王德文

今年9月，中國社會科學(xué)院發(fā)布了《2009人口與勞動綠皮書》。在金融危機(jī)的陰霾尚未散去的大環(huán)境下，我國目前所面臨的巨大的就業(yè)壓力如何化解、教育投資將在未來幾年達(dá)到什么樣的預(yù)期等熱門話題，成為了今年《綠皮書》所關(guān)注的焦點(diǎn)。

2008年底以來，在全球金融危機(jī)的沖擊下，我國的就業(yè)形勢變得愈發(fā)嚴(yán)峻。其中，由農(nóng)民工和大學(xué)生所組成的青年群體受到了嚴(yán)重的沖擊，增加了城鎮(zhèn)就業(yè)壓力。為了應(yīng)對全球金融危機(jī)，政府不僅出臺了一系列經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，還制定了相應(yīng)的政策措施緩解這兩大青年群體的就業(yè)壓力，旨在通過一系列調(diào)控手段實(shí)現(xiàn)“保增長、促就業(yè)”的政策目標(biāo)。

就業(yè)形勢變化與青年就業(yè)難

金融危機(jī)爆發(fā)前，在經(jīng)濟(jì)高速增長的推動下，我國勞動力穩(wěn)定，供求狀況基本上處于相對寬松的狀態(tài)。2002年以來，在加入WTO所帶來的出口迅猛增長和投資拉動的共同作用下，經(jīng)濟(jì)迅速增長創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會。同時(shí)，伴隨著勞動年齡人口增長減緩和勞動力市場的發(fā)育，城鄉(xiāng)就業(yè)持續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量顯著減少，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率開始逐年下降。2007年，調(diào)查失業(yè)率下降到5.0％。如果依照過去的趨勢，2008年和2009年調(diào)查失業(yè)率應(yīng)該降低到5.0％以下。

但情況并非預(yù)想中那么理想，2008年調(diào)查失業(yè)率開始上升，在很大程度上受到了金融危機(jī)帶來的就業(yè)沖擊。其中，農(nóng)民工是最先受到?jīng)_擊的群體。根據(jù)農(nóng)業(yè)部2009年初的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，春節(jié)前返鄉(xiāng)的農(nóng)民工比例為38.5％，其中有39.6％屬于失去工作或者未找到工作的返鄉(xiāng)勞動力。大約有2000多萬人受金融危機(jī)影響或因經(jīng)濟(jì)不景氣而失去工作崗位。根據(jù)人力資源和社會保障部最新統(tǒng)計(jì)，截止目前已有超過95％提前返鄉(xiāng)的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，但他們卻面臨著就業(yè)不穩(wěn)定和工資收入下降等新問題。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工的平均年齡在29歲左右，屬于青年就業(yè)群體。作為新一代移民，青年農(nóng)民工與上一代農(nóng)民工有著本質(zhì)上的區(qū)別，他們更加迫切地希望在城市中尋求個(gè)人的發(fā)展機(jī)會，即使面臨不樂觀的就業(yè)形勢，絕大多數(shù)人仍會選擇繼續(xù)外出打工，這就更加增加了城市勞動力市場的勞動力數(shù)量。而且，伴隨遷移積累的經(jīng)驗(yàn)，青年農(nóng)民工與大學(xué)畢業(yè)生在勞動力市場上形成了一定的競爭關(guān)系。這樣，農(nóng)民工受到的就業(yè)沖擊會通過勞動力市場的傳遞，無形中加大了城鎮(zhèn)的就業(yè)壓力。

資料表明，我國城鎮(zhèn)青年失業(yè)率是成年人失業(yè)率的兩倍以上，說明青年更容易遭受勞動力市場的就業(yè)沖擊。從勞動力供給角度看，大學(xué)畢業(yè)生是城鎮(zhèn)新增勞動力的主體部分。例如，2007年在2300萬城鎮(zhèn)新增勞動力構(gòu)成中，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員占13％，城鎮(zhèn)失業(yè)者占37％，各類畢業(yè)生的比例為47％，占到了總數(shù)的將近一半。而且，隨著高校招生規(guī)模的擴(kuò)大，今后大學(xué)畢業(yè)生規(guī)模還將持續(xù)擴(kuò)大。從2000年到2005年，在城鎮(zhèn)就業(yè)形勢好轉(zhuǎn)的情況下，大學(xué)生失業(yè)率不降反升，從占青年失業(yè)比例16.9％上升到17.3％，提高了0.4個(gè)百分點(diǎn)。2005年大學(xué)生初次就業(yè)率為72.6％，2008年則下降到65％。2009年有610萬名大學(xué)生畢業(yè)，如果按照65％的初次就業(yè)率計(jì)算，當(dāng)期找不到工作的人接近200萬。如果考慮城市下崗失業(yè)人員和2∞8年尚未落實(shí)就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)等，加在一起顯然超過城鎮(zhèn)每年新增的900多萬就業(yè)崗位。在勞動力供給遠(yuǎn)大于需求的情況下，城鎮(zhèn)勞動力市場面臨著前所未有的壓力。

從根本上解決農(nóng)民工和大學(xué)生的就業(yè)問題，則需要“深化教育”。根據(jù)測算，如果平均受教育年限從目前的9.38年提高到13年或14年，教育收益將分別提高到29.1％和41.2％。因此，對城鎮(zhèn)人口而言，除了繼續(xù)鞏固高中階段教育外，還應(yīng)該實(shí)行或普及大眾化高等教育。農(nóng)村勞動力的受教育年限目前為6.8年，意味著距離完成義務(wù)教育還差2.2年，如果填補(bǔ)上這個(gè)差距，勞動者收益可提高8.8％；如果把農(nóng)村勞動力的教育年限提高到12年，相當(dāng)于完成高中教育，勞動力收益則可提高21.1％。

其次是加大培訓(xùn)力度，提高就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力。培訓(xùn)在一定程度上也是教育的補(bǔ)充，在金融危機(jī)中，雖然就業(yè)機(jī)會減少，但高層次的就業(yè)能力不僅可以提高求職者的競爭力，也能提高企業(yè)的競爭力，有助于社會整體經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。提供專項(xiàng)的職業(yè)培訓(xùn)，不僅可以幫助農(nóng)民工盡快回到勞動力市場，還可以起到延緩勞動者進(jìn)入勞動力市場時(shí)間的效果。不僅農(nóng)民工需要培訓(xùn)，剛剛畢業(yè)的大學(xué)生也需要就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等方面的培訓(xùn)。此外，創(chuàng)造好的政策環(huán)境，資助和扶助創(chuàng)業(yè)，也是一條重要的途徑。

“四萬億”能讓就業(yè)“回暖”多少

在全球金融危機(jī)沖擊下，我國出臺了一系列經(jīng)濟(jì)刺激方案，其中“四萬億”的投資計(jì)劃最為引人關(guān)注。按照計(jì)劃分配方案，四萬億投資流向?yàn)椋阂皇潜Ｕ闲园簿庸こ?000億，主要用于廉租房、林區(qū)、墾區(qū)、煤礦棚戶區(qū)改造；二是農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施3700億，用于農(nóng)村安全飲水、農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村沼氣建設(shè)、農(nóng)村危房改造和游牧民定居等；三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)1.5萬億，用于鐵路、公路、機(jī)場、水利等；四是教育、衛(wèi)生、文化、計(jì)劃生育等社會事業(yè)1500億；五是節(jié)能減排、生態(tài)工程2100億；六是調(diào)整結(jié)構(gòu)和技術(shù)改造3700億；七是地震災(zāi)后恢復(fù)重建1萬億。

為了與計(jì)劃分配方案做比較，在編寫今年的《綠皮書》期間，我們又設(shè)計(jì)了另外兩種方案：常態(tài)投資方案和就業(yè)優(yōu)先方案，對三種方案各自對經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的拉動效果進(jìn)行比較。所謂常態(tài)投資方案，是按照2005年投入產(chǎn)出表顯示的實(shí)際投資結(jié)構(gòu)來分配全部投資。這種組合代表在沒有受到金融危機(jī)影響的情況下，固定資產(chǎn)投資的一種常態(tài)。所謂就業(yè)優(yōu)先方案，是利用投入產(chǎn)出表中拉動就業(yè)系數(shù)，設(shè)定就業(yè)最大化目標(biāo)，然后，利用線性規(guī)劃求解計(jì)算出在滿足就業(yè)最大化目標(biāo)下的投資分配數(shù)量。上述三種方案的投資分配結(jié)構(gòu)是：在計(jì)劃分配方案中，用于建筑業(yè)的投資占四萬億投資的66.5％，其次是服務(wù)業(yè)部門占16.1％，制造業(yè)部門只有6.5％。相比之下，常態(tài)投資分配方案中，建筑業(yè)占44.1％，制造業(yè)占42.6％，服務(wù)業(yè)部門不到10％。在就業(yè)優(yōu)先方案中，57.7％的投資投向教育、衛(wèi)生、社會保障和居民服務(wù)等公共部門，其次是28.0％投資投向制造業(yè)，用于建筑業(yè)的投資只占2.6％。

利用投入產(chǎn)出表，可以計(jì)算不同投資組合對經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的拉動作用。模擬結(jié)果表明，在計(jì)劃分配方案下，GDP產(chǎn)出為8.8萬億元，可以拉動非農(nóng)就業(yè)5135萬人，相當(dāng)于2008年全部非農(nóng)就業(yè)的11.0％。在常態(tài)投資方案下，GDP產(chǎn)出為8.4億元，拉動非

農(nóng)就業(yè)4482萬人，相當(dāng)于20D8年全部非農(nóng)就業(yè)的9.6％。在就業(yè)優(yōu)先方案下，GDP產(chǎn)出為8.1萬億元，拉動非農(nóng)就業(yè)7236萬人。結(jié)果很明顯，按照上述三種組合分配投資，就業(yè)優(yōu)先方案所創(chuàng)造的就業(yè)崗位，比計(jì)劃分配方案多40.9％，比常態(tài)投資方案多61.4％。相對而言，計(jì)劃分配方案創(chuàng)造的GDP最大，比常態(tài)投資方案高5.4％，比就業(yè)優(yōu)先方案高9.1％。由此可見，在GDP增加額差異不大的情況下，不同投資方案的拉動就業(yè)效果大相徑庭。如果以就業(yè)優(yōu)先為目的，那么，在今后的投資方向和領(lǐng)域上需要作出適當(dāng)考慮和調(diào)整。

模擬分析表明，就業(yè)優(yōu)先方案可以在沒有顯著降低增長的情況下，實(shí)現(xiàn)最大化促進(jìn)就業(yè)的政策目標(biāo)。從政策角度看，可以采取以下幾條政策措施，提高經(jīng)濟(jì)刺激方案的就業(yè)效果。

一是把就業(yè)優(yōu)先目標(biāo)納入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃。我國的城鎮(zhèn)就業(yè)面臨著的結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出，尤其是大學(xué)畢業(yè)生和低技能的下崗失業(yè)職工與農(nóng)民工的就業(yè)問題。因此，政府要高度重視就業(yè)問題，把它當(dāng)作民生議題的頭等大事，納入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃，對政府投資、重大項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等進(jìn)行就業(yè)效果評估，最大程度地發(fā)揮財(cái)政政策等促進(jìn)就業(yè)的積極作用。

二是明確政府投資的方向、領(lǐng)域和方式。政府可通過出臺引導(dǎo)地方和民聞投資的政策措施，發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)效應(yīng)和拉動作用。除了直接投資重大項(xiàng)目外，政府還可以采取補(bǔ)貼、貼息、共同投資等多種方式，發(fā)揮政府投資的“種子資金”的作用，調(diào)動企業(yè)和民間的投資積極性。

三是對政府投資項(xiàng)目的就業(yè)效果進(jìn)行全面的科學(xué)評估。對于政府投資選定的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，要對其進(jìn)行事先、事中和事后評估，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為完善政府投資的項(xiàng)目管理提供指導(dǎo)，為完善政府投資的評價(jià)體系積累經(jīng)驗(yàn)。

四是把就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會保障、住房等民生事業(yè)納入政府投資的內(nèi)容，不斷提高政府對這些領(lǐng)域的投資比例。政府投資要改變過去長期注重對物投資的傾向，加大對人的投資。加大對民生事業(yè)的公共投資，既能夠穩(wěn)定居民生活預(yù)期，明顯地?cái)U(kuò)大消費(fèi)需求效果，又具有立竿見影的就業(yè)效果。

創(chuàng)造第二次人口紅利

深化教育改革有兩個(gè)主要目標(biāo)：一是通過普及高中和中等職業(yè)教育，延長青年在校的時(shí)間，推遲其進(jìn)入勞動力市場的時(shí)間，降低經(jīng)濟(jì)衰退期的勞動力供給，緩解勞動力供給壓力；二是通過延長教育帶來的人力資本積累和勞動技能提升，為產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型提供必要的人才儲備和人力資源的基礎(chǔ)，推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，提高經(jīng)濟(jì)競爭能力。

在我國目前的教育體系中，職業(yè)教育屬于最薄弱的環(huán)節(jié)。隨著義務(wù)教育的全面普及和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，在20世紀(jì)末普通高等教育的發(fā)展規(guī)模迅速擴(kuò)展。相比之下，職業(yè)教育的辦學(xué)規(guī)模尚處于調(diào)整和收縮的狀態(tài)，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的要求極不相稱。以職業(yè)中學(xué)和技工學(xué)校發(fā)展為例，從改革初期到90年代中期，兩者在學(xué)校數(shù)量、專職教師和招生規(guī)模上都處于穩(wěn)步上升態(tài)勢，但隨著1998年之后高等教育招生規(guī)模急劇擴(kuò)展，職業(yè)教育發(fā)展規(guī)模反而出現(xiàn)了萎縮的趨勢。1998年到2006年，職業(yè)中學(xué)減少了3974所，專職教師數(shù)量減少了4.7萬人。技工學(xué)校辦學(xué)規(guī)模收縮幅度更大。

政府對職業(yè)教育的投入不足，是職業(yè)教育出現(xiàn)滑坡的重要因素。1997年到2006年，教育經(jīng)費(fèi)投入從2532億元上升到9815億元，每年保持了16.2％的增長速度。但教育資源在不同教育層次上的分配非常不均衡，教育資源分配更多的向普通高等教育傾斜，使得普通高校的教育經(jīng)費(fèi)投入增長速度保持在25％左右，而中等專業(yè)學(xué)校和技工學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)投入增長速度分別在4％和7％左右。由于教育經(jīng)費(fèi)投入上的不均衡，結(jié)果帶來在整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)的投入格局中，職業(yè)教育的投入比例較大幅度下降。

就職業(yè)教育本身而言，它也面臨著體制分割和需求脫節(jié)等問題。在二元經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，城鄉(xiāng)之間形成了相互分割的財(cái)政和教育等二元體系。中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育都是以城市為重點(diǎn)，招生對象優(yōu)先考慮城市初中畢業(yè)生或高中畢業(yè)生。由于發(fā)展中等職業(yè)教育和成人教育的籌資屬于地方政府職責(zé)范疇，在分稅制和戶籍制度等體制的多重約束下，地方政府在教育資金分配上優(yōu)先考慮城市，然后才是農(nóng)村。這樣，城鄉(xiāng)之間在職業(yè)教育上就形成了相互分割的格局。

因此，職業(yè)教育改革需要借助體制和機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化存量資源和用活存量資源，在一體化的管理體制下，促進(jìn)職業(yè)教育市場發(fā)展，通過有序的市場競爭，提高職業(yè)教育的質(zhì)量和效果。在教育資源分配上，可采取兩個(gè)步驟的改革，第一步，在保持職業(yè)教育存量不變的情況下，通過市場化手段，用活增量資源，如扶持民間辦學(xué)等方式，調(diào)動社會資源發(fā)展職業(yè)教育；第二步，對職業(yè)教育存量進(jìn)行改革，引入市場化機(jī)制，通過競爭提高辦學(xué)質(zhì)量。同時(shí)，通過深化財(cái)政體制和教育體制改革，打破地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的體制分割，使得職業(yè)教育資源在一體化的管理體制下，在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行有效地配置。通過引入企業(yè)和社會力量參與職業(yè)教育辦學(xué)和監(jiān)督，在公共教育部門和民營教育部門之間形成競爭格局，提高職業(yè)教育的質(zhì)量和效果。

在大力發(fā)展職業(yè)教育的同時(shí)，還應(yīng)抓好農(nóng)村教育和高等教育工作。農(nóng)村教育通過采取農(nóng)村基礎(chǔ)教育與職業(yè)教育并重的發(fā)展戰(zhàn)略，改革和完善農(nóng)村教育體系，加大對農(nóng)村教育的財(cái)政投入，開放城市義務(wù)教育體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育體系對接等一系列措施，培育新型農(nóng)民和農(nóng)民工。通過農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育的發(fā)展，逐步在農(nóng)村建立一套適合農(nóng)民需要的終身學(xué)習(xí)體系。今后高等教育發(fā)展要保持規(guī)模和質(zhì)量并進(jìn)，尤其要通過深化高等教育體制改革，全面提升高等教育質(zhì)量。在改革過程中，應(yīng)該讓高等院校享有充分的辦學(xué)自主權(quán)，由高等院校按照市場需求來選擇市場定位、設(shè)置專業(yè)和確定招生規(guī)模，形成具有自己特色的專業(yè)設(shè)置和人才培養(yǎng)模式，以適應(yīng)社會需要。在擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，通過深化用人機(jī)制和教育體制改革，利用政策信號引導(dǎo)高校真正把提高教育質(zhì)量放在工作的首要地位。

提升青年群體就業(yè)能力

提高勞動者的勞動技能和素質(zhì)是教育發(fā)展的重要目標(biāo)之一。但是，教育發(fā)展并不會自動地改善青年群體的就業(yè)狀況。發(fā)達(dá)國家普遍存在的青年高失業(yè)率現(xiàn)象表明，除了發(fā)展教育之外，從學(xué)校到工作之間的過渡還需要一座橋梁，即積極的勞動力市場政策，這樣才能有效地從需求角度加強(qiáng)教育與勞動力市場的連接，把青年在學(xué)校學(xué)習(xí)的知識與實(shí)踐結(jié)合起來。通過加強(qiáng)自己的動手能力和從實(shí)踐中學(xué)習(xí)，從而提升青年的就業(yè)能力。一般來講，積極的就業(yè)政策包括就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)和見習(xí)計(jì)劃、創(chuàng)業(yè)扶持政策等等。

就業(yè)培訓(xùn)和見習(xí)計(jì)劃是勞動力提高勞動技能的重途徑。培訓(xùn)的核心是實(shí)現(xiàn)就業(yè)崗位和勞動力技能之間更好匹配。政府勞動部門需要建立適合的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，瞄準(zhǔn)需要培訓(xùn)的群體和需要培訓(xùn)的內(nèi)容，充分利用培訓(xùn)資源。在建立培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)的過程中，還要注意與政府其他部門的政策例如財(cái)政部的產(chǎn)業(yè)政策等，更好地結(jié)合起來。為了應(yīng)對全球金融危機(jī)，我國政府針對農(nóng)民工出臺了特別培訓(xùn)計(jì)劃、針對大學(xué)畢業(yè)生出臺了就業(yè)見習(xí)計(jì)劃，著手投入大量資金為農(nóng)民工提供半年左右職業(yè)培訓(xùn)，為大學(xué)畢業(yè)生提供一年崗位見習(xí)。這些培訓(xùn)措施在執(zhí)行過程中還需要考慮培訓(xùn)的需求導(dǎo)向和調(diào)動企業(yè)的積極性，以便保證培訓(xùn)政策的落實(shí)。同時(shí)，這些政策措施也可以通過積累經(jīng)驗(yàn)，并與已有的制度或項(xiàng)目，如勞動預(yù)備制度、農(nóng)民工培訓(xùn)計(jì)劃和培訓(xùn)項(xiàng)目等相結(jié)合，形成一個(gè)長期性的培訓(xùn)制度，以加強(qiáng)培訓(xùn)資源的整合與合理配置，提高培訓(xùn)的針對斷口培訓(xùn)資源的使用效率。

例如，通過貫徹落實(shí)《就業(yè)促進(jìn)法》，建立和完善勞動預(yù)備制度，提高青年勞動者素質(zhì)，促進(jìn)青年勞動者就業(yè)。勞動預(yù)備制度是國家為提高青年勞動者素質(zhì)，培養(yǎng)勞動后備軍而建立和推行的一項(xiàng)新型培訓(xùn)就業(yè)制度。它主要針對城鎮(zhèn)未能繼續(xù)升學(xué)的初、高中畢業(yè)生，以及農(nóng)村未能繼續(xù)升學(xué)的初、高中畢業(yè)生和初次就業(yè)人員，實(shí)施職業(yè)培訓(xùn)和相關(guān)教育，使其掌握一定的職業(yè)技能后再進(jìn)入就業(yè)崗位。

再如，就業(yè)準(zhǔn)入制度是規(guī)范我國勞動就業(yè)市場、保證從業(yè)人員質(zhì)量、促進(jìn)我國職業(yè)教育發(fā)展的一項(xiàng)重要制度。它是根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，對從事技術(shù)復(fù)雜、通用性廣、涉及到國家財(cái)產(chǎn)、人民生命安全和消費(fèi)者利益的從業(yè)者提出職業(yè)資格要求，在其獲得職業(yè)資格證書后才能上崗就業(yè)。加強(qiáng)勞動預(yù)備制度與就業(yè)準(zhǔn)入制度的銜接，就可以把勞動力市場供求有效地結(jié)合起來，“使無業(yè)者有業(yè)、使有業(yè)者樂業(yè)”。