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在目前的情況下，城市政府需要在解決低收入居民住房困難的同時，考慮進(jìn)行政策調(diào)整以實現(xiàn)兩個目標(biāo)：第一，改革經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)方式，以遏制貧民窟的形成；第二，改革中小學(xué)的招生政策，以削弱上述機制所導(dǎo)致的入學(xué)機會的不平等。

在未來中國的改革深化和政策完善中，公共領(lǐng)域?qū)⑹且粋€十分重要的領(lǐng)域。

然而，一些政府所制定的公共政策往往只瞄準(zhǔn)一個領(lǐng)域的問題，而忽視了它可能對于其他領(lǐng)域、其他經(jīng)濟(jì)主體所產(chǎn)生的影響。而且，不同的公共政策之間還存在交互作用，甚至出現(xiàn)“顧此失彼”的局面。

為何經(jīng)濟(jì)適用房易淪為貧民窟

其中最典型的是，在現(xiàn)有財政體制下，地方政府大規(guī)模集中建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房(以下簡稱經(jīng)濟(jì)適用房)和基礎(chǔ)教育的“就近入學(xué)”政策，就對居民的居住地選擇和子女擇校行為產(chǎn)生交，互影響。

在現(xiàn)有財政分權(quán)體制下，中央政府有計劃地為城市的低收入人群提供補貼住房，然而，有三個原因決定這個任務(wù)得委托地方政府來完成。其一，中央政府與地方政府之間存在著信息不對稱，城市的土地為地方政府所控制，并且中國幅員遼闊，城市眾多。其二，由于存在著任期制，所以對地方政府而言，其管理者的目標(biāo)往往是中短期內(nèi)的財政收入及經(jīng)濟(jì)增長的最大化。其三，地方政府之間還會進(jìn)行競爭，并努力提供好的公共品，因為這樣會吸引富人和投資進(jìn)入，進(jìn)而影響地方政府的財政收入。

但城市居民的目標(biāo)一般是追求自身及子女效用的最大化，偏好于自己的家庭擁有好鄰居，比如教育水平高和(或)收入水平高的居民；孩子家長他們偏好于讓好學(xué)生作為自己子女的同學(xué)；同時，他們還愿意為此而付費。

當(dāng)城市居民面臨著住房市場和基礎(chǔ)教育市場時，如果他們不能夠通過投票機制來確保地方政府為自己提供更好的基礎(chǔ)教育，為了在這兩個市場上實現(xiàn)家庭和子女的效用最大化，他們可以通過居住地的遷移退出不好的社區(qū)或?qū)W區(qū)，支付更高的價格到好的學(xué)區(qū)購買房屋，這樣便能夠擁有更好的鄰居，他們的子女也能擁有更好的同學(xué)。

實際上，這就形成了一種“用腳投票”的機制，即通過居住地的選擇來改變地方政府的稅收收入，從而造成了地方政府之間的競爭。如果一個地方的政府不提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品(包括好教育服務(wù))，就會促使當(dāng)?shù)氐木用瘢绕涫歉辉５募彝ミx擇離開此地，而這將直接影響當(dāng)?shù)氐姆績r(對中國地方政府而言是地價)、投資和人力資源水平，即使在較短的時期里，也足以對地方政府的財政收^產(chǎn)生重要的影響。

正是由于上述原因，許多城市便開始在地價低廉的區(qū)域集中向低收入群體提供經(jīng)濟(jì)適用房，導(dǎo)致這些區(qū)域聚集了大量低收入人群。更重要的是，義務(wù)教育的“就近入學(xué)”政策與城市內(nèi)集中建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房政策會產(chǎn)生交互作用，使富裕的父母購買高價房并使其子女進(jìn)入更好的學(xué)校接受更優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育服務(wù)，這兩種政策的交互作用最終會達(dá)到均衡狀態(tài)，使得城市內(nèi)部出現(xiàn)以貧富為標(biāo)準(zhǔn)的群分和隔離，并最終可能導(dǎo)致城市貧民窟的出現(xiàn)。吸取西方城市建設(shè)的教訓(xùn)

“9·11”事件之后，很多國家的政府對于貧民窟的擔(dān)憂增強了。在這一背景之下，為了應(yīng)對嚴(yán)重的種族集聚或者種族貧民窟的產(chǎn)生，很多國家的政府都采取了各種措施使各地(特別是在城市內(nèi)部)的居民盡可能地多樣化，其中便包括住房的重新建設(shè)。為了增加不同種族居民之間和不同社會階層之間的混合，在英國、荷蘭和其他_些國家，戰(zhàn)后的社會租賃住房單位都被取消，取而代之的則是新建的更貴的住房。

一個典型的例子來自法國。早在2005年底的騷亂發(fā)生之前，法國政府就在試圖使房屋的供給更加多元化，包括里昂在內(nèi)的一些法國城市在幾年前取消了很多社會租賃住房單元，以此來提升社區(qū)的異質(zhì)性和促進(jìn)社會的融合。2000年12月13日，法國開始實施城市更新和團(tuán)結(jié)法，目的在于阻止貧困在某一地區(qū)的高度集聚，并通過使有問題的人群被分散到更多的城市中去，從而間接地阻止某種種族群落在某個城市或城市內(nèi)某個地區(qū)過度的集聚。而在美國，盡管消除隔離沒有成為一種全國性的政策，但是很多試圖削減居住區(qū)之間經(jīng)濟(jì)隔離程度的項目也都在進(jìn)行著，而且還有更綜合的措施也被提出來了。但盡管如此，貧民窟的治理卻依然十分困難。

2008年的十一屆全國人大一次會議和全國政協(xié)十一屆一次會議上，溫家寶總理在政府工作報告中也明確指出，政府要抓緊建立住房保障體系，加快廉租住房建設(shè)，增加房源供給。同一年，中央用于廉租住房制度建設(shè)的資金為68億元，比2007年增加17億元，而目地方各級政府都要增加這方面的投入?？梢灶A(yù)期，各級政府在未來還會繼續(xù)加大對于經(jīng)濟(jì)適用房的投入。

在這一背景下，如何吸取西方成熟市場經(jīng)濟(jì)的失敗教訓(xùn)，采取前瞻性的目光來制定或調(diào)整現(xiàn)有的公共政策，將未來的貧民窟消滅于未然。

如何做

在目前的情況下，城市政府需要在解決低收入居民住房困難的同時，考慮進(jìn)行政策調(diào)整以實現(xiàn)兩個目標(biāo)：第一，改革經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)方式，以遏制貧民窟的形成；第二，改革中小學(xué)的招生政策，以削弱上述機制所導(dǎo)致的入學(xué)機會的不平等。

筆者建議，從限制貧民窟的“推”和“拉”兩個方面來進(jìn)行。

首先，在城市的低地價區(qū)域集中建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房實際上是城市貧民窟的“推動”力量，因為它會加速推動低收^群體在集中建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房區(qū)域的聚居。而要打破這種聚居和降低這種聚居所可能帶來的惡果，一個自然而然的做法便是分散供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房。另外，對于已經(jīng)形成的低收入聚居區(qū)，政府還有很大的空間可以有所作為，比如，政府可以通過一系列政策鼓勵高收入和(或)高教育居民進(jìn)入這些區(qū)域或者與低收入居民混居，這與分散供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房具有相同的政策出發(fā)點，那就是窮人和富人之間的混居要好于分居，因為這樣降低他們之間的社會和經(jīng)濟(jì)隔離。

如果城市政府能夠在經(jīng)濟(jì)適用房聚集區(qū)附近供應(yīng)一些優(yōu)質(zhì)住房(比如，比一個中等收入家庭能夠在其他地方買得起的房屋大一些而價格會低一些的住房)，并配套一些高質(zhì)量的公共品，包括良好的治安維護(hù)，便利的公共交通比如地鐵，公共圖書館，甚至醫(yī)院等，這樣可以吸引較高教育和較高收入的居民進(jìn)入，可以起到弱化社會隔離而不是促進(jìn)社會隔離的作用。

其次，在“就近入學(xué)”這一限制之下，高收入和高教育居民可以在住房市場上自由選擇居住地點，從而來為其子女選擇好學(xué)校，所以，他們的擇校行為對于“貧民窟”的產(chǎn)生實際起到了“拉動”的作用，而政府所能做的，就是通過調(diào)整小學(xué)初中的入學(xué)政策來弱化他們通過選擇居住地點進(jìn)行擇校的動機，從而對社會融合起到促進(jìn)作用和對貧民窟的產(chǎn)生起到抑制作用。所以，建議調(diào)整小學(xué)初中的入學(xué)政策，至少將城市內(nèi)部優(yōu)質(zhì)的公立學(xué)校放出一部分名額對該學(xué)校所在學(xué)區(qū)外的學(xué)生進(jìn)行統(tǒng)一招生。對歐洲的一些研究表明，當(dāng)入學(xué)制度由按學(xué)區(qū)決定轉(zhuǎn)為全部公立學(xué)校對外公開招生之后，社會的分割現(xiàn)象和父母的遷移行為都降低了。

目前中國的城市正在邁向新的發(fā)展階段，很多城市都在進(jìn)行拆遷和重建，中央政府和地方政府也正在逐步加大對于城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)適用房體系建設(shè)的投入，因此，城市政府可以利用這個機會打破已有的貧舊社區(qū)，合理規(guī)劃城市的分布，以滿足各個收入層次的住房需求，必須要小地塊分割供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房，而要杜絕到郊區(qū)去大片開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房。