白牡丹　田旭峰　頡茂華

近年來，諸多礦產(chǎn)資源型城市面臨著環(huán)境污染和礦區(qū)社會不穩(wěn)定危機，建立礦山資源生態(tài)補償機制是解決該問題的基礎(chǔ)。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市作為煤炭資源型城市，同樣面臨此問題。本文從鄂爾多斯礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的幾個問題人手。引出鄂爾多斯實施生態(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)，并進(jìn)行了鄂爾多斯市建立生態(tài)補償機制的必要性論證，接著在分析鄂爾多斯市生態(tài)補償現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出完善鄂爾多斯礦產(chǎn)資源開發(fā)補償機制的幾點建議。

鄂爾多斯市是內(nèi)蒙古自治區(qū)的第一產(chǎn)煤大市，煤炭資源極其豐富。掌控至少1400億噸儲量的煤炭資源。近年來，煤炭工業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)推動鄂爾多斯市迅速崛起，形成了眾人矚目的“鄂爾多斯經(jīng)濟現(xiàn)象”。然而。資源不可再生帶來的日益嚴(yán)峻的資源供需形勢和不合理開發(fā)利用所造成的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題，使人們越來越重視對資源價值、開發(fā)資源的代價及其補償機制的研究。資源環(huán)境問題已經(jīng)成為影響鄂爾多斯市持續(xù)快速發(fā)展的“瓶頸”之一，如何調(diào)整生態(tài)損害與保護的關(guān)系，建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制，加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，成為當(dāng)前鄂爾多斯市面臨的一項主要任務(wù)。

一、鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源開發(fā)現(xiàn)狀與問題

鄂爾多斯市煤炭資源豐富，全市8.7萬平方公里的土地上，含煤面積約占70％?，F(xiàn)已探明儲量為1496億噸，由準(zhǔn)格爾煤田、東勝煤田、卓子山煤田組成。并且鄂爾多斯煤炭產(chǎn)量逐年提高(詳見下表)，從2000-2008年，9年間增長近10倍。

煤炭產(chǎn)量的增加，為地區(qū)經(jīng)濟增長做出了巨大的貢獻(xiàn)，但同時也對生態(tài)環(huán)境的承載力形成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。全市采空塌陷區(qū)面積已達(dá)到120多平方公里。有空頂2000萬平方米，火區(qū)面積87平方公里。而且每年以3％的速度在蔓延和擴大。矸石堆放量達(dá)到2700萬噸，每年排放二氧化硫等廢氣達(dá)32.4萬噸，同時全市每年因采煤損失的水資源量達(dá)1.31億立方米，造成了對水資源的嚴(yán)重浪費和地下水位下降問題。另外。大規(guī)模的煤炭公路外運，對沿線造成了嚴(yán)重的粉塵污染。

從上述情況看，礦產(chǎn)資源的開發(fā)給鄂爾多斯帶來巨大經(jīng)濟效益的同時也對其實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展造成了很多不利影響。主要表現(xiàn)在：一是給周圍環(huán)境造成了嚴(yán)重污染和破壞。主要是地表塌陷、地下水位下降、地下水補給系統(tǒng)和儲水空間遭到破壞，造成了土地干旱、植被破壞、人畜飲水困難。還有粉塵污染等。二是對當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)、生活和生命財產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅。礦區(qū)廢水、廢渣、粉塵和火區(qū)燃燒產(chǎn)生的有毒氣體，不僅直接危害當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉa(chǎn)、生活和身體健康，也容易造成人畜等誤人火區(qū)、塌陷區(qū)，造成生命財產(chǎn)損失。三是對鄂爾多斯城市整體來說不利于長遠(yuǎn)發(fā)展。從2000年到目前。原煤外運占煤炭總產(chǎn)量的比例一直保持在60％以上，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)初級化，地區(qū)資源優(yōu)勢不能充分體現(xiàn)，從而使獲得更高收益的機會都流向了非礦業(yè)城市。四是資源開發(fā)的利益分配不平衡，礦區(qū)百姓的生活與資源開發(fā)收益形成較大的反差。目前，鄂爾多斯煤炭資源的開發(fā)者主要是中央的大型企業(yè)和一些外來投資者。大型企業(yè)采用的都是機械化、現(xiàn)代化作業(yè)方式，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民由于文化程度低。無法到企業(yè)實現(xiàn)就業(yè)；外來投資者將資源開發(fā)形成的大部分收益都轉(zhuǎn)移走，而資源開采后的地質(zhì)災(zāi)害治理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，又都遺留給了當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)牧民。這使得極富極貧現(xiàn)象比較普遍，礦區(qū)矛盾不斷引發(fā)和激化，影響地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

二、鄂爾多斯市實施礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)及現(xiàn)實必要性

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償是指因開發(fā)礦產(chǎn)資源開采過程中，對依附于礦產(chǎn)資源之上的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行破壞和造成的礦區(qū)居民損失進(jìn)行補償而支付的費用。具體包括以下三方面的內(nèi)容：1、因礦產(chǎn)資源開采而給周圍環(huán)境造成的污染、破壞的恢復(fù)治理，由礦產(chǎn)資源開發(fā)者和礦產(chǎn)資源利用受益者進(jìn)行補償：2、因礦產(chǎn)資源開采而給周圍環(huán)境造成的污染、破壞導(dǎo)致礦區(qū)居民喪失發(fā)展機會，由礦產(chǎn)資源開發(fā)者和礦產(chǎn)資源利用受益者給予的補償：3、因礦產(chǎn)資源的不合理定價而給礦業(yè)城市造成生態(tài)環(huán)境成本投入的損失，由其他工業(yè)城市(非礦業(yè)城市)對礦業(yè)城市做出補償。

首先，礦產(chǎn)資源生態(tài)補償有重要的理論依據(jù)。

1、在我國，任何單位和個人取得的礦產(chǎn)資源開采經(jīng)營權(quán)，實際上是國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的部分讓渡，以資源使用費的形式體現(xiàn)出來。另外，礦產(chǎn)資源的開采過程也是礦產(chǎn)資源的另外一部分價值的實現(xiàn)過程，以資源稅的形式體現(xiàn)出來。無論是資源使用費，還是資源稅，都會在礦產(chǎn)品的價格中得到補償。所以說，資源使用費和資源稅是礦產(chǎn)資源價值補償?shù)呢泿疟憩F(xiàn)。2、同其它自然資源相比，礦產(chǎn)資源在開發(fā)利用時具有明顯的不可再生性，即人類賴以生存的礦產(chǎn)資源是有限的，過度過早地大量開采有限的不可再生的礦產(chǎn)資源，加快了資源的耗竭速度，給未來人類留下無法挽回的損失。因此，礦產(chǎn)資源的耗竭特性，決定了耗竭補償費的征收依據(jù)。3、礦產(chǎn)資源在開采過程中不僅給礦區(qū)帶來了污染，也對生態(tài)環(huán)境造成了破壞，即礦產(chǎn)資源有明顯的外部不經(jīng)濟性。從經(jīng)濟學(xué)的角度講，經(jīng)濟的負(fù)外部性是指當(dāng)個人或企業(yè)的行為直接或間接地給他人造成不良影響，卻并未給予補償?shù)那闆r。因此，礦產(chǎn)資源的外部不經(jīng)濟性是實施礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)闹匾罁?jù)。

其次，鄂爾多斯市實施礦產(chǎn)資源生態(tài)補償有重要的現(xiàn)實必要性。

鄂爾多斯市如果不對礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的問題加以重視，采取必要的解決措施。就會逐步喪失經(jīng)濟增長的后勁，使長遠(yuǎn)發(fā)展失去資源與生態(tài)的支撐。而要促進(jìn)鄂爾多斯地區(qū)經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，必須進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制，從而有效解決礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞、礦群矛盾及礦產(chǎn)城市的健康發(fā)展問題。從長遠(yuǎn)來看，建設(shè)將改善氣候，保障水資源供應(yīng)，改善全區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高全區(qū)整體環(huán)境質(zhì)量。因此，鄂爾多斯市生態(tài)補償機制的構(gòu)建是必要的，也是應(yīng)該的。

三、鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源生態(tài)補償現(xiàn)狀及存在的問題

(一)鄂爾多斯市各地礦區(qū)生態(tài)補償現(xiàn)狀

1、勝區(qū)。根據(jù)東勝區(qū)政府部門制定的《東勝區(qū)礦區(qū)綜合治理辦法》，有關(guān)部門對征地拆遷補償和礦區(qū)污染補償制定了詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)。同時，對礦區(qū)水位下降、人畜飲水困難、各種水利設(shè)施受到影響等問題，規(guī)定由有資質(zhì)的部門鑒定后折價補償：但對礦區(qū)多年形成道路占用的土地不予補償，井田范圍內(nèi)采空區(qū)上方未影響耕作的土地暫不予以補償；對過去形成的火區(qū)，采取挖隔離帶的方式進(jìn)行治理，用挖隔離帶時挖出的煤炭解決滅火經(jīng)費問題。

2、伊金霍洛旗。伊旗政府以煤炭開采相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，組成煤炭資源開發(fā)補償基金領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了《煤炭開采補償基金實施方案》。成立了煤炭行業(yè)管理協(xié)會，按照每噸煤2元的標(biāo)準(zhǔn)收取礦區(qū)生態(tài)補償和綜合治理基金，建立專門賬戶，其中40％用于解決礦區(qū)水土流失、土壤沙化、“三廢”污染等環(huán)境問題，20％用于建設(shè)提高群眾生產(chǎn)、生活質(zhì)量的公益項目、不可預(yù)見費和長期儲備基金，其余的40％用于為當(dāng)?shù)?/p>

群眾繳納醫(yī)療養(yǎng)老保險，建立保障農(nóng)民利益的長效機制。

3、準(zhǔn)格爾旗。根據(jù)2004年制定的《礦區(qū)環(huán)境治理的辦法》，準(zhǔn)旗從旗財政集中的維簡費中每噸提取0.05元(維簡費，主要用于煤礦生產(chǎn)正常接續(xù)的開拓延深、技術(shù)改造等，以確保礦井持續(xù)穩(wěn)定和安全生產(chǎn)，提高效率。詳見2004年財政部、國家發(fā)改委、國家煤礦安全監(jiān)察局《關(guān)于規(guī)范煤礦維簡費管理問題的若干規(guī)定》的通知)，從返還煤礦的維簡費中每噸提取0.05元，集中起來的資金由煤炭局設(shè)立專戶儲存，專項用于全旗火區(qū)管理、關(guān)閉礦井塌陷區(qū)治理和采空區(qū)居民搬遷補償?shù)取?004-2006年上半年，已投入資金887萬元，對塌陷區(qū)146戶居民進(jìn)行了搬遷補償和新區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，并對5個著火點進(jìn)行了集中治理，收到了明顯的生態(tài)環(huán)境治理效果。2005年初，準(zhǔn)旗又提出了“一礦一企開發(fā)治理一山一溝”的環(huán)境治理方案，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、煤炭局監(jiān)督、水保局規(guī)劃、企業(yè)提供經(jīng)費、專業(yè)隊伍植樹造林，以恢復(fù)植被和減少水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。

4、達(dá)拉特旗。達(dá)拉特旗政府按現(xiàn)行規(guī)定提取的各種贊用，主要用于解決達(dá)旗煤炭公司轉(zhuǎn)制時遺留的職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療等問題。對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償和治理目前尚未形成具體的制度和解決辦法。

5、鄂托克旗。鄂旗生產(chǎn)礦井總面積為54.6平方公里，外田面積0.5公里以下的占到90％，然而尚未統(tǒng)一制定礦區(qū)生態(tài)綜合治理辦法。煤礦在開發(fā)建設(shè)過程中，對當(dāng)?shù)啬撩癫輬龊推渌O(shè)施造成破壞的，主要由企業(yè)和牧民自行協(xié)商解決，目前尚無統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)。對煤礦形成的塌陷區(qū)，由國土資源部門按照每平方米3元的標(biāo)準(zhǔn)，收取土地復(fù)墾費，用于棋盤井市政建設(shè)和環(huán)境保護，但推行過程中未得到執(zhí)行和落實。目前，治理火區(qū)的資金主要來源于企業(yè)出資和政府補貼，煤炭局每年從返礦維簡費中拿出一部分進(jìn)行滅火，但由于火區(qū)面積大、治理難度大。治理效果不甚明顯。

(二)當(dāng)前鄂爾多斯礦區(qū)生態(tài)補償存在的主要問題

1、大部分旗區(qū)生態(tài)補償內(nèi)容不夠完整，該進(jìn)行補償?shù)奈囱a償，有的甚至欠缺對環(huán)境污染這一基本問題的治理方案及補償措施。

2、補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制。在礦區(qū)生態(tài)補償方面，資金渠道比較單一，有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費。

3、各旗區(qū)由于解決的側(cè)重點不同，缺乏一個全面、系統(tǒng)、長遠(yuǎn)的解決辦法。例如，由于對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償和群眾生產(chǎn)生活補償沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)生礦群矛盾時，一般由政府協(xié)調(diào)，煤礦企業(yè)和群眾自主協(xié)商解決，方式不一、標(biāo)準(zhǔn)不一，矛盾層出不窮。

4、還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系。缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和使用存在較大漏洞。為了維護自然資源環(huán)境的再生產(chǎn)，收取的費用應(yīng)再投入到自然資源環(huán)境的恢復(fù)、保護與增值項目中，但事實上，挪作它用的現(xiàn)象時有發(fā)生。有的旗區(qū)根據(jù)企業(yè)注冊地收費并安排使用，這就造成在A旗開發(fā)煤炭資源的企業(yè)向其注冊地B旗交費，這樣。A旗自然資源環(huán)境的破壞就不能得到補償，這部分價值實際被挪作它用。

5、地區(qū)資源優(yōu)勢不能充分體現(xiàn)為經(jīng)濟效益。就鄂爾多斯而言。受國家能源產(chǎn)業(yè)政策和布局的影響，煤炭產(chǎn)品大都以原煤的形式外運，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)初級化、附加值低，產(chǎn)業(yè)利潤大部分向產(chǎn)業(yè)鏈前端與非礦業(yè)城市流失，產(chǎn)業(yè)利潤大部分沒有落到礦產(chǎn)資源原產(chǎn)地，從而使當(dāng)?shù)卣疅o力對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補償。

四、完善和建立鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源補償機制的建議

(一)通過建立多元化的補償資金融資機制來解決資金需求問題

多元化補償資金保障措施是指根據(jù)開發(fā)者付費、受益者補償、破壞者賠償?shù)脑瓌t，通過多種方式籌集礦產(chǎn)資源補償資金。采取縱向和橫向的財政轉(zhuǎn)移支付、項目支持等措施。此外，政府在財政、稅收、信貸、投資政策、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)政策等方面，在國家相關(guān)政策法規(guī)范圍內(nèi)，也應(yīng)對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目實行優(yōu)惠政策。對生態(tài)保護事業(yè)予以扶持。同時，也要依靠其他渠道多方籌集。包括：實行礦產(chǎn)資源有償使用。合理征收礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的礦產(chǎn)資源稅收，成立礦產(chǎn)資源保護專項基金，資助礦產(chǎn)資源的恢復(fù)與保護，替代資源的開發(fā)。以及礦產(chǎn)資源的綜合利用等工作，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，可通過集資和技術(shù)投資來加大對重要生態(tài)功能區(qū)域資金和技術(shù)上的支持，從而根本解決治理難的問題。

(二)建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償保證金制度——事前保障

由于長期實行粗放型的增長方式，造成了礦山生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。為了確保正在開采礦山的生態(tài)損害的補償與修復(fù)，明確企業(yè)履行生態(tài)補償與修復(fù)的責(zé)任與義務(wù)，按照“誰開發(fā)、誰保護，誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復(fù)”的原則，建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償保證金制度：企業(yè)在礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用前。需向有關(guān)部門交納一定的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金。設(shè)立銀行專門賬戶，實行專項管理。企業(yè)必須做出經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)的礦山開采和環(huán)境修復(fù)規(guī)劃，對在一定期限內(nèi)，達(dá)到規(guī)劃要求并驗收合格的企業(yè)，返還保證金；否則，政府就可以利用這些保證金用于環(huán)境恢復(fù)治理，治理費用超過保證金的部分由礦山企業(yè)承擔(dān)。這在一定程度上可以擺脫粗放式經(jīng)濟模式，實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。同時。針對各種各樣的生態(tài)補償。根據(jù)需要制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。同時界定清楚各利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)。

(三)建立礦山生態(tài)恢復(fù)治理基金——事后治理

礦山生態(tài)環(huán)境損害分為兩部分：已經(jīng)造成的損害和正在造成的損害，即礦山生態(tài)環(huán)境的破壞既有歷史的舊賬，又有不斷產(chǎn)生的新賬。為了逐步恢復(fù)治理過去計劃經(jīng)濟體制下產(chǎn)生的礦山生態(tài)環(huán)境的破壞，負(fù)擔(dān)起對過去生態(tài)環(huán)境破壞舊賬的補償與修復(fù)的責(zé)任，可以通過建立“礦山生態(tài)恢復(fù)治理基金”，確定征收的主要來源、金額、征收方法和程序等?？偟脑瓌t是歷史遺留問題由政府統(tǒng)籌解決，現(xiàn)行問題如礦區(qū)環(huán)境污染、地質(zhì)破壞、礦群矛盾等問題由企業(yè)出資、政府協(xié)調(diào)統(tǒng)一解決。具體來說。現(xiàn)行問題以旗區(qū)為單位。建立生態(tài)環(huán)境補償和礦區(qū)綜合治理基金。煤礦企業(yè)在依法繳納各種稅費、承擔(dān)法定的環(huán)境治理義務(wù)的同時，還要按照‘當(dāng)?shù)卣囊?guī)定提取和繳納生態(tài)環(huán)境補償和礦區(qū)綜合治理基金，政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌解決礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理、礦區(qū)居民的生產(chǎn)生活安排、礦區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營秩序的整頓，統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，依法規(guī)范礦群行為。

(四)通過培育和完善探礦權(quán)和采礦權(quán)市場來真正體現(xiàn)礦產(chǎn)資源價值

培育和完善探礦權(quán)、采礦權(quán)市場是減緩生態(tài)環(huán)境損失的有效方法之一，只有使礦產(chǎn)資源的價值得到真正的體現(xiàn)，礦山企業(yè)才有更多的資金用于生態(tài)補償。在一級探礦權(quán)、采礦權(quán)市場建設(shè)的同時。應(yīng)注重加強探礦權(quán)、采礦權(quán)二級轉(zhuǎn)讓市場的規(guī)范。采取如拍賣、兼并、出租、抵押、繼承等多種合法方式處置探礦權(quán)、采礦權(quán)，實現(xiàn)其合理流動和優(yōu)化配置。1、各有關(guān)部門應(yīng)加大監(jiān)管力度，規(guī)范煤礦轉(zhuǎn)讓行為。依法制定規(guī)范礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓秩序的有關(guān)規(guī)定：2、有關(guān)部門在辦理煤礦證照變更時。應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，手續(xù)不齊全、條件不具備的不予辦理變更手續(xù)；3、有關(guān)部門應(yīng)要求審核已轉(zhuǎn)讓的煤礦出售、聯(lián)營、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種形式的協(xié)議、合同。

(五)改革資源性產(chǎn)品價格形成機制，發(fā)揮資源優(yōu)勢

礦產(chǎn)資源原產(chǎn)地在過去、現(xiàn)在以至未來不斷地為周邊各地提供礦產(chǎn)資源，然而長期以來一直存在著資源無價、原料低價、產(chǎn)品高價的扭曲價格體系，從而使資源輸出不能給資源原產(chǎn)地帶來經(jīng)濟效益。因此，按照“誰開發(fā)、誰保護，誰受益、誰補償”的原則，在礦產(chǎn)資源價格因素中考慮生態(tài)補償費用。并形成與其他商品的合理比價。盡快形成市場決定資源性產(chǎn)品的價格機制，最終建立一個可持續(xù)的礦產(chǎn)資源價格體系。

五、結(jié)論

鄂爾多斯市作為我國重要的能源基地和可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)，理應(yīng)率先走出一條可持續(xù)發(fā)展的道路。面對生態(tài)環(huán)境日益惡化的嚴(yán)峻狀況。及時建立和實施礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制就顯得尤為重要。鄂爾多斯市各級政府在這方面做出了積極嘗試，并取得較好效果。但通過實踐也可以看出，由于各個地方解決的側(cè)重點不同，缺乏一個全面、系統(tǒng)、長遠(yuǎn)的解決辦法，其具體實施效果不明顯。因此，應(yīng)統(tǒng)籌考慮地區(qū)當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益。根據(jù)實際需要，建立和實施礦產(chǎn)資源開發(fā)利用補償機制、生態(tài)恢復(fù)補償機制和綜合治理辦法，并在實踐中進(jìn)一步探索和完善。