蔣集政　唐曙光

溫家寶總理在今年6月17日主持召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上明確提出,要“根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化和中長(zhǎng)期發(fā)展需要,加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策的研究,提高宏觀調(diào)控的前瞻性和針對(duì)性?！边@既是政府對(duì)決策的負(fù)責(zé)任態(tài)度,也是對(duì)科學(xué)決策的執(zhí)著追求,并對(duì)政府研究部門和廣大政策研究者提出了新期望和新要求。

一、未雨綢繆、科學(xué)謀劃是儲(chǔ)備性政策的鮮明特征

所謂儲(chǔ)備性政策,是指針對(duì)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能出現(xiàn)的新情況、新矛盾和新問題,超前研究和擬訂的可供抉擇的政策。儲(chǔ)備性政策主要有以下幾個(gè)基本的特點(diǎn):

超前儲(chǔ)備是基礎(chǔ)。儲(chǔ)備性政策具有前瞻與戰(zhàn)略的功能,立足于超前預(yù)見可能產(chǎn)生的問題,預(yù)示事物發(fā)展的趨勢(shì),超前制訂“發(fā)展規(guī)則”,謀求事物有序、規(guī)范地發(fā)展。

求新應(yīng)變是重點(diǎn)。主要包括三種情況,一是針對(duì)情況的復(fù)雜性和不確定性,反復(fù)研究和擬定多種備選政策方案;二是針對(duì)情況的動(dòng)態(tài)性,根據(jù)形勢(shì)的動(dòng)態(tài)變化及時(shí)調(diào)整已出臺(tái)的政策措施;三是針對(duì)情況的突發(fā)性,事先預(yù)做應(yīng)變準(zhǔn)備,擬訂應(yīng)急預(yù)案。

科學(xué)謀劃是根本。為提高宏觀調(diào)控的前瞻性和針對(duì)性而進(jìn)行的前瞻性政策研究本身并不難,難就難在:第一,對(duì)形勢(shì)的準(zhǔn)確判斷;第二,不同的政策工具怎么搭配;第三,每個(gè)政策工具的力度有多大。儲(chǔ)備性政策通過對(duì)擬決策對(duì)象進(jìn)行前瞻、科學(xué)、系統(tǒng)的研判與謀劃,提高政策研究的科學(xué)性、指導(dǎo)性和可操作性。

方案比選是保障。多種方案的比選是現(xiàn)代科學(xué)決策的重要方法,也是儲(chǔ)備性政策研究的突出特征。比選的意義在于“兩刃相割,利鈍乃知;兩論相訂,是非乃見?！眱?chǔ)備性政策通過制訂多種方案并進(jìn)行分析評(píng)價(jià),供決策者參考抉擇,以達(dá)到取長(zhǎng)補(bǔ)短,優(yōu)化決策的目的。

二、儲(chǔ)備性政策研究凝煉著對(duì)決策科學(xué)化目標(biāo)的執(zhí)著追求

儲(chǔ)備性政策研究是具有基礎(chǔ)性、前瞻性、戰(zhàn)略性作用的重要工作。加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策研究,就是要實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化,這既是形勢(shì)所需,更是責(zé)任所系。

(一)加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策研究是有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的客觀要求。隨著形勢(shì)的變化,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將突破舊有的秩序和格局,傳統(tǒng)的發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、治理模式都面臨著新的變化。同時(shí),受經(jīng)濟(jì)全球化的影響,近年來我國(guó)經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了一些歷史罕見的異常現(xiàn)象,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不確定因素增多,極端經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象增多。這就需要立足于有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的要求,著眼于解決后危機(jī)時(shí)代更為復(fù)雜的中長(zhǎng)期問題和深層次矛盾,積極開展儲(chǔ)備性政策研究,提出富有遠(yuǎn)見卓識(shí)的標(biāo)本兼治之策,以有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的要求。

(二)加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策研究是有效防范和化解危機(jī)的現(xiàn)實(shí)需要。中國(guó)有句古話:“履霜,堅(jiān)冰至?！币馑际遣壬虾笠獙⒂袌?jiān)冰到來,喻義防微杜漸、及早應(yīng)對(duì)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展瞬息萬變,時(shí)時(shí)處處有危機(jī),如果一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)等到危機(jī)到來之后再想應(yīng)對(duì)之策,則很難達(dá)到預(yù)期效果。這就需要加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策研究,著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的苗頭性、傾向性矛盾和問題,超前預(yù)見可能發(fā)生的問題,預(yù)示事物發(fā)展的趨勢(shì),超前制訂應(yīng)對(duì)之策,防范和化解危機(jī)。

(三)加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策研究是防止決策失誤的重要保障。任何一項(xiàng)政策的產(chǎn)生都是多環(huán)節(jié)、多方面配合、博弈的結(jié)果?，F(xiàn)實(shí)生活中,由于問題在不斷發(fā)展變化,條件也在不斷發(fā)展變化,政策行為本身也在不斷地改變著客觀的情況和態(tài)勢(shì),決策者做的任何一項(xiàng)決策都只能是某時(shí)、某地、某局勢(shì)下相對(duì)理性地決斷的結(jié)果。決策科學(xué)化既要求決策行為的正確性,更要有前瞻、系統(tǒng)、科學(xué)的儲(chǔ)備性政策為決策參考抉擇,以有效防范和減少?zèng)Q策失誤。

(四)加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策研究是全球決策科學(xué)化的經(jīng)驗(yàn)昭示?！盁o謀不為決”是許多現(xiàn)代決策者堅(jiān)守的信條,特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的儲(chǔ)備性政策研究已經(jīng)成為重要的產(chǎn)業(yè),一些著名的研究機(jī)構(gòu)已然成為地方政府或大型企業(yè)決策不可或缺的“智力支撐”,并在政治、經(jīng)濟(jì)、科技等諸多領(lǐng)域發(fā)揮著舉足輕重的作用。美國(guó)的蘭德公司、布魯金斯學(xué)會(huì)等1600多家思想庫,深深地影響著美國(guó)政策的醞釀、形成、決策和評(píng)估。對(duì)此,中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系學(xué)院專家陸忠委有一個(gè)妙喻:在美國(guó)的決策體系中,政黨是“四肢”,思想庫是“心臟”。這非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

三、緊緊圍繞貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策研究

科學(xué)發(fā)展觀是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針。加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策研究,必須緊扣貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀這個(gè)主題,圍繞改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局,更新發(fā)展理念,創(chuàng)新發(fā)展政策,破解發(fā)展難題。

(一)圍繞促進(jìn)又好又快發(fā)展加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策研究?？茖W(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展。儲(chǔ)備性政策研究必須緊緊圍繞黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)來開展。要在著力提高發(fā)展的質(zhì)量和效益,實(shí)現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào),增強(qiáng)發(fā)展的可持續(xù)性方面謀劃更多的科學(xué)的儲(chǔ)備性政策。當(dāng)前和今后一段時(shí)間,尤其要把科學(xué)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)作為儲(chǔ)備性政策研究的重點(diǎn),努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。面對(duì)歷史罕見的金融危機(jī),湖南省長(zhǎng)沙市立足于見事早、判斷準(zhǔn)、出手快,打出了啟動(dòng)三個(gè)“十大重點(diǎn)項(xiàng)目”投資、推動(dòng)創(chuàng)業(yè)富民、引進(jìn)儲(chǔ)備萬名優(yōu)秀人才等一整套政策“組合拳”,為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),逆勢(shì)而上贏得了主動(dòng)。今年上半年,全市地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長(zhǎng)14.0%,在全國(guó)26個(gè)省會(huì)城市中排第四位(拉薩市除外);一般預(yù)算收入增長(zhǎng)16.7%,增幅在中部省會(huì)城市居第一位;主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均達(dá)到或超過預(yù)期。

(二)圍繞保障和改善民生加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策研究。關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生,既是推進(jìn)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求,也是執(zhí)政為民的頭等大事。政府研究部門和政策研究者要樹立“民生政策觀”,把群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)注、政府重視的重大問題作為重中之重,加強(qiáng)民生方面的儲(chǔ)備性政策研究,謀劃更多善民利民之策。長(zhǎng)沙市在科學(xué)研判形勢(shì)后明確,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一切措施都要向老百姓受益最多、最需要的領(lǐng)域傾斜;向最需要解決的問題傾斜;向增強(qiáng)發(fā)展后勁的項(xiàng)目?jī)A斜。今年,長(zhǎng)沙計(jì)劃投資512億元,優(yōu)先實(shí)施群眾受益大、受益快的棚戶區(qū)改造、食品安全、便民交通等“十大民生工程”,既可改善民生,又可確保增長(zhǎng)。

(三)圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略部署加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策研究。為開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面,國(guó)家相繼作出了一系列重大戰(zhàn)略部署,批準(zhǔn)設(shè)立了一批綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。政府研究部門和政策研究者要切實(shí)肩負(fù)起歷史使命,在探索發(fā)展新模式、創(chuàng)新體制機(jī)制以及建設(shè)和諧社會(huì)等方面認(rèn)真開展儲(chǔ)備性政策研究,并堅(jiān)持先行先試、邊干邊試、敢闖敢試,為推動(dòng)全國(guó)體制改革和科學(xué)發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn),提供示范。長(zhǎng)株潭城市群獲批全國(guó)“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后,長(zhǎng)沙審時(shí)度勢(shì),超前謀劃,在資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面開展了一系列前瞻性、戰(zhàn)略性政策研究,并提出了“建設(shè)大河西,打造先導(dǎo)區(qū)”的戰(zhàn)略構(gòu)想,于2008年6月成立了大河西先導(dǎo)區(qū),這比國(guó)務(wù)院正式批復(fù)五個(gè)示范區(qū)建設(shè)早了半年以上。一年來,大河西先導(dǎo)區(qū)大膽探索、開拓創(chuàng)新,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、體制改革等方面取得了新的突破。

(四)圍繞促進(jìn)社會(huì)和諧加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策。當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于多元變化的重要發(fā)展時(shí)期,體制性、機(jī)制性沉淀形成的重重困境,繁衍派生出的諸多新問題、新情況和新矛盾交織在一起,造成各種社會(huì)關(guān)系、各種群體利益現(xiàn)實(shí)和潛在的沖突,而且其關(guān)聯(lián)度日益增強(qiáng),牽一發(fā)而動(dòng)全身。儲(chǔ)備性政策研究必須著眼于防范和處理影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出問題,密切關(guān)注源頭預(yù)防、排查預(yù)測(cè)、信息預(yù)警、應(yīng)對(duì)預(yù)案、處置預(yù)備等各個(gè)環(huán)節(jié),超前謀劃,科學(xué)應(yīng)對(duì),增強(qiáng)主動(dòng)性、把握主動(dòng)權(quán)、打好主動(dòng)仗,為又好又快、和諧發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

四、切實(shí)提高政府研究部門的儲(chǔ)備性政策研究能力

儲(chǔ)備性政策的重要性,決定了對(duì)儲(chǔ)備性政策研究工作要求的科學(xué)性。這也是對(duì)政府研究部門和政策研究者能力的考驗(yàn)。

(一)注重基礎(chǔ)理論的學(xué)習(xí)和研究。當(dāng)前的政策研究,一個(gè)普遍存在的問題是重應(yīng)用、輕理論,急功近利,就是過于注重應(yīng)用研究,而忽略了基礎(chǔ)理論研究?；A(chǔ)理論的內(nèi)在邏輯和理性延至相當(dāng)重要,沒有基礎(chǔ)理論支撐的政策研究無異于空中樓閣、水中之月。同時(shí),當(dāng)前政府研究部門真正學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)的同志還比較少,知識(shí)能力瓶頸制約問題較為突出。因此,政府研究部門和政策研究者應(yīng)注重基礎(chǔ)理論的學(xué)習(xí)和研究,特別是要注重學(xué)習(xí)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)以及系統(tǒng)分析等方面的知識(shí),提高綜合分析研究能力,為加強(qiáng)儲(chǔ)備性政策研究提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

(二)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的監(jiān)測(cè)預(yù)警分析。善弈者謀勢(shì)。任何事件在發(fā)生前都是有先兆的,儲(chǔ)備性政策研究就是要善于識(shí)別和抓住事件的先兆。政府研究部門和政策研究者必須大力提高“見微識(shí)著”的能力。要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的監(jiān)測(cè)預(yù)警,抓住經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題,深入分析研究,揭示發(fā)展規(guī)律,預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì),努力變事后反饋為事中監(jiān)測(cè)、事前預(yù)警。當(dāng)前,中央應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的方針和一攬子計(jì)劃正在取得明顯成效,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑態(tài)勢(shì)得到遏制,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的積極因素不斷增多,企穩(wěn)向好的勢(shì)頭日趨明顯。但并不意味著困難時(shí)期已經(jīng)過去,更不能盲目樂觀和懈怠,必須高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)走勢(shì),預(yù)警經(jīng)濟(jì)逆轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn),尤其要強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益和投資、價(jià)格、消費(fèi)、出口等領(lǐng)域的監(jiān)測(cè),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,及時(shí)提出對(duì)策建議,不斷鞏固和發(fā)展好勢(shì)頭,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全面回升。

(三)實(shí)事求是地搞好調(diào)查研究。制定儲(chǔ)備性政策必須了解實(shí)際情況,反映實(shí)際情況,防止由于對(duì)實(shí)際情況的不正確判斷,造成決策失誤和損失。政府研究部門和政策研究者只有深入實(shí)際、深入基層、調(diào)查研究,實(shí)事求是、反映實(shí)情、敢說真話,大膽提出自己的意見,做到不唯書、不唯上、只唯實(shí),才能反映客觀實(shí)際,把握科學(xué)發(fā)展規(guī)律。要善于掌握科學(xué)的方法,創(chuàng)新調(diào)研方式和手段,對(duì)紛繁復(fù)雜的客觀現(xiàn)象進(jìn)行去粗取精、去偽存真、由表及里、由此及彼的研究,切實(shí)解決“是什么”、“為什么”、“怎么做”的問題。尤其要確保儲(chǔ)備性政策研究的獨(dú)立性和公正性,切實(shí)防止政策利益部門化、集團(tuán)化傾向,使各項(xiàng)政策更加符合客觀規(guī)律和實(shí)際情況,更加符合人民群眾的根本利益。

(四)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)今開放環(huán)境下,戰(zhàn)略性研究必須具備國(guó)際化視野,必須以更加開放的胸襟和開闊的視野,吸收人類文明的一切優(yōu)秀成果。密切關(guān)注國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)走勢(shì),進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息的搜集整理和分析開發(fā),緊緊把握國(guó)際產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最前沿,緊緊把握發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的新動(dòng)向,積極開展地區(qū)間、行業(yè)間的信息交流,加強(qiáng)橫向?qū)Ρ鹊姆治鲅芯?在學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,謀劃更加適合本地區(qū)、本部門的科學(xué)發(fā)展之路。站在新的歷史起點(diǎn),長(zhǎng)沙以國(guó)際先進(jìn)城市和國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)城市為座標(biāo),借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),緊密結(jié)合實(shí)際,提出了建設(shè)具有國(guó)際視野、人民引以自豪的創(chuàng)業(yè)之都、宜居城市、幸福家園的發(fā)展目標(biāo),并出臺(tái)了一系列促進(jìn)創(chuàng)業(yè)和宜居城市建設(shè)的政策,得到全市上下的廣泛認(rèn)同。

(五)整合社會(huì)研究資源為儲(chǔ)備性政策研究提供參考。多一分民主,多一份智慧。2008年11月,溫家寶總理在中南海主持召開經(jīng)濟(jì)專家和企業(yè)界人士座談會(huì)時(shí)表示,當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變,對(duì)我們分析判斷形勢(shì),制定和調(diào)整政策增加了新的難度。僅靠經(jīng)驗(yàn),靠少數(shù)人的智慧,不深入調(diào)查、從實(shí)際出發(fā);僅了解本國(guó),不了解世界;僅了解局部,不了解全局;僅知道今天,不知道昨天,不前瞻明天,是很難作出正確決策的。儲(chǔ)備性政策研究必須堅(jiān)持群眾路線,發(fā)揚(yáng)民主,借助社會(huì)智力資源,依靠專家學(xué)者群體組成的“智囊團(tuán)”、“思想庫”等外腦,廣泛集中“民智”,特別要注意聽取不同聲音,吸收不同意見,將其作為儲(chǔ)備政策研究的重要參考,確保儲(chǔ)備性政策的正確性和科學(xué)性。長(zhǎng)沙市建立重大決策專家咨詢論證制度,成立重大決策專家咨詢論證委員會(huì),在政策研究中充分吸收國(guó)內(nèi)外專家、學(xué)者和“智庫”的智慧,起到了明顯的效果。事實(shí)證明,專家的意見往往蘊(yùn)涵著真知灼見,應(yīng)當(dāng)充分地吸納。

(作者:分別為湖南省長(zhǎng)沙市人民政府研究室主任、副主任)