羅青林

[摘要]政治交易與市場交易一樣,同樣存在交易成本。一項政治交易的成本是其外在成本和決策成本的疊加。在對決策成本的核算上,正常時期的普通決策與非常時期的危機應(yīng)急決策有所區(qū)別。這一區(qū)別主要體現(xiàn)在危機應(yīng)急決策外在成本的變化趨勢上。危機時期,隨著決策參與人數(shù)的增加,外在成本不降反升,由此導致政治交易總成本的成倍增加,如果處理不當,將會引起危機遞增漩渦的出現(xiàn)。因此,在危機時期制定應(yīng)急方案時應(yīng)當在兼顧民主的同時更加注重效率。

[關(guān)鍵詞]交易成本 外在成本 決策成本 危機遞增漩渦

一、導論

全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展,使世界范圍內(nèi)非傳統(tǒng)威脅逐漸增多。傳染病的擴散、金融危機的傳導、恐怖襲擊的發(fā)生等非傳統(tǒng)威脅,都能在短時期內(nèi)造成大規(guī)模的人員傷亡或財產(chǎn)損失。加之對自然的認識尚有不足,地震、颶風、洪水、海嘯等自然災(zāi)害也經(jīng)常給人類的生產(chǎn)生活造成難以估量的重大損失。在災(zāi)害發(fā)生后的非常時期,各國政府作為以公共利益為導向的決策制定者,在保障本國人民生命財產(chǎn)安全方面負有不可推卸的責任。在傳統(tǒng)威脅與非傳統(tǒng)威脅交織,災(zāi)害發(fā)生頻仍的背景下,對政府非常時期危機應(yīng)急過程中的政治決策成本進行研究就顯得尤為重要。

目前學界對于政治決策成本的研究大致分為兩種思路。第一種思路將討論的背景限定在常態(tài)時期的政治決策過程里,因而研究者能夠有的放矢地對自己關(guān)切的概念或問題進行清晰地闡述,但該思路也因無法將非常態(tài)下的政治決策過程包含進來而失去了理論分析的完整性;第二種思路盡管能夠兼顧討論的完整性,使自身的討論觸及到常態(tài)和非常態(tài)兩類不同情形,然而卻因為沒有清晰的概念分析做理論支撐而略顯蒼白,并且,由于按這一思路展開的研究通常著眼較高,往往在非常時期的政治決策成本問題上只是一帶而過,并未做太多深入的探討。

為此,筆者立意于非常時期應(yīng)急決策的政治交易成本分析,希冀通過概念梳理,邏輯推演和案例分析,對非常時期危機應(yīng)急決策中的成本結(jié)構(gòu)和影響機理進行一些有益的探索。

二、交易成本概念及政治行為中的交易成本

交易成本(Transaction Costs)又稱交易費用,最早是由美國新制度經(jīng)濟學家羅納德?科斯提出的。這一概念指在一定的社會關(guān)系中,人們自愿交往、彼此合作達成交易所需支付的成本,也即“人—人”關(guān)系成本。它與一般的生產(chǎn)成本(“人—自然界”關(guān)系成本)是對應(yīng)的概念。從本質(zhì)上說,哪里有人類交往互換活動,哪里就會有交易成本,它是人類社會生活中一個不可分割的組成部分。

公共選擇理論主張用經(jīng)濟學的方法來研究政治過程。在這一原則指導下,交易成本的概念就可以在政治決策領(lǐng)域內(nèi)得到拓展。任何的政治決策行為,如同任何的市場決策行為一樣,必然要發(fā)生一定的成本費用。因此可以說,交易成本不僅存在于市場活動之中,同時也存在于政治活動之中。

三、正常與非常時期危機應(yīng)急決策中的政治交易成本

1.正常時期政治決策中的政治交易成本

具體而言,政治決策中的交易成本分為外在成本和決策成本兩類。

外在成本指的是一項政治決策給外界造成的利益損失及由此引發(fā)的一系列成本?？梢韵胂?在正常時期的一項政治決策中,隨著參與決策的人數(shù)增加,各種觀點的碰撞就會越充分,該項決策對各方利益的平衡效果也就越好。因此,正常時期的外在成本函數(shù)是一個隨參與決策人數(shù)增加而遞減的函數(shù)(如圖1-a所示)。

決策成本指的是為使集體決策得到通過而花費的成本。一般而言,在正常時期的一次政治決策中,常見的決策成本包括協(xié)商談判的時間成本、投票的管理成本等等。不難想見,個人獨裁的決策成本是最低的,而隨著政治決策參與的人數(shù)不斷增加,決策成本不可避免地要隨之增長。因此,正常時期的決策成本函數(shù)是一個隨參與決策人數(shù)增加而遞增的函數(shù)(如圖1-b所示)。

綜上,一項政治決策的總交易成本就是其耗費的外在成本與決策成本之和。反映在圖中,就是外在成本同決策成本的縱向疊加(如圖1-c所示)。

2.非常時期危機應(yīng)急決策中的政治交易成本

危機時期的情況明顯地有別于正常時期。在正常時期,決策過程中的充分民主是必要的。因為作為利益平衡機制的民主決策程序,只有讓代表各種利益階層的觀點相互碰撞,才能最終形成各方都能接受的決策方案,也有助于控制決策的外在成本。而且,由于各國政治立法制度的約束,一項決策的參與者必須在有限的時間內(nèi)達成一致,否則提案即有可能被推延到下次表決。這客觀上刺激了政治決策參與方,使之主動控制決策的時間成本,力爭盡快使提案得到通過。所以,正常時期的政治決策,完全可能實現(xiàn)外在成本與決策成本間的兼顧。

然而,危機時期與正常時期不同。危機時期,往往是社會政治經(jīng)濟局勢發(fā)生劇烈波動、人民生產(chǎn)生活遭受重大損失的時期。危機發(fā)生時,民眾最大意愿就是早日結(jié)束危機、盡快地恢復正常的生產(chǎn)生活秩序。因此,政府在危機出現(xiàn)后的應(yīng)急決策中也必須最大程度地兼顧時效,迅速出臺相應(yīng)政策,早日結(jié)束危機帶來的負面影響。所以此時,一方面,決策成本曲線的走向不變,依然隨參與決策人數(shù)的增加而上升(如圖2-b);但另一方面,決策的外在成本曲線,卻一改正常時期遞減函數(shù)的特點,明顯地隨著參與決策人數(shù)的增加而上升(如圖2-a)。這是因為,危機時期參與決策的人數(shù)越多,需要平衡的利益也就越多,為此需付出的時間成本也就必然越多。而在分秒必爭的危機救援過程中,時間的流逝直接意味著外在成本的上升。

不僅如此,這一政治決策耗費的時間成本越多,也就意味著當前危機加劇和蔓延為新的、更大的危機的可能性也就越大。此時,一個經(jīng)過完備法制程序、充分民主并再三斟酌的救援方案或許能夠有效地降低其實施后的外在成本,然而“完備法制程序、充分民主和再三斟酌”所耗費的時間卻足以使危機加劇,加劇后的危機往往又需要更大規(guī)模的救援方案。而如果下一個救援方案又繼續(xù)“完備法制程序、充分民主和再三斟酌”的話,那么一個可怕的循環(huán)往復就會出現(xiàn):危機不斷加大,人們用于救援的“空頭支票”也將越開越大,而真正意義上有效的救援方案將永遠無法成型,從而陷入“危機遞增漩渦”之中,這樣一來,有效的救援就徹底地成為了一句空話。

四、實際案例

1.卡特里娜颶風

2005年8月末,卡特里娜颶風襲擊了美國南部地區(qū),共造成1330人死亡,損失高達1000億美元。產(chǎn)生如此巨大的損失,除了颶風本身來勢兇猛之外,相關(guān)法律程序過于復雜,掣肘決策時效也是十分重要的原因。

雖然美國《聯(lián)邦反應(yīng)計劃》的存在給災(zāi)害的應(yīng)對省去了臨時立法的決策成本,然而應(yīng)當看到,整個救援行動中,由于法律程序障礙過多、聯(lián)邦與州及地方法律關(guān)系過于復雜,嚴重遲滯了應(yīng)急力量的部署調(diào)動。各級政府和救援人員在原本需要靈活處置的環(huán)境下仍不得不嚴格遵照法條按部就班,在出現(xiàn)一些復雜局面的時候,往往出現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)程序復雜、決策遲滯等情形,這極大地耗費了決策成本,導致了死亡人數(shù)和災(zāi)民財產(chǎn)損失的增加,從而也直接地推高了整個應(yīng)急決策的總成本。

例如,在災(zāi)害發(fā)生后,美國聯(lián)邦緊急情況署請求陸軍某裝甲兵團開赴災(zāi)區(qū)進行救援時,后者卻要苦苦等待國防部的批準。就在災(zāi)區(qū)需要大量救援人力的時候,周邊各州的國民警衛(wèi)隊本來可以相互馳援,結(jié)果卻受到1878年P(guān)osse Comitarus法的限制。該法條中規(guī)定:“各州國民警衛(wèi)隊可以在該州境內(nèi)授州長指揮進行執(zhí)法活動,但開赴其他州則等同于聯(lián)邦武裝力量,須經(jīng)聯(lián)邦政府批準方可?！边@使得受災(zāi)地區(qū)周邊各州的國民警衛(wèi)隊無法按時開赴災(zāi)區(qū),加之颶風導致電力系統(tǒng)癱瘓,在災(zāi)難發(fā)生后72小時的黃金救援時段內(nèi),救援力量的主力并沒有能夠開赴災(zāi)害的核心區(qū)開展施救行動。

在遭受卡特里娜颶風災(zāi)害期間,有大量與上述例子類似的尷尬情形出現(xiàn),嚴重削弱了相關(guān)州政府和聯(lián)邦政府的救災(zāi)行動。隨著災(zāi)區(qū)民眾信心的逐步喪失,“危機遞增漩渦效應(yīng)”開始顯現(xiàn),搶劫、殺人、強奸等嚴重暴力犯罪開始頻繁發(fā)生,引起了災(zāi)區(qū)嚴重的社會危機,使一場純粹的天災(zāi)演變?yōu)榱颂鞛?zāi)加人禍,政府的救災(zāi)預(yù)算也不得不跟著追加。這一事件清楚地表明,在正常時期行之有效,甚至近乎完美的司法體系到了非常時期便可能成為掣肘,由于它事實上增加了應(yīng)急方案形成的參與方,從而增加了其決策成本,最終,整個政治決策成本也隨之被推高。所以,在危機時期的政治決策決不能沿用正常時期的程序,而應(yīng)該更加兼顧效率,“時間就是生命”的觀念在危機時期應(yīng)該成為壓倒一切的優(yōu)先原則。

2.汶川地震

2008年5月12日,我國四川汶川及周邊地區(qū)發(fā)生特大地震災(zāi)害,造成69181人死亡,17398人失蹤。汶川特大地震災(zāi)害來勢兇猛且余震不斷,加之川渝山區(qū)交通閉塞、通訊不便,給搶險救災(zāi)造成了極大的困難。而地震引發(fā)的泥石流、山體滑坡等自然災(zāi)害,也給救援行動造成了諸多不便。

但是,由于我國的單一制政治體制帶來的決策便利,給了我們的救災(zāi)行動以更大的靈活性和主動性,便于相關(guān)力量迅速地展開救援。從地震發(fā)生起到救援行動基本結(jié)束,我國均是在立法機關(guān)的授權(quán)下,以行政權(quán)利為主導展開災(zāi)后救援行動的。地震發(fā)生在2008年5月12日下午14時28分,短短幾十分鐘后,國務(wù)院總理即趕赴了搶險第一線。而隨著應(yīng)急決策的出爐,救援所需的各類資源也馬上在第一時間向災(zāi)區(qū)集中。正是由于震后我國立法機關(guān)向行政機關(guān)的臨時權(quán)利下放,危機應(yīng)急方案的決策得以在最高行政部門內(nèi)部完成,然后憑借垂直領(lǐng)導的行政體系層層下達。決策成本被最大限度地壓縮,因決策拖沓、時滯所帶來的外在成本也相應(yīng)地得到了控制。因此,盡管由于交通條件限制,重型機械無法在第一時間內(nèi)運抵救災(zāi)一線,但得益于救援行動的迅速展開,在災(zāi)后的72小時黃金救援期內(nèi),搶險救援人員依然從廢墟中營救出了64725人,而且在72小時過去之后,還陸續(xù)有人被營救出來。

五、結(jié)論

上述案例盡管不能說明問題的全部,但至少在危機應(yīng)急決策的成本控制方面給了我們一些啟示。決策程序的拖沓必將導致決策中時間成本的過度耗費。這種耗費在危機時期將直接與外在成本的上升掛鉤。因此,不管是聯(lián)邦制國家還是單一制國家,在危機應(yīng)對過程中,都應(yīng)當注重“立法機關(guān)適度的權(quán)力下放和行政機關(guān)短暫的權(quán)力集中”所帶來的正面效益。非常時期行政機構(gòu)獲得的短暫權(quán)力集中,不僅有助于其在危機來臨時的快速反應(yīng),而且其嚴格的垂直領(lǐng)導機制也能使投入援救的各應(yīng)急力量快速地、不受過多節(jié)制地展開救援,避免了群龍無首、盲目混亂的局面,減少了應(yīng)急決策的成本,從而有利于危機的早日化解。

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