曾慶福

摘要:我國農(nóng)村社會救助制度存在著救助范圍較小、救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、救助資金不足、地區(qū)差別大、制度設(shè)計不健全、社會救助管理分散等問題,完善我國農(nóng)村社會救助制度,整合現(xiàn)有救助資源、規(guī)范農(nóng)村社會救助管理、健全社會救助法律體系、實現(xiàn)社會救助主體的多元化。

關(guān)鍵詞:社會救助 問題 措施

社會救助是對因各種原因造成生活困難、不能維持最底生活水平的公民,由國家和社會給予一定的物質(zhì)援助的制度。目前,在我國農(nóng)村的社會救助制度主要有:五保供養(yǎng)制度、特困戶救濟(jì)制度、臨時救濟(jì)制度、災(zāi)害救助制度、最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度等。大力推進(jìn)農(nóng)村社會救助體系建設(shè),對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民利益、建設(shè)新農(nóng)村、保持社會穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會都具有重要的意義。

一、我國農(nóng)村社會救助制度存在的問題

建國以來,我國農(nóng)村社會救助制度對我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn),保證了農(nóng)村最貧困階層的生存與基本生活,為維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定,實現(xiàn)社會公平,發(fā)揮了重要作用。但是,我國農(nóng)村社會救助制度還很不完善,存在很多問題,具體來說,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)救助范圍較小,實際覆蓋面窄

我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救助制度的主體是群眾和集體,而國家則是救助主體的輔助體而已。不管是救災(zāi)、社會救濟(jì),還是農(nóng)村五保、扶貧、助殘,救助面對的不是全體村民,而只是一部分“三無對象”、赤貧和有困難的殘疾人。從2000年至2002年,每年救災(zāi)救濟(jì)面大約為16%,每年社會救濟(jì)面大約30%。不僅如此,就是屬于“三無對象”的農(nóng)村五保戶,實際真正得到“五?！本葷?jì)的大約為70%。據(jù)統(tǒng)計,我國目前農(nóng)村接受各種定期救濟(jì)(包括最低生活保障和特困救濟(jì))的人數(shù)約有1160多萬人,接受各種定期救濟(jì)的農(nóng)戶(包括困難戶、五保戶等)約有632.7萬戶,農(nóng)村中接受臨時救濟(jì)的有2009多萬人次,而實際需要救助的人數(shù)還遠(yuǎn)不止此。

(二)救助標(biāo)準(zhǔn)偏低,比例難以確定

由于財力有限,各地在制定社會救助標(biāo)準(zhǔn)時,往往將救助標(biāo)準(zhǔn)壓得很低。以2002年為例,農(nóng)村社會救助對象總數(shù)為6000萬人,得到救濟(jì)的傳統(tǒng)救濟(jì)困難戶為1771.4萬人,五保戶213.3萬人,其它救濟(jì)對象250.5萬人,以上三類人相加得到救濟(jì)的人數(shù)為2235.2萬人,人均749元/年,人均62元/月,如果按照社會救助對象總數(shù)計算,人均23元/月。在救災(zāi)方面,災(zāi)民總數(shù)為3.7億人,直接經(jīng)濟(jì)損失1717.4億元,國家用于災(zāi)民生活的救濟(jì)款為40億元,人均10.8元,更是捉襟見肘。在目前的物價水平下,難以有效地維持這些救助對象的基本生活,特別是那些體弱多病、無依無靠的孤老和主要勞動力患病的家庭,生活景況更為艱難。

(三)救助資金不足,地區(qū)差別較大

資金短缺是制約農(nóng)村特困戶社會救助工作開展的主要瓶頸,也是阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。農(nóng)村社會救助,在1999年農(nóng)村稅費改革之前,農(nóng)村社會救助資金主要靠縣財政和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)投入。2000年中央國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村稅費改革試點工作的通知中,只規(guī)定“五保戶”的供養(yǎng)資金列入農(nóng)業(yè)稅附加,而沒有規(guī)定對特困戶救濟(jì)的資金來源。由于稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費大幅度減少,只靠縣財政提供的有限資金不能為所有特困戶提供救濟(jì),在有些貧困地區(qū),社會救濟(jì)實際上已陷入了停滯狀態(tài)。

同時,在資金的籌集過程中,還存在這樣一種矛盾現(xiàn)象,即經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),地方財政和村集體的財力都比較強(qiáng),救助對象相應(yīng)也不太多,可以基本保證救助資金和物資按時到位。但在貧困落后地區(qū),地方財政比較吃緊,救助資金的籌集和到位本身就十分困難,而越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū),貧困人口越多,救助需求越大,所需救助資金也越多。由此產(chǎn)生惡性循環(huán),資金問題始終無法得到徹底解決。不同地區(qū)間的救助標(biāo)準(zhǔn)差距過分懸殊,差別較大,如特困戶救助每人每月有的僅5元,有的高達(dá)20元。

(四)制度設(shè)計不健全,救助工作隨憊性大

由于缺乏具體的貧困標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn),社會救助工作沒有形成一套規(guī)范化、科學(xué)化的制度。一方面救助對象的認(rèn)定缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn),誰應(yīng)屬于救助對象,誰是重點對象,主要憑感官直覺認(rèn)定,此外,沒有嚴(yán)格規(guī)范的程序,相關(guān)的救助實施的機(jī)制薄弱,透明程度低,缺少貧困的審批制度和動態(tài)監(jiān)測體系。由于沒有嚴(yán)格規(guī)范的程序,救助金發(fā)放方面,除定期、定量救助外,救助金分配不合理,優(yōu)親厚友,甚至貪污挪用救助金等情況不少。

(五)社會救助管理分散

我國農(nóng)村社會救助的現(xiàn)狀不僅是城鄉(xiāng)分割,還有條塊分割、多頭管理、各自為政。不同內(nèi)容的救助安排在相關(guān)部門,條塊之間既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu),也無統(tǒng)一的管理辦法,形成“多龍治水”的管理格局。由于這些部門所處地位和利益關(guān)系的不同,在社會救助資金的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾,出現(xiàn)相互扯皮、辦事效率低下的狀況。

(六)立法嚴(yán)重滯后

由于農(nóng)村社會救助尚不完善,社會保障尚未立法,更沒有形成法律體系,現(xiàn)在我國并沒有關(guān)于社會救助的專門的法律,使農(nóng)村社會救助工作無法可依,無章可循,這無疑大大阻礙了我國農(nóng)村社會救助制度的發(fā)展,沒有社會救助立法的支持,重保險、輕救助現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面,有的地方政府往往以“救世主”的面目出現(xiàn),把社會救助看作是政府對貧困者的一種施舍和恩賜,而認(rèn)識不到這是政府的一種職責(zé)。另一方面,社會救助主體一旦發(fā)生糾紛,法院無法立案。因而出現(xiàn)過地方政府挪用該項資金,甚至經(jīng)手扶貧救助資金的官員貪污救助款的情況。

二、完善我國農(nóng)村社會救助制度的措施

(一)發(fā)揮國家主導(dǎo)作用,擴(kuò)大中央財政支出比例

盡管社會福利與救濟(jì)是社會保障項目中僅有的列入國家財政支出的項目,但比例少的可憐,且各年比例相差不大。既然中央財政收入在總財政收人中所占比重增大,那么增加社會救助在中央財政收人中的比重自然也無可厚非。而且,中央財政中并沒有農(nóng)村社會救助資金的專項預(yù)算科目,在實施低保制度時,都由地方財政主要是縣、市財政和村集體分級負(fù)擔(dān)。目前,由地方財政負(fù)擔(dān)的部分,一般縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各按50%,或分別按40%和60%分擔(dān)。因此,應(yīng)考慮在中央財政中增設(shè)農(nóng)村社會救助的專項預(yù)算科目,以解決農(nóng)村社會救助經(jīng)費不足的問題。

(二)整合現(xiàn)有救助資源,建立以農(nóng)村最低生活保障和災(zāi)民救助為主體的社會救助體系

將現(xiàn)有的農(nóng)村救災(zāi)、低保、特困戶補助、醫(yī)療救助等制度性救助項目,以及臨時幫困、送溫暖等各種臨時應(yīng)急性救助項目,適當(dāng)加以整合歸并,使整體制度更加簡約和易于操作。可以考慮:繼續(xù)保留災(zāi)民救助項目,但應(yīng)進(jìn)一步完善制度和管理,適當(dāng)提高救助標(biāo)準(zhǔn);取消農(nóng)村五保、特困戶救助以及各種臨時性、應(yīng)急性救助項目,用統(tǒng)一的最低生活保障制度取而代之;將醫(yī)療救助納入農(nóng)村醫(yī)療保障體系,具體地說,就是并入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機(jī)制,是現(xiàn)代國家社會保障體系中必不可少的基本組成部分,是社會保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”,其意義和作用十分重要。建立農(nóng)村低保制度要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,與城市低保制度合理銜接,因地制宜,循序漸進(jìn)。從我國的基本國情出發(fā),最低生活保障制度應(yīng)以省為主體,中央財政給予支持。各省可以設(shè)立不同的保障線,發(fā)達(dá)地區(qū)可以高一些,欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以低一些。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民維持最低生活所需要的基本支出來確定。

(三)規(guī)范農(nóng)村社會救助管理

農(nóng)村社會救助的對象主要是農(nóng)村五保戶、低保戶、重點優(yōu)撫對象,以及經(jīng)政府批準(zhǔn)的其它需要救助的特困戶等。應(yīng)對不同的救助對象采取嚴(yán)格的分類,根據(jù)不同救助對象的切實需要給予救助。對救助對象先根據(jù)其基本情況進(jìn)行初步分類,再深入到基層進(jìn)行村民委員會調(diào)查、民主評議小組評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核、縣市區(qū)民政局審批等,最后確定救助對象的種類。由于救助對象人數(shù)多,救助內(nèi)容各有區(qū)別,資金監(jiān)督管理的難度相當(dāng)大。因此,為了保證救助資金的安全,確保資金能真正落實到每個救助對象手中,要嚴(yán)格按照相關(guān)資金管理辦法執(zhí)行,從制度上規(guī)范農(nóng)村社會救助資金運作程序,確保財政社保資金的安全運行。要堅持救助資金專戶管理、?？顚Ｓ?、封閉運行、社會化發(fā)放的原則,理順資金管理撥付體制,建立救助資金投入的自然增長機(jī)制,解決工作經(jīng)費,增強(qiáng)農(nóng)村社會救助資金的調(diào)控能力,使有限的救助資金發(fā)揮最大的效益。

(四)進(jìn)一步健全社會救助法律體系,推進(jìn)救助工作的法制化、規(guī)范化和科學(xué)

社會救助法律體系包括實體救助法律制度和程序救助法律制度兩個方面。實體救助是指國家通過立法形式,對社會救助對象在什么條件下享受國家提供的物質(zhì)保障及應(yīng)得物質(zhì)利益的數(shù)量、形式等予以明確規(guī)定,使社會弱者群體的實體權(quán)利具有法律依據(jù),成為“合法權(quán)益”,而不再是某個部門的“施舍”和任意行為。程序救助是指社會弱者群體依照實體救助法律規(guī)定所享有的物質(zhì)利益,應(yīng)通過何種法定程序得以實現(xiàn),在實現(xiàn)該利益的過程中發(fā)生紛爭如何解決等,這里涉及到法律援助制度。從目前我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、人口分布尤其是農(nóng)村人口占大多數(shù),以及社會保障制度建設(shè)基礎(chǔ)薄弱等情況看,制定和頒布《社會救助法》的條件應(yīng)該說是成熟的。要通過立法形式,對社會救助對象在什么條件下享受國家提供的物質(zhì)保障及應(yīng)得物質(zhì)利益的數(shù)量、形式等予以明確規(guī)定,使困難群體獲得救助有法律依據(jù)。

(五)積極培育民間公益性社會救助組織發(fā)展,實現(xiàn)社會救助主體的多元化

在社會救助體系中,政府是當(dāng)然的第一責(zé)任主體,但僅靠政府是不夠的。要實行政府救助與社會救助相結(jié)合,探索建立多元籌資體制,擴(kuò)大救助資金的來源渠道。對企業(yè)和個人用于社會救助的捐資要給予稅收政策優(yōu)惠。對企業(yè)和個人捐助設(shè)立的民間救助基金,由基金管理機(jī)構(gòu)自行管理。政府也可以向民間救助基金注入一定的資金,共同參與救助基金的管理,確保救助資金規(guī)范運作、服務(wù)社會。在民間組織發(fā)展過程中,要始終把以服務(wù)“三農(nóng)”為主的各類農(nóng)村專業(yè)協(xié)會,以服務(wù)對外開放、招商引資為主的各類工商協(xié)會、行業(yè)分會、商會,以及服務(wù)人民群眾生活質(zhì)量提升為主的社會公益性社團(tuán)、民辦非企業(yè)作為重點;同時,要積極培育社區(qū)民間組織,充分發(fā)揮其在維護(hù)弱勢群體利益、滿足社區(qū)居民需求方面所起的積極作用,促進(jìn)社會公益事業(yè)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

[1]魏樂,完善我國農(nóng)村社會救助制度研究,科學(xué)教育家,2007年第10期。

[2]辛瑞萍,試論中國農(nóng)村社會救助制度的完善,社科縱橫2007年第7期。

注:本文系河南省軟科學(xué)研究計劃項目“完善我國農(nóng)村社會救助制度研究”階段性成果。

(作者單位:河南財專社科部)