一步擴大改革試點范圍，為我國整個社會治理結(jié)構(gòu)的完善提供有益的借鑒。改革效果不理想則也不會影響大局，便于及時做出調(diào)整。

(作者單位：貴州省委黨校)

責(zé)任編輯：李華