滕　飛

摘要:當前,我國工業(yè)發(fā)展正處于從粗放式發(fā)展到集約式發(fā)展轉變的關鍵時期,加強環(huán)境保護、推動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略成為時代的要求。尤其是構建和諧社會實踐的深入和綠色GDP概念的提出,對我國環(huán)保建設和環(huán)境治理提出的更高的要求。面對不斷出現(xiàn)的區(qū)域環(huán)境污染和破壞等問題,本文著力分析區(qū)域環(huán)境治理中的政府間關系問題并提出解決的針對性解決途徑,從而促進區(qū)域環(huán)境治理從分割消極向凝聚合力轉變。

關鍵詞:區(qū)域環(huán)境保護公共政策政府間關系

一、我國區(qū)域環(huán)境治理理念產生

隨著我國進入工業(yè)化的轉型期,環(huán)境治理得到了越來越高的關注。綠色GDP、和諧社會等理念的提出更進一步表明了我國政府重視環(huán)境保護的立場和限制環(huán)境污染的決心。然而由于監(jiān)管體制欠缺完善、地方環(huán)保政策紛亂繁雜等制度性原因,各類環(huán)境污染事故依然層出不窮,我國生態(tài)環(huán)境仍然處于“局部改善、總體惡化、前景擔憂”的尷尬境地。其中,一個尤為突出的問題是區(qū)域環(huán)境治理問題。區(qū)域環(huán)境治理在我國還是較新的概念,目前學者對其的界定也較為模糊。從字面理解,“‘區(qū)域是人們根據(jù)研究內容的側重點而認為劃定的供人們管理的可規(guī)制的界定范圍” ,區(qū)域環(huán)境治理可概括為對跨越兩個以上行政單位的地域環(huán)境的綜合環(huán)境防護和污染整治。在本文中,所指的行政單位主要指縣市級政府。我國幅員遼闊,許多環(huán)境問題既具有治理的不可分割性,又具有管轄的行政分割性。這就需要相關部門打破行政分割,構建有利于區(qū)域環(huán)境治理的新型政府間關系,從而為合力解決區(qū)域環(huán)境問題提供制度保障。

二、環(huán)境治理中的區(qū)域政府間關系的困境分析

在目前,區(qū)域合作治理概念雖然得到了重視,但大部分研究依然停留在意義和原則的分析中,還遠未得到廣泛的應用。實際上,在理論和實踐中,區(qū)域環(huán)境治理卻面臨許多困境。

從理論上看,在傳統(tǒng)的中央——地方兩級環(huán)境管理體制下,涉及區(qū)域環(huán)境的管理也是同級政府自發(fā)的博弈過程,而由此而出現(xiàn)的困境也可以概括為以下兩個方面:

1.由于地級政府的自利性所導致的“公有地的悲劇”

假設現(xiàn)有A、B兩個地級政府共同占有某區(qū)域性資源(水域、林木等等),雙方都可選擇過度使用或節(jié)約保護使用兩種方式,則不同的博弈手段帶給雙方的可預見的收益必然不同,可形成以下數(shù)據(jù)博弈模式圖(數(shù)據(jù)為虛擬值)

由此表可見,當A、B兩政府共同治理時,雙方的利益總和為最大值,是博弈的最佳結局。然而,由于區(qū)域環(huán)境的互通性,倘若有一方沒有采取環(huán)保行動,另一方也難以通過一己之利收到良好的區(qū)域治理效果?？紤]到治理所需的大量環(huán)保資金的投入以及產業(yè)替代等其他成本,對于A、B分別來說,最佳的方案則是自己不治理而做享其他政府的環(huán)保成果。于是在追求自身利益最大化的動機驅使下,博弈極易倒向最壞的結果,即各方都因環(huán)境污染蒙受了巨大的損失。

2.經濟活動的外部性所帶來的區(qū)域環(huán)保的影響。

所謂外部性是指一個經濟主體在從事某種活動時對社會或其他人的福利產生了影響,而這個經濟主體并未因為這種影響而付出代價或獲得補償。在某些區(qū)域,由于環(huán)境的自然特點,一方政府環(huán)境質量的對另一方政府的作為有極大的依賴性。例如,擁有共同河域的上游政府組織植樹造林,防治污染,使下游居民的生產和生活用水得到了保證,就產生了外部經濟性。但在現(xiàn)實中,由于缺乏共同的經濟利益目標,上游政府往往缺乏保護環(huán)境的動機。如果他們認為保護環(huán)境的收益不足以抵銷成本,可能就會放棄或放寬環(huán)保措施,而這會對下游的政府產生極為不利的環(huán)境影響。

在現(xiàn)實中,區(qū)域環(huán)境治理面臨著更多的障礙。如決策紛爭,技術實施困難,責任界定模糊等一系列問題,使得區(qū)域環(huán)境治理的實踐發(fā)展至今沒有形成全國性的體系和足夠的政策組織保障。

從以上的分析,可以看出現(xiàn)階段區(qū)域環(huán)保解決困境的關鍵點,落在了政府能否整合地方行政力量,協(xié)調地方行政關系上。而在環(huán)境問題上的協(xié)調乏力產生的主要原因在于三個方面:一是缺乏信息溝通機制所帶來地區(qū)間的孤立和不信任;二是缺乏足夠的監(jiān)督機制對各行為主體進行適當約束;三是以缺乏足夠的激勵機制引導地方政府的行為以形成共同的目標。

三、我國區(qū)域內政府間新關系模式前景規(guī)劃和實現(xiàn)途徑

針對前文所述,區(qū)域環(huán)境治理困境的出現(xiàn)主要來自于三個方面的原因,即:各地區(qū)政府間缺乏溝通、缺乏環(huán)保動力和無利害關系。那么中央政府的重要職能,也可歸納為構建共贏、競爭和監(jiān)督的新型政府間關系模式。借鑒國內外已有的經驗和理論,其構建途徑和方式可包括以下幾個方面:

(一)合作模式

1.政策目標整合。各級政府政策的協(xié)調不一很大程度上是由于地方政策目標不一致所帶來的。隨著中央反復強調和宣傳,各地政府普遍有了較強的環(huán)保意識。然而對于區(qū)域環(huán)保質量具體保護到何種程度,實現(xiàn)何種政策目標,處于同一區(qū)域的不同政府卻有不同想法。中央政府不僅要宏觀把握宏觀環(huán)保政策,更要積極介入地方環(huán)保政策統(tǒng)一協(xié)調中來,制定出區(qū)域一級的統(tǒng)一政策目標。

追求環(huán)境保護并不是追求完全的社會無污染。不利用環(huán)境資源,也會造成社會資源配置的低效率。政府環(huán)境保護政策追求的目標應該是理想的排放水平和治理水平,即治理成本和污染成本之和構成的社會總成本最低 。因此,政府應組織專家力量運用多種技術對區(qū)域環(huán)境做全面考察,衡量區(qū)域環(huán)境質量和最合理的治理水平。并應以此為依據(jù)制定區(qū)域內統(tǒng)一協(xié)調的環(huán)保政策目標,最終在區(qū)域內構建統(tǒng)一的政策規(guī)劃,保證政策框架的統(tǒng)一和完整。

2.政策研究資源的共享和整合

在統(tǒng)一的政策規(guī)劃下,區(qū)域環(huán)保政策細節(jié)內容的科學性和區(qū)域針對性同樣是區(qū)域環(huán)境治理整合的關鍵因素。研究機構的分散必然導致政策視野的狹窄和政策科學性的下降,也造成研究資源利用的低效率。目前,我國的環(huán)境政策研究部門主要包括政府政策研究部門和高校研究資源。要實現(xiàn)政策資源的整合,首先要推進以區(qū)域內研究力量自由交流和信息共享?？梢杂烧疇款^,研究機構主導,通過舉辦定期論壇、專家研討、合作項目等方式促進區(qū)域環(huán)境保護的學術交流。其次,政府應完善信息的傳遞機制。信息的交流和傳遞是政策研究和協(xié)調的重要保障。中央政府應設立具有較高權限的區(qū)域管理機構對各方研究工作予以指導和服務,并設立區(qū)域性的信息中心保證區(qū)域內各部門的信息能夠有效準確地傳遞。

3.構建政策制定中的“復合行政”機制。

“復合行政”是近年來學者在解決區(qū)域經濟一體化問題中所提出的概念,筆者認為,“復合行政”的原則和措施在區(qū)域環(huán)境治理中同樣有較大的應用空間。所謂復合行政,即強調跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間,吸納非政府組織參與,經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。

為此,中央政府應主動打破“行政邊界”,創(chuàng)建跨越行政區(qū)域而具有區(qū)域針對性的實體行政組織。在建國之后,我國針對某些特殊區(qū)域陸續(xù)成立了如黃河治理委員會、可可西里自然保護區(qū)管理會等區(qū)域性組織。然而,這種組織并沒有覆蓋到全國性的環(huán)境區(qū)域中,而且這些組織大多是正式編制的獨立組織,還缺乏整合性和對整個社會的滲透能力。要建立區(qū)域內的“復合行政”機制,從防止機構膨脹的角度來說,最適合采用類似矩陣式組織形式,從各地行政環(huán)境決策部門抽調相關人員組成跨地區(qū)的職能部門。該組織一般應具有較高管理權限,以防止其決策執(zhí)行力不足的問題。此外,該組織應廣泛吸引社會力量的參與,吸收社會反饋意見,實現(xiàn)較高執(zhí)行力和反應力的統(tǒng)一。

(二)競爭模式

如果說合作模式的作用在于減少政府間的交易成本,保證環(huán)保政策的協(xié)調和完善,則競爭模式則是提高政策執(zhí)行效率的必要激勵機制。由于區(qū)域內各地方政府對特定環(huán)境問題有大致共同的治理任務和目標,也具有較為明確的共同責任,這就為區(qū)域內構建政府間的競爭關系提供了條件。

區(qū)域間環(huán)境保護的競爭機制可通過以下兩個途徑來實現(xiàn):

1.競爭性的生態(tài)補償機制

所謂生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的,綜合運用行政和市場手段,調整生態(tài)環(huán)境保護和建設關各方之間利益關系的環(huán)境經濟政策,用經濟手段逐步實現(xiàn)上下游之間、自然護區(qū)內外、礦產資源提供方和使用方之的利益平衡,促進該區(qū)域經濟、環(huán)境和社會的協(xié)調發(fā)展。

生態(tài)補償機制的競爭性主要表現(xiàn)在兩個方面。一是國家在區(qū)域內實施統(tǒng)一的稅收政策以保證區(qū)域污染控制水平。二是國家針對區(qū)域內治理績效較高的政府單位應以退稅的方式予以獎勵。從而形成正向激勵機制,實現(xiàn)“少污染少交費,多污染多付出”的環(huán)境治理原則。

2.樹立環(huán)保標桿部門,在各部門積極開展標桿管理

所謂標桿管理,即在區(qū)域內部設立優(yōu)秀典型,并把其優(yōu)秀的做法和措施拓展應用到其他部門,從而在區(qū)域內的各部門和各級政府中形成良好的競爭和學習氛圍。優(yōu)秀典型的設立本身就是動態(tài)和不斷變化的過程,即可以由政府通過測評和調查去發(fā)現(xiàn)并通過組織學習等方式予以表彰和公布,也可以由各部門地區(qū)主動尋找環(huán)保業(yè)績優(yōu)秀的部門進行參照。而標桿管理的也不僅僅意味著學習和借鑒,更意味著競爭和超越,從而通過向“標桿”地區(qū)的學習成為新的“標桿”。而區(qū)域內的治理問題的相似性無疑使標桿管理有了更大的適用性。

(三)監(jiān)督模式

在地方政府關系的構建中,監(jiān)督關系無疑也是非常重要的內容。事實上,很多環(huán)保政策的執(zhí)行不力和效果不佳并非由于政策本身內容的欠缺,而是由于層級和平級政府間缺乏有效的監(jiān)督機制所致。

在傳統(tǒng)的政府監(jiān)督機制中,上級政府往往占有最主要的地位,許多環(huán)境問題的治理和環(huán)境落實程度主要靠上級部門的檢查。然而,由于上級政府遠離政策實施的第一線,往往難以把握準確信息,使得“上有政策,下有對策”的情況時有發(fā)生。我國的傳統(tǒng)行政環(huán)境監(jiān)督包括綜合管理部門監(jiān)督和專門管理部門監(jiān)督兩部門。而兩部門的相互推諉和職責不清也使得區(qū)域環(huán)境治理監(jiān)督不力的情況依然廣泛存在。

筆者認為,實現(xiàn)區(qū)域內政府間有效分明的監(jiān)督關系,一是要在區(qū)域內明確統(tǒng)一的監(jiān)管機構,賦予區(qū)域性“復合行政”部門最高監(jiān)管權限對區(qū)域環(huán)境進行統(tǒng)一綜合監(jiān)督。二是加強區(qū)域性法規(guī)的建設,對各地方的政府行為作統(tǒng)一規(guī)定并認真落實執(zhí)行。尤其要實行嚴格的地區(qū)間環(huán)境污染的追償制度,如設立區(qū)域環(huán)境治理保證金,使得受外部污染地區(qū)通過合理明確的追償程序得到污染源頭地區(qū)的賠償。三是完善地方政府的績效考察體系。對地方政府環(huán)境治理績效進行詳細考察和評估,根據(jù)區(qū)域內地方政府環(huán)境治理績效決定上級政府財政支持力度,對評估不合格地區(qū)深究原因、限期糾正,對環(huán)境保護投入大、環(huán)境改善明顯、高新環(huán)保技術應用程度高的地區(qū)增加財政預算,從而進一步提高各地方政府對區(qū)域環(huán)境治理的重視程度。

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