許瓊妍

摘要2008年11月5日,中國國務(wù)院常務(wù)會議確定了當(dāng)前進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的十項措施,提出了在接下來兩年內(nèi)的四萬億投資計劃。這不禁引發(fā)我對法律程序的法理學(xué)思考。如此重大的政府決策,應(yīng)遵循怎樣的法律程序?法律程序的內(nèi)在價值在何?法律程序是否在我國四萬億投資計劃決策過程缺失了呢?

關(guān)鍵詞四萬億投資計劃程序價值

中圖分類號:DF73文獻標(biāo)識碼:A

一、問題的提出

2008年9月,美國第三大投行雷曼兄弟破產(chǎn)。旋即,一場金融海嘯席卷全球,股市大跌,市場信心跌至谷底。各國政府紛紛采取措施拯救市場。10月4日,美國政府幾經(jīng)周折的7000億美元救市計劃終于經(jīng)美國眾議院表決通過,并經(jīng)美國總統(tǒng)簽署后將付諸實施。11月5日,中國國務(wù)院常務(wù)會議確定了當(dāng)前進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的十項措施,提出了接下來兩年內(nèi)的四萬億投資計劃,以保在全球金融危機浪潮中維持中國經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。為加快進度,會議決定,2008年四季度先增加安排中央投資1000億元,帶動地方和社會投資。

對于中國政府出臺四萬億的投資計劃,媒體和學(xué)界對其解讀主要都是從經(jīng)濟的角度進行。金融海嘯襲來,各國紛紛拿出救市計劃。誠如經(jīng)濟學(xué)家許小年所言“美國財政部提出7000億救援計劃時,金融市場上已經(jīng)是草木皆兵,人人自危,恐慌迅速蔓延。這是一個非常時期,需要政府采取緊急措施,如同在戰(zhàn)爭狀態(tài)中一樣?！雹僭谶@個非常時期,中國政府提出四萬億的投資計劃和“國十條”挽救經(jīng)濟的思維和態(tài)度,筆者認為這是值得肯定的。但是,中國四萬億投資計劃不僅是一個重大的經(jīng)濟課題,其中也蘊含著許多法律問題,比如其中法律程序方面的問題。

二、法律程序的概念界定

程序在英文中的對應(yīng)詞是“process”或“procedure”。Processs作為名詞使用,含義有:(1)步驟、程序、方法;(2)變化過程;(3)加工、工序;(4)傳票等。②“procedure”作為名詞使用,含義有:(1)程序;(2)手續(xù)、步驟;(3)外科手術(shù)。③英文中這兩個詞的區(qū)別并不顯著。在漢語中,程序一詞既可表示為“行事的先后次序;工作步驟”,也表示“使用電子計算機自動解算問題,需要事先確定解題過程,并用機器指令或用機器所能接受的語言描述出來,描述的結(jié)果稱為‘程序”。④我國很多學(xué)者在使用程序或法律程序一詞并沒有對之作出嚴(yán)格的界分。

法律是由國家制定、認可并依靠國家強制力保證實施的,以權(quán)利義務(wù)為調(diào)整機制,以人的行為及行為關(guān)系為調(diào)整對象,反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級或人民意志,以確認、保護、發(fā)展統(tǒng)治階級所期望的社會關(guān)系和價值目標(biāo)為目的,通過實踐趨向正義的行為規(guī)范體系。⑤從法律的角度來看,程序主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和手段來作出決定的相互關(guān)系。其普通形態(tài)是:按照某種標(biāo)準(zhǔn)和條件整理爭論點,公平的聽取各方意見,在使當(dāng)事人可以理解和認可的情況下作出決定。⑥所以,法律程序是特定主體的一種特定的行為和之間相互的關(guān)系,而不僅僅只是手續(xù)和步驟。

三、法律程序的內(nèi)在價值

1.秩序。秩序,乃人和事物存在和運轉(zhuǎn)中具有一定一致性、連續(xù)性和確定性的結(jié)構(gòu)、過程和模式等。⑦秩序是法律程序追求的首要價值。分化與獨立是程序的靈魂。分化是指一定的結(jié)構(gòu)或者功能在進化過程中演變成為兩個以上的組織和角色作用的過程。這些分別項目各自具有特殊的意義,因而要求獨立的實現(xiàn)其價值。于是明確相互之間的活動范圍和權(quán)限就成為題中應(yīng)有之義。分化和獨立會帶來這樣一種現(xiàn)象:為了達成一定的目的而進行的活動,經(jīng)過不斷反復(fù)而自我目的化。這種現(xiàn)象被成為“功能自治”。程序中的功能自治性是限制恣意的基本的制度原理。⑦例如,憲法對涉及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算的權(quán)力在全國人大、國務(wù)院、全國人大常委會之間進行的分配,實質(zhì)上通過權(quán)力的分化和權(quán)力的獨立,使有權(quán)者各就其位,各司其職,各安其所,互相之間既配合又牽制,避免一權(quán)獨大,恣意決策。這種分權(quán)思想和設(shè)置體現(xiàn)了程序的功能自治。在這里,法律的重點不是決定的內(nèi)容、處理的結(jié)果,而是誰按照什么手續(xù)作出了決定的問題的決定。⑧法律程序正是通過對權(quán)力的分化和獨立的設(shè)置來避免程序參與者恣意決定,對程序參與者的權(quán)限設(shè)計和行為過程設(shè)計來避免沖突,從而有序的解決問題,維護社會秩序。

2.民主。民主是一種通過多數(shù)表決的選擇方式,來做出政治決策的制度安排。而決策權(quán)力的分配是通過個人爭取選票的競爭來進行的。民主是程序的應(yīng)有之義,健全的民主則是程序追求的價值目標(biāo)。民主社會法律程序的共同點之一就是給公民分派各種各樣的參與角色,比如投票選舉、議會走廊游說。參與不僅有助與選出合格領(lǐng)導(dǎo)、制定高質(zhì)量的法律、調(diào)查案件的事實真相、正確適用法律,更重要的是,它體現(xiàn)了個人的意思自治與尊嚴(yán)從而撫慰人心。⑨而程序本身就是一種角色分配體系。程序規(guī)定的內(nèi)容在很大程度上是一種角色規(guī)范,是消除角色緊張、保證分工執(zhí)行的順利實現(xiàn)的條件設(shè)定。⑩但盲目的民主有可能導(dǎo)致多數(shù)人暴政和決策平庸。民主的真正價值顯然不是取決于多數(shù)人的偏好,而是取決于多數(shù)人的理性。而程序具有保證理性選擇的功能,從而保障健全的民主。首先,程序的結(jié)構(gòu)主要是按照職業(yè)主義的原理形成;程序一般公開進行,對于決策過程中的出現(xiàn)的錯誤容易發(fā)現(xiàn)和糾正;程序創(chuàng)造了一種根據(jù)證據(jù)資料進行只有對話的條件和氛圍,這樣可以充分考慮各種方案和觀點,實現(xiàn)優(yōu)化選擇;第四,通過預(yù)期結(jié)果的不確定性和實際結(jié)果的拘束力這兩種因素的作用,程序參加者的角色活動的積極性容易被調(diào)動起來。⑧

3.自由。千百年來,自由一直為東方或西方的思想家、哲學(xué)家、法學(xué)家所苦苦的思索。從不同的角度界定,自由有著不同的內(nèi)涵。從法律角度看,自由是指一定社會中人們受到法律保障或得到法律認可的按照自己的意志進行活動的人的權(quán)利。⑦對于公民而言,則是法無禁止則為自由,而對于公權(quán)力而言,則是法無授權(quán)則為禁止。程序通過規(guī)定了程序參與者的權(quán)限和行為的步驟,實質(zhì)上就為程序參與者劃定了一個圈。法律程序的許多內(nèi)容就是為了防止侵犯個人自由而設(shè)計。設(shè)置這些程序的理由并非了好的實體結(jié)果的實現(xiàn)。相反,在現(xiàn)實中其往往會成為發(fā)現(xiàn)實體真相的障礙,比如未經(jīng)法律程序,不得侵入公民住宅往往會成為公權(quán)力機關(guān)搜集證據(jù),發(fā)現(xiàn)案件真相的障礙。法律設(shè)置這些程序的最大理由在于自由是程序追求的價值。

4.效益。效益是一個經(jīng)濟學(xué)概念,是指以最少的資源消耗獲取同樣大的效果,或者以同樣多的資源獲得最大的效果。將效益引入法律程序的價值分析,迄今最為著名的當(dāng)屬美國法學(xué)家理查德。在《法律的經(jīng)濟分析》一書中,波斯納教授把法律程序看做分配資源的市場,像市場過程一樣充滿競爭。其施行有賴于為經(jīng)濟私利所驅(qū)使的個人。人們像在市場上交易一樣,面臨著成本與效益的計算和比較,通過對成本與效益的比較決定是否參加程序。市場主體之間的信息交流是市場交易的重要環(huán)節(jié),它有利于各方對于對方需求和支付意愿(愿意為某個東西而支付的東西)的了解。只有市場主體在了解競爭方需求和支付意愿的前提下,才能針對自己的支付意愿做出最合理的決定。這在總體上會促進交易合理性,優(yōu)化資源配置,實現(xiàn)市場效益。同理,法律程序的設(shè)計也是為了促進信息的交流,減少成本,實現(xiàn)效益的最大化。比如,在行政執(zhí)法中告知程序當(dāng)事人相關(guān)的事實和權(quán)利或者為程序當(dāng)事人提供有效的聽證機會都是為了實現(xiàn)主持者和當(dāng)事人之間的信息交流。在此基礎(chǔ)上,主持者能夠了解雙方當(dāng)事人的支付意愿(為了某一行為付出的代價,包括罰金、監(jiān)禁等)。這樣,無論是雙方當(dāng)事人還是主持者都可以通過比較支付意愿,在實現(xiàn)效益最大化的基礎(chǔ)上作出決定。

四、我國行政決策中法律程序的缺失

在金融危機襲來之際的非常時期,政府出臺系列決策挽救市場、刺激經(jīng)濟是否應(yīng)遵循相應(yīng)的法律程序呢?這個問題的答案毫無疑問是肯定的。

在這場各國政府紛紛救市的舉措中,美國的七千億美元的就是計劃和中國的四萬億人民幣的投資計劃備受矚目。首先,我們來看看中美兩國出臺救市方案的程序?qū)Ρ取８鶕?jù)美國相關(guān)程序,救市方案必須得到參眾兩院批準(zhǔn)后,經(jīng)總統(tǒng)簽字才能生效。美國救市的方案先是被眾議院否決,然后經(jīng)過多輪的討價還價,政府對救市方案做了多番修改和游說,最終才獲得了國會參眾兩院的通過。美國的七千億投資計劃是嚴(yán)格的按照法律程序來的。再看看中國的四萬億人民幣的投資計劃。中國四萬億人民幣投資計劃出臺之前可能經(jīng)過了諸多醞釀,但是展現(xiàn)在國人面前的就是11月5日國務(wù)院常務(wù)會議就拍板了實施四萬億投資計劃。11月10日,發(fā)改委就召開了緊急會議決定分配今年新增的1000多億中央投資額度,各大省份城市紛紛“跑部進錢”。四萬億投資計劃似乎是一夜之間就冒出來了,沒有經(jīng)過相應(yīng)法律程序就確定了,沒有經(jīng)過相應(yīng)的法律程序就分配了。

《憲法》第六十二條規(guī)定“全國人民代表大會行使下列職權(quán):審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”;第六十七條規(guī)定“在全國人民代表大會閉會期間,審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”;第八十九條規(guī)定“國務(wù)院行使下列職權(quán):編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算?！睆纳鲜鲆?guī)定來看,憲法已經(jīng)對國家機關(guān)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預(yù)算的權(quán)力做了分化,國務(wù)院只有編制權(quán)和執(zhí)行權(quán),全國人大有審查和批準(zhǔn)權(quán)即最后決定權(quán),全國人大常委會有對調(diào)整方案的批準(zhǔn)權(quán)。憲法對權(quán)力的分化實質(zhì)上體現(xiàn)了這樣一種法律程序的規(guī)定——國務(wù)院編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算,由全國人民代表大會審查批準(zhǔn)后,再由國務(wù)院執(zhí)行。在計劃和預(yù)算的運行過程中,出現(xiàn)在作出計劃和預(yù)算時意想不到的變化情況,需要對計劃和預(yù)算作出調(diào)整,必須報全國人大常委會審查批準(zhǔn)。當(dāng)某種不能預(yù)見的突發(fā)情況,計劃和預(yù)算沒有安排這方面的費用,而這筆費用又比較大,不能在原有計劃和預(yù)算內(nèi)進行調(diào)整,就需要報全國人大常委會調(diào)整和增加費用。而從憲法規(guī)定的含義看,國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國際預(yù)算在執(zhí)行過程中的任何調(diào)整,都是對計劃和預(yù)算的部分調(diào)整,都必須由全國人大常委會審查批準(zhǔn)后執(zhí)行?！额A(yù)算法》也對預(yù)算的調(diào)整方案的具體程序做出詳細規(guī)定。

四萬億這么大數(shù)目的投資計劃將會導(dǎo)致經(jīng)濟計劃和預(yù)算的部分調(diào)整,今年新增的中央1000億的投資額度也涉及到對2008年預(yù)算的調(diào)整。然而,四萬億投資計劃的出臺過程和各大省份城市“跑部進錢”的舉措暴露了我國行政決策過程中法律程序的缺失。

五、結(jié)語

丹尼爾·貝爾曾說過:“經(jīng)濟增長已經(jīng)成為發(fā)展中工業(yè)化社會的世俗宗教”。中國的“四萬億投資計劃”的出臺,目的是為了維持經(jīng)濟增長,保障民生。但是“四萬億投資計劃”的錢主要來自財政和民間投資,其中財政則主要來自稅收和舉債,最終則是落在納稅人身上。那么就產(chǎn)生了一個問題:納稅人為什么要承擔(dān)這筆負擔(dān)呢?難道就因為這項計劃是有利中國經(jīng)濟增長,納稅人就應(yīng)該承擔(dān)這項負擔(dān)嗎?隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的高速發(fā)展與社會生活的日益負責(zé)化,行政機關(guān)承擔(dān)社會公共事務(wù)方面具有體制運行的靈活性、專業(yè)性,但是這并不能保證行政機關(guān)的決策總是理性的。而程序具有保證理性選擇的功能。盡管民主可能導(dǎo)致平庸,但是精英的選擇也不代表絕對的理性和絕對的正確。因此重大政府決策問題需要通過履行一定的法律程序來證明其是納稅人的共同選擇、全國人民共同的利益訴求。

社會的變動實踐要求采用較有彈性的方法來出來問題。但是,在社會變動時期采取比較有彈性的方式來處理問題、作出決定,更加意味著必須按程序辦事,這是維護社會穩(wěn)定、社會法治、理性選擇的要求,也是程序的內(nèi)在價值的體現(xiàn)。社會的轉(zhuǎn)型時期,新的制度選擇如何分擔(dān)政治風(fēng)險、如何避免平庸、如何保證理性、如何證成其合法性和正當(dāng)性等問題都可以收斂到程序的問題中去?！?/p>

(作者:武漢大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法08級碩士研究生)

注釋:

①余力.自由市場制度遇到了麻煩,但是不會消亡.南方周末.第一千二百九十三期.

②③新牛津英漢雙解大辭典.上海外語教育出版社,2007年1月第一版,第1689頁.

④漢語大詞典第8卷,漢語大詞典出版社,1991年12月第一版,第87頁.

⑤李龍主編.法理學(xué).人民法院出版社 中國社會科學(xué)出版社,2003年9月第一版,第59頁.

⑥季衛(wèi)東.法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考.中國法制出版社,2004年11月第1版,第17頁。

⑦李龍主編.法理學(xué).人民法院出版社.中國社會科學(xué)出版社,2003年9月第一版,第199頁.

⑧季衛(wèi)東.法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考.中國法制出版社,2004年11月第1版,第32頁.

⑨陳端洪.法律程序的價值觀.中外法學(xué).1997年第6期.

⑩季衛(wèi)東.法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考.中國法制出版社,2004年11月第1版,第26頁.