陳國權(quán)

[摘要]改革開放以來，我國縣城社會經(jīng)濟發(fā)展為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、較好解決“三農(nóng)”問題作出了重要貢獻。未來我國區(qū)域發(fā)展目標應(yīng)堅持增強縣域發(fā)展活力，提升中心城市的實力，推動市縣資源互補，實現(xiàn)市縣協(xié)調(diào)快速發(fā)展。積極推進省直管縣是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標的重要舉措。

[關(guān)鍵詞]省直管縣縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

省直管縣體制改革是當前推動區(qū)域發(fā)展的重大改革舉措，對此中央態(tài)度明確。2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》提出“有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制”；2009年2月通過的《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》指導(dǎo)性意見更加明確和積極，提出“穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”，該文件使用“鼓勵”一詞來取代《決定》中的“可”字，體現(xiàn)了中央對省直管縣體制改革的充分支持和積極推動。

省直管縣體制改革的客觀必然性

省直管縣體制改革是我國縣域非農(nóng)化后經(jīng)濟社會發(fā)展走差異化、多樣化道路的客觀要求。省直管縣體制有利于各縣充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成獨特競爭力，構(gòu)建特色縣域經(jīng)濟社會發(fā)展模式。

省市縣之間的府際關(guān)系應(yīng)該隨著社會經(jīng)濟發(fā)展進行調(diào)整。我國多數(shù)縣域經(jīng)濟已從以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主走向以工業(yè)經(jīng)濟為主，市場經(jīng)濟的多元化、差異化競爭客觀上要求縣域發(fā)展要因地制宜。這就要求賦予縣級政府自主選擇本地發(fā)展道路的權(quán)力，向縣級政府下放權(quán)力是推動縣域經(jīng)濟社會自主、多元發(fā)展的必要前提。非農(nóng)化的縣(市)應(yīng)根據(jù)自己的比較優(yōu)勢，通過差異化發(fā)展形成自己獨特的競爭優(yōu)勢；同時，通過多樣化發(fā)展，滿足社會的多樣化需求。

縣域非農(nóng)化后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將向多樣化發(fā)展。傳統(tǒng)縣的經(jīng)濟形態(tài)是以農(nóng)業(yè)為主，縣與縣之間經(jīng)濟形態(tài)差異不大，因此對縣采取比較單一的管理方式與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的單一性不會存在過大的矛盾?？h域經(jīng)濟非農(nóng)化后，縣域經(jīng)濟能否快速發(fā)展、是否具有競爭性取決于縣域資源能否得到充分利用，有沒有形成獨特的比較優(yōu)勢?？h域有沒有具備自主發(fā)展的權(quán)力與能力是事關(guān)未來縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵。為了使縣域比較優(yōu)勢得到充分利用，縣黨委政府對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展真正負責并具有充分履責權(quán)力是根本組織保障。

權(quán)力下放，加快“省直縣”體制改革

縣級黨政機關(guān)具有相對獨立自主的權(quán)力是推動縣域經(jīng)濟社會發(fā)展走差異化、多樣化道路的制度保障。

市管縣體制實行20多年來，盡管在推動城市化進程和發(fā)揮大中城市作用等方面起到了一些積極作用，但隨著縣域經(jīng)濟非農(nóng)化的發(fā)展和市場經(jīng)濟的形成，這一體制的負面影響逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在增加了地方政府層級，提高了政府運行成本，加劇了市縣利益沖突，不利于縣域差異化、多樣化發(fā)展。在市管縣體制下，城市是經(jīng)濟中心與政治中心的統(tǒng)一體，城鄉(xiāng)利益分配向城市轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了農(nóng)村“反哺”城市的逆向利益轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。

因此，我國應(yīng)在“縣政擴權(quán)”的基礎(chǔ)上，及時改革市管縣行政體制，實行市縣分治，由省直管縣，將城市型行政建制與廣域型行政建制區(qū)分開來，依據(jù)不同行政建制的特點與性質(zhì)進行分治，形成省分別直接管轄市和縣的管理體制。這種體制有利于推進政府管理的專業(yè)化與科學化，同時減少地方政府縱向的行政層次，形成省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個層級的地方行政管理格局。賦予縣級黨政機關(guān)更大的權(quán)限，提高其自主性、能動性，充分發(fā)展縣域經(jīng)濟，有利于保護縣域經(jīng)濟社會的相對利益，形成工業(yè)向農(nóng)業(yè)、城市向農(nóng)村“反哺”的利益調(diào)節(jié)機制，有利于明確市縣政府為本行政區(qū)域公共服務(wù)的責任主體，分別在市縣范圍內(nèi)實現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋和均等化。

同時，我國省管縣體制改革要堅持確保市縣協(xié)調(diào)發(fā)展的制度安排，中心城市發(fā)展要提升品質(zhì)與實力，做強做大；縣域發(fā)展要增強活力，發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成差異化競爭，走多元化發(fā)展道路。而且城市發(fā)展與縣域發(fā)展要相輔相成，有分工合作，有競爭互動?？h域的活力為中心城市的發(fā)展提供強大的區(qū)域支撐，中心城市的實力為縣域的發(fā)展提供強大的引導(dǎo)力量和高水平的公共服務(wù)。

做好“省直縣”的組織建設(shè)

干部管理制度改革是省直管縣體制改革的重要組成部分，要建立真正對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展負責任的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。要提升縣域活力，必須把縣黨委政府建設(shè)成為能依據(jù)本地實際自主決定本縣經(jīng)濟社會發(fā)展模式并真正對縣域人民負責的黨委政府。要實現(xiàn)這一目標，一要正確處理權(quán)力責任關(guān)系，提高當?shù)孛癖妼h政領(lǐng)導(dǎo)干部晉升任用的影響力，只有這樣才能使領(lǐng)導(dǎo)干部真正對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展和當?shù)孛癖娯撠?。二要下放?quán)力，讓縣黨委政府擁有充分履責的權(quán)力。通過省直管縣體制改革，努力把我國的縣黨委政府建設(shè)成為民主政治有序、發(fā)展經(jīng)濟有方、社會管理有力、公共服務(wù)有效的基層政府；建設(shè)成為以法治為基礎(chǔ)、以公共需求為導(dǎo)向，關(guān)注民生、重視民意、服務(wù)民愿、保障民利、開啟民智、以民為本的民本政府。

省直管縣體制改革的主要意義在于調(diào)動縣域社會經(jīng)濟發(fā)展的活力。為此，不僅要下放權(quán)力，還要充分調(diào)動行使權(quán)力的縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性。建立合理的競爭機制是充分調(diào)動縣域黨政干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部積極性的重要途徑，要從縣域領(lǐng)導(dǎo)個人的錦標賽式競爭轉(zhuǎn)向縣域綜合發(fā)展競爭。建議建立“基于經(jīng)濟社會發(fā)展與群眾滿意度考核的干部晉升任用制度”，高度重視當?shù)厝罕妼︻I(lǐng)導(dǎo)干部的滿意度評價，從制度上保證干部不搞“形象工程”、“政績工程”，形成切實致力于“利民工程”、“民生工程”的制度保障。

省直管縣干部人事制度改革的目標，是要打造能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟社會發(fā)展真正負責、對人民群眾公共需求有效回應(yīng)的黨政班子。改革的重點在于推進省直管縣委常委制度，同時建立健全縣委常委會領(lǐng)導(dǎo)下的縣級干部公開競爭機制，并改革干部異地交流制度，切實解決頻繁異地交流干部帶來的領(lǐng)導(dǎo)行為短期化問題。

強化省政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

強化省政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建立市縣行政契約關(guān)系，促進市一縣、縣一縣之間區(qū)域發(fā)展的積極合作與良性競爭。如果政府職能轉(zhuǎn)變不到位，在市管縣體制下形成的市與市之間的行政壁壘，很可能會演變成省直管縣體制下縣與縣之間的行政壁壘，其后果將更為嚴重。而且，省級政府一方面可能面臨管不過來的困境，另一方面又有可能產(chǎn)生“省刮縣”的沖動。因此，合理配置省市縣政府職能是省直管縣改革成功的關(guān)鍵。為實現(xiàn)市縣的協(xié)調(diào)發(fā)展，可借助于以下幾個機制：一是由省級政府充當統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主體，強化對縣市政府的監(jiān)督，加大省內(nèi)財政支付轉(zhuǎn)移力度；二是加強地方政府之間在市場發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用前提下超越縣界、市界、省界的合作或聯(lián)合，建立區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)機制來促進相互間的良性競爭和互惠合作；三是建立市縣行政契約體系，并依靠法律手段把市縣間的責、權(quán)、利統(tǒng)一起來；四是地方政府間通過協(xié)商成立某些跨區(qū)域公共問題(如生態(tài)保護、流域管理)的管理機構(gòu)。