中圖分類號(hào):F842 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:2009年年初,人力資源和社會(huì)保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》公開征求意見,這是我國社保制度改革的重要一步。本文著重分析了該辦法中的“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年以上(含15年)將可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金”的規(guī)定,指出依據(jù)我國重視家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng),應(yīng)堅(jiān)持基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)的“低水平、廣覆蓋”原則,以擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍,惠及更多國民。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民工 基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 低水平 廣覆蓋

人力資源和社會(huì)保障部于2009年年初就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》公開征求意見,辦法中農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率降低了,異地接續(xù)也在制度層面基本解決了,降低了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的門檻,但要求農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年以上(含15年)方可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金,對(duì)于大部分農(nóng)民工來說,這一門檻設(shè)置較高。在勞動(dòng)力市場上,多數(shù)農(nóng)民工是季節(jié)性的,而且流動(dòng)性強(qiáng),農(nóng)閑時(shí)外出務(wù)工,農(nóng)忙時(shí)回家務(wù)農(nóng),務(wù)工地點(diǎn)不固定,務(wù)工時(shí)間不連續(xù),如小時(shí)工、季節(jié)工,無正式勞動(dòng)合同,勞動(dòng)關(guān)系隨時(shí)可能終止;個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者,沒有雇傭關(guān)系,無法形成勞動(dòng)關(guān)系,受勞動(dòng)力市場供求關(guān)系影響較大,他們只能根據(jù)行業(yè)情況和自身經(jīng)濟(jì)、體力等實(shí)際情況經(jīng)常更換工作崗位。另外,由于我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是近幾年才陸續(xù)出臺(tái),許多年齡比較大的農(nóng)民工也沒有“視同繳費(fèi)年限”,按照我國現(xiàn)在的法定退休年齡推算,男40歲、女35歲以上的農(nóng)民工即使年年打工也沒有按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的資格。有資料顯示,80%的農(nóng)民工很難在城市工作滿15年,“累計(jì)繳費(fèi)15年才能享受養(yǎng)老金”的待遇在實(shí)現(xiàn)上較為困難。這樣看來,多數(shù)農(nóng)民工被擋在了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的門檻之外,不僅有自身的原因,也有制度設(shè)計(jì)不合理的因素。在現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要針對(duì)城市原國有企業(yè)職工設(shè)計(jì)的,明顯不適合非正規(guī)就業(yè)群體和農(nóng)民工等社會(huì)弱勢群體的需要的情況下,不僅需要重新考慮繳費(fèi)率,也需要對(duì)繳費(fèi)年限再考慮,“一刀切”出來的繳費(fèi)年限門檻應(yīng)該適當(dāng)降低。

農(nóng)民工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)堅(jiān)持“低水平、廣覆蓋”原則的必要性

“低水平”有兩方面的含義,一方面是指待遇水平低,另一方面指繳費(fèi)水平低。

(一)家庭保障使基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇可以維持“低水平”

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高,我國的養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)還不能拋開家庭養(yǎng)老這根支柱。雖然世界銀行提出“三支柱”及“五支柱”保障模式,但對(duì)于我國社會(huì)弱勢群體養(yǎng)老而言,可以依賴的應(yīng)是家庭保障和基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩支柱。

我國文化深受儒家思想的影響,尊老養(yǎng)老的歷史傳統(tǒng)使家庭保障在養(yǎng)老保障當(dāng)中一直發(fā)揮著核心作用。工業(yè)化和城市化雖然對(duì)家庭結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響,但我國家庭文化傳統(tǒng)和既有價(jià)值觀念仍然發(fā)揮潛移默化的重要作用,家庭結(jié)構(gòu)和家庭內(nèi)部關(guān)系仍然非常密切且區(qū)別于歐美家庭結(jié)構(gòu),在將來相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi),家庭保障仍然是養(yǎng)老保障的主要形式之一。我國經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)成功地發(fā)揮了傳統(tǒng)家庭機(jī)制的某些積極因素,如農(nóng)村以家庭為單位實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制,充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶經(jīng)營的積極性使我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)躍上一個(gè)新的臺(tái)階,就是一個(gè)很好的例證。那么在我國社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)中也應(yīng)注意繼續(xù)發(fā)掘傳統(tǒng)家庭文化中的積極因素,這是以民族文化的精華為根基的,容易為社會(huì)所接受,從而易于取得較好的政策效果,可以把社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老緊密結(jié)合起來,適當(dāng)降低社會(huì)養(yǎng)老水平,為家庭養(yǎng)老留出空間。

同時(shí),在我國法律中,也規(guī)定凡有贍養(yǎng)能力的子女,不分男女,不論婚否,都必須履行贍養(yǎng)父母的義務(wù)。《憲法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《婚姻法》、《刑法》、《繼承法》等都有規(guī)定,這使得家庭贍養(yǎng)不僅是一種倫理道德的反映,而且是每個(gè)公民必盡的義務(wù),它具有法律的不可抗拒性,因此家庭養(yǎng)老保障是堅(jiān)實(shí)可靠的一根養(yǎng)老支柱。國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查數(shù)據(jù)表明,在我國60歲及以上老年人的主要經(jīng)濟(jì)來源的排序中,57.1%的老年人主要靠子女或其他親屬提供經(jīng)濟(jì)幫助;25%的老年人主要靠自己的勞動(dòng)收入;居第三位的是離退休金,占15.6%,即我國老年人主要的經(jīng)濟(jì)保障還是來自子女、親屬和自己。

雖然社會(huì)的進(jìn)步使家庭的小型化不可避免,但是小型化并不等于不要家庭照顧,并不等于可以放棄贍養(yǎng)父母的責(zé)任,在設(shè)計(jì)社會(huì)養(yǎng)老保障制度時(shí),應(yīng)把孝的優(yōu)良傳統(tǒng)和時(shí)代特點(diǎn)相結(jié)合,如新加坡的中央公積金制度就允許一定條件下的子女個(gè)人賬戶的基金向父母賬戶填充,充分發(fā)揮家庭的保障功能,在我國實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老有機(jī)銜接才是科學(xué)合理,符合國情的。有了家庭保障,就使得基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇可以設(shè)計(jì)為“低水平”。

(二)企業(yè)保持競爭力要求繳費(fèi)“低水平”

一項(xiàng)制度有吸引力,才會(huì)有生命力。目前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)高達(dá)28%,單位應(yīng)繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高達(dá)薪金的20%,雇員本人需繳納8%,企業(yè)負(fù)擔(dān)了71.4%,個(gè)人只負(fù)擔(dān)了28.6%?！掇r(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》中的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率定為:單位繳12%、個(gè)人繳4%-8%,也是不低的比例。根據(jù)《2004年全球社會(huì)保障》統(tǒng)計(jì),發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率大體處于10%-20%之間。企業(yè)過高的繳費(fèi)率導(dǎo)致勞動(dòng)成本高昂,助長逃繳現(xiàn)象,不僅嚴(yán)重影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大,也損害了就業(yè)增長和競爭力。很多小企業(yè)是以勞動(dòng)密集型為核心的,它們?cè)瓉聿焕U納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),現(xiàn)在如此高的繳費(fèi)率使企業(yè)的勞動(dòng)成本提高20%左右,企業(yè)負(fù)擔(dān)增加,迫使部分企業(yè)以低報(bào)工資額、欠繳保費(fèi)、減少勞動(dòng)力雇傭、非正式雇傭等形式逃避責(zé)任并且導(dǎo)致“逆向選擇”現(xiàn)象:人口年齡結(jié)構(gòu)老化、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重、效益差的老企業(yè)對(duì)改革后的社會(huì)保障制度持有較為積極的態(tài)度,但其中許多企業(yè)根本無力繳納足額的養(yǎng)老保險(xiǎn)金;那些效益好、職工年齡結(jié)構(gòu)較輕的企業(yè)多半是非國有企業(yè),這些企業(yè)對(duì)參加社會(huì)保險(xiǎn)制度采取消極的態(tài)度。由此帶來的后果是,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面擴(kuò)幅不明顯,保費(fèi)收繳率日趨降低,費(fèi)基縮小。

從宏觀來看,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了在社會(huì)養(yǎng)老保障方面應(yīng)當(dāng)只是提供底線保障,為構(gòu)建社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展長效良性機(jī)制預(yù)留必要的空間。我國實(shí)際國情需要把養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)為“補(bǔ)救型”模式,為社會(huì)提供基本“底線”保障水平,最終形成窮人基本靠國家、富人主要靠市場的養(yǎng)老保障格局。從保障體系對(duì)勞動(dòng)市場的影響來看,我國需要發(fā)揮“補(bǔ)救型”模式對(duì)就業(yè)彈性的促進(jìn)作用,保證就業(yè)市場具有比較大的彈性,保持對(duì)廣大的低端崗位和高端的管理崗位都充足供給的能力,較大地緩解就業(yè)壓力,從長期看有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于勞動(dòng)者來說,直接拿出一些收入孝敬自己的父母比繳納較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)給政府去養(yǎng)社會(huì)上所有的退休老人,收益更能看得見,責(zé)任與義務(wù)離自己也更近,也就更有積極性,這符合人的經(jīng)濟(jì)理性規(guī)律。因此,在基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)中,應(yīng)堅(jiān)持繳費(fèi)“低水平”。

(三)社會(huì)公平要求基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“廣覆蓋”

從國際范圍來看,包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障已由社會(huì)救濟(jì)型、社會(huì)保險(xiǎn)型發(fā)展成為發(fā)達(dá)國家的社會(huì)福利型,建立完善的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)成為現(xiàn)代國家政府的一項(xiàng)重要職責(zé)?！皬V覆蓋”是深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向,有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。享受社會(huì)保障是每個(gè)公民的基本權(quán)利,作為國家的一項(xiàng)基本社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度,要盡量覆蓋到全體公民,使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋到城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員,并適應(yīng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的大趨勢。另外,覆蓋面太窄,會(huì)影響企業(yè)之間的公平競爭,因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)是需要企業(yè)和勞動(dòng)者繳納保險(xiǎn)費(fèi)用的,保險(xiǎn)費(fèi)用在企業(yè)成本內(nèi)列支。不參加養(yǎng)老保險(xiǎn),意味著成本的節(jié)省。在市場經(jīng)濟(jì)下,企業(yè)作為市場中的主體,自主經(jīng)營、自負(fù)贏虧,每個(gè)企業(yè)都是一個(gè)競爭主體,養(yǎng)老保險(xiǎn)在不同單位的覆蓋面不統(tǒng)一,最終會(huì)阻礙企業(yè)間的公平競爭,政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國處于發(fā)展初級(jí)階段的具體國情,準(zhǔn)確把握基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度定位,努力追求并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的價(jià)值取向。完善基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),盡量擴(kuò)大覆蓋面,讓廣大社會(huì)成員,尤其是低收入群體享受到基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,以保障和提高其退休后的生活水平,這將在一定程度上有利于解決分配不公、兩極分化的弊端。

農(nóng)民工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)思路

在韓國,享受全額基本老齡年金要求繳費(fèi)滿20年,享受減額基本老齡年金要求繳費(fèi)滿10年,減額老齡年金具體計(jì)發(fā)比例為:滿10年者為47.5%,每增加1年加5個(gè)百分點(diǎn)。如,滿11年者為52.5%,滿12年者為57.5%,滿13年者為62.5%,以此類推,到滿19年時(shí),其基本年金計(jì)發(fā)比例為92.5%。在新加坡,子女普通賬戶基金可以轉(zhuǎn)移到父母的退休賬戶中供父母使用,中央公積金會(huì)員退休時(shí)按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件是賬戶中有最低存款即可。它們的制度設(shè)計(jì)都比較有彈性,有鑒于此,我國社會(huì)養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)中的參數(shù),如繳費(fèi)基數(shù)變量、繳費(fèi)率變量、繳費(fèi)年限變量、待遇水平變量,應(yīng)進(jìn)行不同的組合,供參保者做自己力所能及的選擇。如適當(dāng)降低繳費(fèi)基數(shù)。由于工資水平低,農(nóng)民工支付基本生活費(fèi)用后,節(jié)余的工資收入再去支付建房、子女上學(xué)、贍養(yǎng)老人等急迫支出后,往往所剩無幾,因而本人參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的能力十分有限,兼顧農(nóng)民工對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的迫切需求與現(xiàn)實(shí)能力,應(yīng)從實(shí)際出發(fā),堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入的原則;設(shè)計(jì)不同檔次的繳費(fèi)比率,使農(nóng)民工可以自愿選擇;降低繳費(fèi)年限。農(nóng)民工最低繳費(fèi)年限降為10年或5年,同時(shí)執(zhí)行較低的支付標(biāo)準(zhǔn)。

另外,還可以把繳費(fèi)的年數(shù)或月數(shù)換算成系數(shù),領(lǐng)取的支付額也與該系數(shù)掛鉤,假定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年者,退休后可以領(lǐng)取的退休金恰好能滿足基本生活需要,退休金系數(shù)定為1,不同的繳費(fèi)年數(shù)領(lǐng)取的退休金額可參照它而確定一個(gè)相應(yīng)的領(lǐng)取金額系數(shù),比如:基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限累計(jì)滿14年者,退休金系數(shù)定為14/15=0.93,其余可以此類推,對(duì)于繳費(fèi)年數(shù)較低的,還可以靈活加入一些其他因素的系數(shù),如子女?dāng)?shù)量,以配合生育政策,也可以分別設(shè)立滿5年、滿10年及滿15年三個(gè)不同的社會(huì)養(yǎng)老檔次。

在發(fā)達(dá)國家,職工繳費(fèi)或稅30-40年,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的替代率才大約為40%,我國可以通過降低社會(huì)養(yǎng)老保障水平,放低按月領(lǐng)取的門檻,把更多的勞動(dòng)者納入社會(huì)養(yǎng)老保障的范圍,使大部分勞動(dòng)者依靠家庭和社會(huì)兩根養(yǎng)老支柱得以平安度過晚年。

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作者簡介:

周鳳珍(1968.11-),女,安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院講師,經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士,主要研究方向:勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)保障。