黃京釵

摘要：文章從立法時間過程、構(gòu)成體系、切入點和法規(guī)內(nèi)容等方面，對閩、臺、港、澳四地的終身教育法規(guī)建設(shè)情況進(jìn)行比較，認(rèn)為將終身教育納入法制化的軌道加以規(guī)范和推動，是四地終身教育事業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)驗，也是四地政府為終身教育保駕護(hù)航的重要措施。

關(guān)鍵詞：兩岸四地；終身教育；法規(guī)；比較

中圖分類號：G720文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

縱觀臺、港、澳、閩四地終身教育發(fā)展的歷程，將終身教育納入法制化的軌道加以規(guī)范和推動，是四地終身教育發(fā)展的重要經(jīng)驗，也是四地政府為終身教育保駕護(hù)航的重要措施。由于兩岸四地政治制度、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度各異，四地的終身教育法規(guī)制度建設(shè)也各不相同。分析、比較它們之間的異同，對于加深了解，促進(jìn)交流與合作，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、兩岸四地啟動終身教育法規(guī)建設(shè)的時間、過程不同

20世紀(jì)8、90年代，隨著科學(xué)技術(shù)的日新月異，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會格局發(fā)生變化，“知識老化”加劇，“人才壽命”縮短，社會的發(fā)展越來越依賴于人的知識、技能和創(chuàng)新精神。社會企盼著創(chuàng)新人才，教育呼喚著全新的理念。在這種背景下，終身教育、終身學(xué)習(xí)的理念迅速成為人們的共識。兩岸四地正是基于這樣的大背景，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展需要，相繼出臺了各自發(fā)展終身教育的政策、法規(guī)，促進(jìn)終身學(xué)習(xí)社會的形成。但因四地社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，他們正式啟動終身教育立法的時間背景有所不同。

福建的終身教育法制建設(shè)，是在2001年《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》提出“調(diào)研、起草《終身教育法》”規(guī)劃、2002年11月黨的十六大報告提出“構(gòu)建終身教育體系”、“形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會，促進(jìn)人的全面發(fā)展”、福建省委提出“建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)”等戰(zhàn)略任務(wù)背景下開始啟動的。2003年，終身教育法制定工作被列入“2003至2007年福建地方立法規(guī)劃”之中正式立項研究；2005年7月，《福建省終身教育條例》通過福建省人大常委會審議完成立法程序，2005年9月28日正式施行，成為中國大陸第一部終身教育地方法律。2007年1月，福建省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于實施(福建省終身教育促進(jìn)條例>的試行意見》，進(jìn)一步明確了發(fā)展終身教育的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和保障措施，為福建省發(fā)展終身教育提供了法律保證和促進(jìn)措施。目前，福建成立了由多個成員單位參與的福建省終身教育促進(jìn)委員會及辦公室、各設(shè)區(qū)市終身教育促進(jìn)委員會及其辦事機構(gòu)，初步形成了政府主導(dǎo)、有關(guān)部門協(xié)同配合、社會各界廣泛參與的終身教育工作格局。

臺灣的終身教育法制建設(shè)，可以追溯到1980年臺灣修訂的《社會教育法》，確定“社會教育以實施全民教育與終身教育為宗旨”。這是臺灣官方文件中第一次出現(xiàn)終身教育的提法。1985年，臺灣教育部將“規(guī)劃建立終身學(xué)習(xí)社會”列為該部六大施政重點之一，并提出“實現(xiàn)終身學(xué)習(xí)社會教育改革”的專題報告。1991年提出第一部《成人教育法草案》。1994年，臺灣第七次教育會議將“推展終身教育”作為中心議題之一；大會提出：建構(gòu)終身教育體系，落實整體教育理念；開放正規(guī)教育機構(gòu)，促進(jìn)教育資源共享；調(diào)整非正規(guī)教育制度，提供多元學(xué)習(xí)機會；運用非正式教育途徑，普及全民終身學(xué)習(xí)風(fēng)尚等建議，這些建議為終身教育政策的制定奠定了基礎(chǔ)。1996年，臺灣教育部發(fā)布“以終身學(xué)習(xí)為導(dǎo)向的成人教育中段發(fā)展計劃”，從機構(gòu)建設(shè)制度建立、資源整合以及課程、教材、教法等方面提出為終身學(xué)習(xí)打基礎(chǔ)，為成人提供多元學(xué)習(xí)機會。1998年，臺灣為推展終身教育，建立學(xué)習(xí)社會，將該年定為“終身學(xué)習(xí)年”，并發(fā)布《邁向?qū)W習(xí)社會》白皮書。書中對實施終身教育和終身學(xué)習(xí)，從意義、內(nèi)容、策略到具體辦法進(jìn)行了全面的闡述和規(guī)劃，指出“為加強建立終身學(xué)習(xí)法制，必須研究訂定終身教育法的可行性，俾規(guī)范終身學(xué)習(xí)的事宜”，隨后終身學(xué)習(xí)法進(jìn)入立項研究階段。經(jīng)過四年多的研究制定，臺灣《終身學(xué)習(xí)法》完成立法程序于2002年6月l 6日公布施行，成為臺灣地區(qū)終身教育實施的最高指導(dǎo)原則。

澳門的終身教育法規(guī)建設(shè)是伴隨著成人教育的發(fā)展而啟動的。20世紀(jì)80年代，特別是“中葡聯(lián)合聲明”的簽署，因應(yīng)回歸祖國和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，澳門的成人教育開始得到發(fā)展。成人教育的迅速發(fā)展，終身教育、終身學(xué)習(xí)的理念漸漸被接受并運用到教育實踐中去。1988年，澳門政府啟動教育改革；1991年澳門頒布《教育制度》基本法，終身教育的理念在這部法律中得到初步體現(xiàn)，它提出：“確保執(zhí)行持續(xù)教育的宗旨，給予所有市民就讀機會，無論是正規(guī)教育或非正規(guī)教育”；1995年頒布《成人教育》法令，對澳門的成人教育進(jìn)行了比較全面的規(guī)定，并首次明確地提出了“終身教育”這個詞。由于澳門的成人教育一向是終身教育的主要部分，因而，《成人教育法》的頒布，即可視作澳門的成人教育、終身教育走上了法制化軌道。澳門的終身教育法規(guī)建設(shè)是伴隨著澳門成人教育的實踐而發(fā)展開來的。

香港在終身教育法規(guī)建設(shè)方面，沒有像臺灣、福建等那樣制定專門的終身教育法律，而是融合在一套嚴(yán)密的教育法規(guī)和資助政策體系之中。香港的教育法規(guī)由香港立法局制定，按照其法律的地位、適用的范圍及有效功力從高到低分為“條例”、“規(guī)例”、“則例”等三級。現(xiàn)行的香港教育法律有《教育條例》、《專上學(xué)院條例》、《教育規(guī)例》、《小學(xué)資助則例》、《學(xué)徒條例》、《學(xué)徒規(guī)例》等，以及具有法律效力的綠皮書、白皮書以及教育委員會或者教育統(tǒng)籌委員會提出經(jīng)港府批準(zhǔn)后執(zhí)行的各種政策性文獻(xiàn)(如《報告書》)、計劃等，再加上各大學(xué)和眾多法定的教育機構(gòu)各自制定的專門條例等，組成了一個嚴(yán)密的教育法律體系。在此法規(guī)框架下，香港形成了一個正規(guī)教育和繼續(xù)教育在資歷和學(xué)歷上互通和銜接的終身教育體系，通過提供多元的進(jìn)修學(xué)習(xí)機會與資助政策來規(guī)范和促進(jìn)終身教育、終身學(xué)習(xí)事業(yè)的發(fā)展。

1997年香港回歸祖國后，基于社會經(jīng)濟(jì)和政治的巨大變革要求，特區(qū)政府成立“教育統(tǒng)籌委員會”，開始對香港教育制度進(jìn)行全面改革，提出以“終身學(xué)習(xí)”作為教育改革的中心理念，建立“以全人發(fā)展及終身學(xué)習(xí)為中心的教育體系”為教育改革的方向。從此，繼續(xù)學(xué)習(xí)、在職學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)成為香港政府大力推行的教育改革措施。

近幾年，為鼓勵市民參與繼續(xù)教育，港府相繼出臺了推動終身學(xué)習(xí)的一系列政策法規(guī)，如：1996／1997年度提出在職進(jìn)修員工享受稅項減免政策；1998年在政府施政報告中，首次提出為“知識經(jīng)濟(jì)”推動終身學(xué)習(xí)；1999年香港教育統(tǒng)籌委員會發(fā)表《教育制度檢討：改革議案》，闡明促進(jìn)多元化、多途徑、靈活多樣的學(xué)歷互通高等教育發(fā)展政策，建立終身學(xué)習(xí)的教育體系；2000年香港教育統(tǒng)籌委員會在《香港教育制度改革建議》報告中提出了有關(guān)持續(xù)教育的政策與支持措施，

并獲得港府采納；1999／2000年度提出建立社區(qū)學(xué)院；2000年后陸續(xù)實施“毅進(jìn)計劃”資助中學(xué)5年級離校生和成人進(jìn)修者進(jìn)行繼續(xù)教育，同時為其他成績稍弱的學(xué)生提供升讀大學(xué)的途徑；設(shè)立“持續(xù)進(jìn)修基金”，為有志進(jìn)修的成年人提供持續(xù)教育和培訓(xùn)資助，推動終身學(xué)習(xí)活動。2004年2月，香港特區(qū)行政會議通過了建立7級資歷架構(gòu)和相關(guān)的質(zhì)量保證機制。伴隨著正規(guī)教育和繼續(xù)教育在資歷和學(xué)歷上互通和銜接的終身教育體系的逐步形成，香港的終身教育法規(guī)政策也漸趨完善。

二、兩岸四地終身教育法規(guī)構(gòu)成體系不同

基于成人教育和終身學(xué)習(xí)活動本身的復(fù)雜性和多樣性的特點，以及四地社會發(fā)展程度的不一，終身教育構(gòu)建體系各異，形成了各自不同的終身教育法規(guī)構(gòu)成體系。

閩、港、澳、臺中，終身教育法規(guī)體系最完備的當(dāng)數(shù)臺灣。臺灣除了有一部專門的《終身學(xué)習(xí)法》外，還有1980年修訂的《社會教育法》、1999年頒布的《私立社會教育機構(gòu)設(shè)立及獎勵辦法》和《國立社會教育機構(gòu)推展終身教育辦法》、2000年修訂的《空中大學(xué)設(shè)置條例》、2002年修訂的《大學(xué)推廣教育實施辦法》和《補習(xí)及進(jìn)修教育法》、2003年頒布的《家庭教育法》等等。這一系列法規(guī)，尤其是《終身學(xué)習(xí)法》、《社會教育法》和《家庭教育法》3部重要法律的頒布，是臺灣終身教育發(fā)展的一個重要里程碑，它使臺灣教育從以學(xué)校教育為中心的傳統(tǒng)的教育體系逐步朝著一個社會、學(xué)校、家庭三方面融合，貫穿人一生的綜合性的終身學(xué)習(xí)體系轉(zhuǎn)化，并確立了法制層面上的保證。

香港和澳門在終身教育法律建設(shè)上沒有專門法，而是融合在《教育條例》、《教育制度》、《澳門成人教育法》等基本法之中，更多的是以各種教育政策、措施等形式，以及完善的終身教育制度體系來規(guī)范和推動終身學(xué)習(xí)。這與香港、澳門特殊的社會制度沿革和發(fā)展程度相一致。

福建的終身教育法規(guī)體系，是包括國家制定的《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國職業(yè)教育法》等基本法規(guī)體系和政策框架下，結(jié)合福建實際制定的《終身教育促進(jìn)法條例》以及《關(guān)于實施<福建省終身教育促進(jìn)條例>的試行意見》等組成，雖不如臺灣那么完善，但在中國大陸卻是首創(chuàng)。

三、兩岸四地終身教育立法的切入點不同

由于各地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)背景、歷史文化傳統(tǒng)和教育制度的差異，以及原有教育立法的基礎(chǔ)不同，四地通過立法行動推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的切入點不同，充分展現(xiàn)了四地終身學(xué)習(xí)政策和實踐的豐富個性。

臺灣地區(qū)的終身教育法規(guī)體系比較全面、完整和具體。作為臺灣終身教育實施的最高指導(dǎo)原則和政策特征集中體現(xiàn)的《臺灣終身學(xué)習(xí)法》，立法的切入點是構(gòu)成學(xué)習(xí)型社會細(xì)胞的基礎(chǔ)——學(xué)習(xí)型個人的形成，它從推動學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)的角度出發(fā)，圍繞造就終身學(xué)習(xí)者提供一系列服務(wù)項目，包括管理監(jiān)督等?！杜_灣終身學(xué)習(xí)法》第一條明示：本法是為“鼓勵終身學(xué)習(xí)，推動終身教育，增進(jìn)學(xué)習(xí)機會，提升‘國民素質(zhì)”而制定的。反映了臺灣推動終身學(xué)習(xí)的目標(biāo)是要進(jìn)入學(xué)習(xí)型社會，形成學(xué)習(xí)型的政府、學(xué)習(xí)型的社區(qū)、學(xué)習(xí)型的企業(yè)、學(xué)習(xí)型的家庭、學(xué)習(xí)型的人才。這從一個側(cè)面也反映了臺灣《終身學(xué)習(xí)法》立法的起點較高，屬于全面法。

福建的終身教育法規(guī)建設(shè)的切入點是促進(jìn)，側(cè)重于促進(jìn)和規(guī)范各級政府、機構(gòu)等發(fā)展終身教育方面的責(zé)任和義務(wù)。《福建省終身教育促進(jìn)條例》第一條寫道：本條例是“為發(fā)展終身教育，鼓勵終身學(xué)習(xí)，提高國民素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律，結(jié)合本省實際”而制定的，屬地方性法規(guī)，是個促進(jìn)法，而不是全面法。雖也致力于規(guī)范社會各方面人群在發(fā)展終身教育方面的責(zé)任和義務(wù)，但是重點放在正面規(guī)范和促進(jìn)。只適用在福建本省行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代國民教育體系之外有組織的終身教育活動。

澳門和香港兩個地區(qū)，雖沒有專門的終身教育法，但從相關(guān)的法規(guī)和政策，大體可以看出二者是以增加公民學(xué)習(xí)的渠道和機會，支持、鼓勵公民參加各種學(xué)習(xí)培訓(xùn)作為推展終身教育法規(guī)政策建設(shè)的重點。20世紀(jì)90年代后期，香港、澳門以回歸祖國作為教育改革的契機，以終身學(xué)習(xí)作為制定教育改革和發(fā)展政策的核心理念，陸續(xù)修改、出臺了一些相關(guān)的法規(guī)和政策。如澳門的《成人教育法》制定目的是為已超過接受不同程度正規(guī)教育的正常年齡的人士補充知識和發(fā)展?jié)撃艿葘W(xué)習(xí)活動和組織機構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，以作為學(xué)校教育的補充或彌補所受學(xué)校教育的不足，它是成人教育法。香港方面，主要以各種施政“報告書”、資助計劃和資歷架構(gòu)等形式，圍繞完善終身教育體系、質(zhì)量保障機制和資助政策方面加以規(guī)范和推動，以幫助弱勢群體提高生存能力和促進(jìn)知識更新、全人發(fā)展等為重點，以制度完善、學(xué)習(xí)便捷、課程豐富、資助面廣著稱。

四、四地終身教育法規(guī)內(nèi)容各具特色

由于臺、港、澳、閩四地終身教育法規(guī)構(gòu)成體系差異很大，我們僅擇四地最具代表性的法規(guī)或政策介紹如下。

《福建省終身教育促進(jìn)條例》有22條，主要內(nèi)容可分為4個部分：一是規(guī)定政府在發(fā)展福建終身教育事業(yè)中的主導(dǎo)地位與應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)，促進(jìn)各級政府機構(gòu)重視并加大力度切實推動終身教育，并形成務(wù)實有效的終身教育領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)機構(gòu)，更好地保障人民的學(xué)習(xí)權(quán)利。二是規(guī)定各種社會組織在終身教育事業(yè)中的職責(zé)和義務(wù)，促進(jìn)它們向?qū)W習(xí)型組織的轉(zhuǎn)變，從而改善社會成員的學(xué)習(xí)條件和學(xué)習(xí)環(huán)境，并為學(xué)習(xí)型社會的形成奠定基礎(chǔ)。三是更好地協(xié)調(diào)現(xiàn)存的、由各部門各組織分別舉辦的各級各類教育和培訓(xùn)活動，促進(jìn)學(xué)校及其他文化和宣傳機構(gòu)開展終身教育活動，整合全社會的教育及培訓(xùn)資源，為民眾創(chuàng)造更多更好的學(xué)習(xí)條件和學(xué)習(xí)機會。四是對于發(fā)展終身教育和終身學(xué)習(xí)的基本原則、制度和政策的制定，做出原則性的規(guī)定。主要包括：明確教育公平和機會均等的原則；關(guān)注弱勢群體教育的原則；自主學(xué)習(xí)的原則；在國家法律法規(guī)的指導(dǎo)下，繼續(xù)執(zhí)行和統(tǒng)籌各部門已有的各種教育規(guī)定的原則；普遍的員工帶薪學(xué)習(xí)制度；獎勵制度；學(xué)習(xí)成就認(rèn)證制度；終身教育財政和經(jīng)費制度等。

臺灣《終身學(xué)習(xí)法》有23條，主要內(nèi)容歸納起來大概有4個部分：一是明確界定了與終身學(xué)習(xí)有關(guān)的名詞含義，包括終身學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)機構(gòu)、正規(guī)教育、非正規(guī)教育、社區(qū)大學(xué)、回流教育、學(xué)習(xí)型組織、帶薪學(xué)習(xí)制度等。二是規(guī)定了政府的職責(zé)。明確“各級主管機關(guān)應(yīng)整體規(guī)劃終身學(xué)習(xí)政策、計劃及活動”，對政府履行這一職責(zé)提出了15項具體要求。三是規(guī)范了設(shè)置、發(fā)展、建立落實《終身學(xué)習(xí)法》相應(yīng)的組織和制度。包括設(shè)置終身學(xué)習(xí)推展委員會、社區(qū)大學(xué)、學(xué)習(xí)型組織、各級各類回流教育制度、遠(yuǎn)距網(wǎng)絡(luò)及媒體等多元學(xué)習(xí)機會的提供等。四是要求建立推動終身學(xué)習(xí)的一系列管理和激勵制度。包括設(shè)立終身學(xué)習(xí)基金會、學(xué)習(xí)成就認(rèn)證制度、發(fā)行終身學(xué)習(xí)卡、職工帶薪教育假制度、對弱勢族群參與學(xué)習(xí)的評鑒規(guī)定和經(jīng)費補助等。

澳門《成人教育法》分6章27條，主要內(nèi)容也有4部分：一是規(guī)定成人教育的對象是“為已超過接受不同程度正規(guī)教育之正常年齡之人士”，目的是在終身教育的觀點下，“增進(jìn)該等人士之知識及發(fā)展其潛能，以作為學(xué)校教育之補充或彌補所受學(xué)校教育之不足”；二是對回歸教育和延續(xù)教育的定義、目的、組織機構(gòu)、課程計劃、師資等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；三是規(guī)定成人教育的管理與運作。指出教育暨青年司應(yīng)與行政當(dāng)局的各機關(guān)、社會組織機構(gòu)等配合，以確保對成人教育的規(guī)劃、資源的統(tǒng)籌等；四是對成人教育師資資格認(rèn)定和專業(yè)培訓(xùn)進(jìn)行規(guī)范。明確“回歸教育之教學(xué)人員須具備在任教之教育程度上所要求之資格，且須符合為該模式之教育所訂定之特別要求”；“回歸教育之教學(xué)人員應(yīng)透過合格完成適當(dāng)之專門培訓(xùn)課程，以漸進(jìn)方式取得所需之能力以擔(dān)任此項工作”。

香港終身教育最具特色的是其建立了“七級資歷架構(gòu)”和相關(guān)的質(zhì)量保證機制。資歷架構(gòu)是一種資歷等級制度，由從低到高的7個互相銜接的資歷層次組成，包括證書(中學(xué)第5年)、證書(大學(xué)預(yù)科)、文憑、副學(xué)士／高級文憑、學(xué)士、研究生證書／研究生文憑／碩士、博士。架構(gòu)內(nèi)每一個級別都設(shè)有資歷級別通用指標(biāo)，并通過通用指標(biāo)來保證正規(guī)教育、職業(yè)教育以及繼續(xù)教育之間的相互銜接。指標(biāo)并非精細(xì)的科學(xué)核證，而是以成效為本的，說明同一級別的共同資歷的特性，以作比較之用，以確定某項資歷在架構(gòu)中所屬的級別。每一個級別的資歷都包括4個范疇，即知識及技能、學(xué)習(xí)過程、應(yīng)用知識的能力、溝通能力及運用信息技術(shù)能力等。不同級別資歷有不同的范疇內(nèi)容，即通過上述4個方面的內(nèi)容來規(guī)范每個級別資歷應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。資歷架構(gòu)內(nèi)設(shè)有質(zhì)量保證機制，任何資歷必須先經(jīng)過質(zhì)量保證才可獲得資歷架構(gòu)的認(rèn)可。香港立法會將通過立法，建立香港資歷名冊。香港資歷名冊包括不同教育機構(gòu)的資料和課程的電子資料庫，由香港學(xué)術(shù)評審局負(fù)責(zé)管理，只有通過質(zhì)量保證評審的課程才能列入名冊。這種機制不僅為終身學(xué)習(xí)者建立了持續(xù)的學(xué)習(xí)階梯，而且為全社會人士提供了一條靈活彈性的、多個出入口的終身學(xué)習(xí)途徑。

通過上述分析、比較，我們可以看到，盡管閩、臺、港、澳在啟動終身教育法規(guī)建設(shè)上的時間、切入點不同，構(gòu)成體系各異，但將終身學(xué)習(xí)納入法制化的軌道加以規(guī)范和推動，卻是四地終身教育發(fā)展的共同經(jīng)驗，也是四地政府為終身教育保駕護(hù)航的重要舉措。他們的經(jīng)驗，將為我國終身教育立法提供重要借鑒。