張麗欣

【摘 要】本文從四個(gè)方面就金融危機(jī)中政府流動(dòng)性援助與存款保險(xiǎn)進(jìn)行了闡述:一是最后貸款人流動(dòng)性援助。二是顯性存款保險(xiǎn)制度。三是最后貸款人流動(dòng)性援助與存款保險(xiǎn)。四是對(duì)我國(guó)建立顯性存款保險(xiǎn)制度的一些思考。

【關(guān)鍵詞】危機(jī) 金融 貸款

自2007年2月開(kāi)始,美國(guó)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始浮出水面,逐漸演變?yōu)橐粓?chǎng)“次貸危機(jī)”,瞬間席卷美國(guó)、歐盟和日本等世界主要金融市場(chǎng),形成大蕭條以來(lái)最嚴(yán)重的全球金融危機(jī)。

在危機(jī)面前,銀行家只管領(lǐng)取高額薪酬拂袖而去,反正其背后有國(guó)家掏包買(mǎi)單,大眾收拾殘局,這讓人們不禁感覺(jué)又回到了羅賓?漢劫貧濟(jì)富的時(shí)代。各國(guó)政府在這場(chǎng)金融危機(jī)中對(duì)金融機(jī)構(gòu)頻頻伸出援助之手的行為讓人們產(chǎn)生這樣一些疑問(wèn):政府是否應(yīng)該出手救助那些陷于流動(dòng)性困難的銀行等金融機(jī)構(gòu)?如此等等。對(duì)這些問(wèn)題的回答在我國(guó)顯性存款保險(xiǎn)制度即將推出之際或許能引起些許思考。

金融業(yè)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中處于舉足輕重的地位,有鑒于此,各國(guó)政府都把維護(hù)金融體系的穩(wěn)定、防止系統(tǒng)危機(jī)或崩潰的發(fā)生作為根本目標(biāo)。從歷史上的銀行危機(jī)看,引發(fā)系統(tǒng)危機(jī)的關(guān)鍵因素有兩個(gè):對(duì)銀行的“擠兌”即銀行的流動(dòng)性危機(jī)和公眾對(duì)銀行信心不足所導(dǎo)致的悲觀預(yù)期。針對(duì)這兩方面原因,政府通常運(yùn)用最后貸款人援助(緊急救助)和存款保險(xiǎn)制度(風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制)建立起金融安全網(wǎng)。關(guān)于最后貸款人、存款保險(xiǎn)各自的運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)有大量的研究文獻(xiàn),而兩者之間的關(guān)系問(wèn)題似乎并未引起足夠的關(guān)注。本輪金融危機(jī)中政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的大規(guī)模援助為研究?jī)烧叩年P(guān)系提供了一個(gè)契機(jī)。

一、最后貸款人流動(dòng)性援助

“最后貸款人”一詞的出現(xiàn)可以追溯到19世紀(jì)。沃爾特?巴格霍特(Waller Bagehot)在其經(jīng)典著作《倫巴第街》中論證了政府賦予英格蘭銀行壟斷銀行券發(fā)行的特權(quán),排他性地?fù)碛姓氖罩в囝~,是導(dǎo)致該銀行轉(zhuǎn)化成中央銀行的關(guān)鍵,并且由于具有這些優(yōu)勢(shì)。于是“所有其他銀行圍繞它運(yùn)轉(zhuǎn),并且將它們的(黃金)儲(chǔ)備寄存在它那里”。這表明了中央銀行作為銀行的銀行也是與生俱來(lái)的、自然的特征。而最為經(jīng)典的論述,是巴格霍特基于這些職能而提出的“最后貸款人”原則,“無(wú)論哪家或哪些銀行持有國(guó)家的最終儲(chǔ)備,都必須在出現(xiàn)恐慌時(shí)最慷慨地貸出這些儲(chǔ)備”。這一原則被后來(lái)的銀行家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家廣泛引用,成為對(duì)中央銀行行為的一種規(guī)定。

最初的最后貸款人原則,顯然是出于銀行監(jiān)管的考慮?，F(xiàn)在,“最后貸款人”通常被解釋為一國(guó)貨幣管理當(dāng)局為化解銀行風(fēng)險(xiǎn),向暫時(shí)出現(xiàn)流動(dòng)性困難的銀行提供緊急流動(dòng)性援助的一種制度安排。一國(guó)貨幣管理當(dāng)局作為最后貸款人向可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)的銀行提供流動(dòng)性援助是世界各國(guó)的一種普遍做法。

在具體操作中,中央銀行從事的3類(lèi)活動(dòng)都可能會(huì)被視為最后貸款人援助。首先是在即時(shí)支付結(jié)算系統(tǒng)下提供的即日流動(dòng)資金,或通過(guò)貼現(xiàn)窗口提供的隔夜流動(dòng)資金。它們的主要目的都是確保銀行同業(yè)支付系統(tǒng)運(yùn)作暢順,是屬于按日提供的短暫支援;其次是當(dāng)一家銀行很可能已經(jīng)無(wú)力償債,而其倒閉將會(huì)影響整個(gè)貨幣金融體系的穩(wěn)定時(shí),中央銀行便會(huì)伸出援手,提供較長(zhǎng)期的流動(dòng)資金援助或資本援助。第三類(lèi)援助介于這兩者之間,援助那些基本上仍具還債能力,但正面對(duì)暫時(shí)性資金困難的銀行。這種援助的作用,是為遇到短期資金問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)提供喘息的空間,以便采取糾正措施。

但是,中央銀行提供緊急救助的資金是有成本的。如果所提供的救助資金不能收回,那么,就等于中央銀行憑空發(fā)行了一筆基礎(chǔ)貨幣,隨之而來(lái)的貨幣存款創(chuàng)造實(shí)際上是對(duì)以貨幣表現(xiàn)的整個(gè)社會(huì)財(cái)富作了相應(yīng)攤派。從這個(gè)意義上說(shuō),中央銀行所提供的救助資金實(shí)際上是社會(huì)的公共資金。作為負(fù)有社會(huì)性責(zé)任的機(jī)構(gòu),中央銀行必須權(quán)衡公共資金使用的成本和效益,注意防范救助行動(dòng)可能對(duì)貨幣穩(wěn)定目標(biāo)帶來(lái)的消極影響,以及可能產(chǎn)生的嚴(yán)重道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,決不能不加區(qū)別地對(duì)所有陷入流動(dòng)性困難的金融機(jī)構(gòu)提供緊急救助。

二、顯性存款保險(xiǎn)制度

顯性存款保險(xiǎn),是指由經(jīng)營(yíng)存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)按照所吸收存款的一定比例,向特定的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保險(xiǎn)金,當(dāng)投保機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉,不能償還存款人的款項(xiàng)時(shí),由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行賠償。

顯性存款保險(xiǎn)的目的是保護(hù)存款者的利益,維護(hù)正常的信用秩序。其功能主要體現(xiàn)在:第一,保護(hù)小存款者。小存款者在投資技能、信息獲得和監(jiān)督成本方面的弱勢(shì),使其成為最容易擠兌的群體,因而也是存款保險(xiǎn)首先考慮的保護(hù)對(duì)象。第二,保護(hù)某些陷入流動(dòng)性困難的個(gè)體銀行。第三,促進(jìn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

顯性存款保險(xiǎn)制度帶來(lái)積極效應(yīng)的同時(shí),也帶來(lái)難以克服的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。如果將存款保險(xiǎn)看成是一種簽約的各方,包括銀行、存款人、監(jiān)管者、政治家及納稅人的多邊委托代理合同,存款保險(xiǎn)制度必須通過(guò)完善的設(shè)計(jì)和其他制度的配套來(lái)控制委托代理框架下的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。源于存款保險(xiǎn)制度的道德風(fēng)險(xiǎn)作用于銀行和存款人的方式主要有三種:第一,存款保險(xiǎn)制度的存在,使得銀行不必為投資的額外風(fēng)險(xiǎn)支付更高的利率來(lái)補(bǔ)償存款人,銀行為獲得高的回報(bào)率,就存在選擇高風(fēng)險(xiǎn)的投資策略的激勵(lì),從而擴(kuò)大單個(gè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)。第二,對(duì)銀行本身來(lái)說(shuō),由于存款保險(xiǎn)制度保障了銀行在發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)時(shí)的支付,銀行自身的內(nèi)部監(jiān)管就會(huì)相對(duì)弱化和滯后,從而擴(kuò)大了單個(gè)銀行倒閉的可能性。第三,在存款保險(xiǎn)制度的保護(hù)下,保險(xiǎn)額度內(nèi)的存款者由于利益受到保護(hù)而弱化了對(duì)銀行的選擇和監(jiān)督。同時(shí),自愿存款保險(xiǎn)可能因?yàn)槟嫦蜻x擇而難以為繼,強(qiáng)制存款保險(xiǎn)可能誘使低風(fēng)險(xiǎn)銀行承擔(dān)更高的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目,“監(jiān)管寬容”可能更加泛濫。

三、最后貸款人流動(dòng)性援助與存款保險(xiǎn)

最后貸款人流動(dòng)性援助主要援助流動(dòng)性不足但仍有清償能力的銀行,向清償力不足的銀行提供流動(dòng)性援助反而延長(zhǎng)了危機(jī)時(shí)間,這是由于流動(dòng)性支持過(guò)于寬泛降低了銀行審慎經(jīng)營(yíng)的激勵(lì),延誤了恢復(fù)健康的調(diào)整時(shí)機(jī),并形成了額外的損失。但是由于清償力的狀況難以動(dòng)態(tài)把握,這給最后貸款人的操作帶來(lái)了較大的困難,也可以說(shuō)最后貸款人具有較大的模糊操作空間。如果最后貸款人給清償力不足的銀行提供流動(dòng)性援助,就抵消了既有的銀行審慎經(jīng)營(yíng)的激勵(lì)框架;如果沒(méi)有對(duì)仍具備清償力、但流動(dòng)性不足的銀行給予及時(shí)的援助,就會(huì)增加存款保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)。這就涉及到最后貸款人流動(dòng)性援助和存款保險(xiǎn)之間的兼容問(wèn)題。

由此看來(lái),存款保險(xiǎn)的功能僅限于防止銀行倒閉的可能性,而中央銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性的能力實(shí)際已經(jīng)代替了常規(guī)的保險(xiǎn)過(guò)程。實(shí)際上,大多數(shù)情況是經(jīng)營(yíng)不良的銀行在中央銀行或存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的幫助下與其他銀行合并或被兼并。對(duì)于愿意兼并倒閉銀行的合作者,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過(guò)提供補(bǔ)貼貸款或購(gòu)買(mǎi)倒閉銀行的不良資產(chǎn)等方式來(lái)對(duì)兼并者提供流動(dòng)性(這樣做的好處是存款人不止在保險(xiǎn)額度內(nèi)的存款得到償付,而是全部存款都有了保證)。

恰當(dāng)?shù)呢泿耪咭约爸醒脬y行或財(cái)政部的隱性擔(dān)保也是存款保險(xiǎn)的必要補(bǔ)充,中央銀行可以通過(guò)貨幣政策工具減輕銀行系統(tǒng)的流動(dòng)性壓力。例如,中央銀行在蕭條時(shí)期實(shí)施擴(kuò)張性的貨幣政策,通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)購(gòu)買(mǎi)不良資產(chǎn)或者通過(guò)貼現(xiàn)窗口向整個(gè)銀行體系提供流動(dòng)性,從而使擠兌的蔓延效應(yīng)達(dá)到最小。這時(shí),存款保險(xiǎn)公司只需要關(guān)注運(yùn)轉(zhuǎn)嚴(yán)重不良的某些銀行即可。

四、對(duì)我國(guó)建立顯性存款保險(xiǎn)制度的一些思考

中國(guó)到底需不需要顯性存款保險(xiǎn)制度?我國(guó)政府從隱性擔(dān)保的現(xiàn)狀改革到存款保險(xiǎn)制度是否真的能夠?yàn)檎麄€(gè)金融體系設(shè)立一道安全防線?

從以上對(duì)最后貸款人流動(dòng)性援助(隱性保險(xiǎn))和存款保險(xiǎn)制度(顯性保險(xiǎn))的分析中可以看出,最后貸款人流動(dòng)性援助和存款保險(xiǎn)制度存在著相輔相成的關(guān)系。在通常情況下,中央銀行應(yīng)當(dāng)運(yùn)用貨幣政策工具維護(hù)銀行體系的穩(wěn)定,存款保險(xiǎn)公司則援助個(gè)別陷入流動(dòng)性危機(jī)的銀行;在金融危機(jī)時(shí)期,中央銀行應(yīng)當(dāng)提供較長(zhǎng)期的流動(dòng)資金援助或資本援助,以“政府擔(dān)?！钡男问交謴?fù)公眾對(duì)貨幣金融體系的信心。

安全網(wǎng)的設(shè)計(jì)并不僅僅局限于對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家中發(fā)揮作用的一些要件進(jìn)行簡(jiǎn)單的復(fù)制,而應(yīng)該結(jié)合國(guó)內(nèi)金融合同框架以及其他的制度性缺陷和國(guó)別特色進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。我國(guó)實(shí)施顯性存款保險(xiǎn)制度仍需考慮以下兩個(gè)方面的因素:

1.金融審慎監(jiān)管必須有效運(yùn)行

審慎性監(jiān)管原則又被稱(chēng)為“結(jié)構(gòu)性的早期干預(yù)和解決”方案。銀行業(yè)實(shí)施審慎性監(jiān)管是存款保險(xiǎn)制度低成本、可持續(xù)運(yùn)行的前提條件。此次源起美國(guó)的金融危機(jī)在金融監(jiān)管方面給我們敲響了警鐘。美國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然眾多,但是重疊的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅沒(méi)有強(qiáng)化監(jiān)管,反而縱容了銀行越來(lái)越多的違規(guī)行為。當(dāng)監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)識(shí)到“容忍與拖延”導(dǎo)致了更大損失的時(shí)候,問(wèn)題已經(jīng)積重難返,超過(guò)了監(jiān)管者力所能及。

在不久前召開(kāi)的G20倫敦峰會(huì)上,二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成加強(qiáng)金融監(jiān)管的一致意見(jiàn),將對(duì)沖基金和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等所有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融市場(chǎng)、金融產(chǎn)品和市場(chǎng)參與者都置于適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管和監(jiān)督之下。中國(guó)應(yīng)該抓住這次機(jī)會(huì),進(jìn)一步完善審慎性監(jiān)管規(guī)則。

2.存款保險(xiǎn)制度運(yùn)行的基礎(chǔ)是市場(chǎng)信息的透明度

在信息披露不足或虛假的情形下,一般存款人缺乏判斷銀行優(yōu)劣的依據(jù)。故需要更新會(huì)計(jì)和信息披露規(guī)則以改善信息傳遞。

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