單學剛　竹立家　陳　潭

前不久,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》?！耙剔o職、責令辭職”等對突發(fā)事件處置不當者的問責方式在規(guī)定中得以明確。如何科學理解這一新規(guī)定?如何將問責落到實處?當前的問責制度還存在哪些缺陷?有關專家對此進行了深入解讀。

問責的制度化推進

□自從2003年非典疫情處置不力導致時任衛(wèi)生部長和北京市長等官員被免職以來,“問責制”逐漸走入了公眾的視野,這次規(guī)定的出臺可以說是將“問責”制度化。首先請嘉賓談一談這個規(guī)定出臺的時機和意義。

■竹立家 我們國家正處在一個重要的社會轉型期,尤其是2008年我們國家人均GDP突破3000美元,這標志著中國社會的轉型速度在加快,社會問題和社會矛盾突發(fā)期開始出現(xiàn)。因此,就要求各級領導干部,特別是負有決策和領導責任的干部必須對黨、國家、民族和人民負責。在這種情況下,我們出臺了《暫行規(guī)定》,它可以減少隨意行政、人治行政和惡性行政。

□規(guī)定指出了7種對黨政領導干部實行問責的情形,其中有一條就是“對群體性、突發(fā)性事件處置失當,導致事態(tài)惡化,造成惡劣影響的”。請問竹老師,這幾年突發(fā)事件越來越多,而且涉及面越來越廣,基本上各個民生領域,都有重大突發(fā)事件發(fā)生。這是因為官員的責任心、素質越來越低了,還是公民的民主意識增強了,學會了維權?

■竹立家 兩方面因素都有,一方面確實我們在選人用人方面,我們的機制不是很健全,所以從石首事件和甕安事件看,確實存在一些官商勾結的問題,這表明我們的一些地方基層官員的素質不是很高;另一方面,隨著信息的加快,我個人認為網(wǎng)民的素質越來越高,群眾的參與意識越來越強,所以說隨著社會的進步,經(jīng)濟的發(fā)展,國人的參與意識民主意識越來越強,官確實越來越不好當。因此,只有那些素質高、品行好、愿意和敢于對人民和黨負責任的人,具有公共精神的人,尊重群眾利益和公共利益的人,才能當好官,才能當好人民滿意的官。我曾經(jīng)講過,群體性事件破壞性升級不是老百姓的要求多了,而是官員的責任心少了。為什么官員的責任心少了?主要是由于某些官員的利益不是與老百姓聯(lián)系在一起,而是與官場和商場聯(lián)系在一起,看到這一點,就看到了中國群體性事件增多的原因,和產(chǎn)生群體性事件的癥結所在。所以,我們一方面要加大對官員的素質品質教育;另一方面還要加快推進社會主義民主進程,讓老百姓、社會中介組織、政府共同治理社會,加速中國公共生活領域的民主化進程。

□有人說,我國的黨政領導干部問責制度近期才千呼萬喚始出來,很多人都認為姍姍來遲,充其量算是一份遲到的驚喜。在我國古代就已經(jīng)具備官員問責制度的前提下,為什么在今天卻需要這么長的時間才孕育出來。請您分析一下這方面的深層次原因。

■陳潭 一個國家的制度成長需要時間和過程,古代也有官員問責,那是對皇帝負責,那是一個家天下的問責制。同時也是一種選擇性問責,皇帝不喜歡的就問責,喜歡的就不問責了,那是一種特權下的問責制和家族制下的問責,與現(xiàn)在制度下的問責不可同日而語。其實在共和國的60年歷史當中,我們大大小小都有很多問責,從毛澤東時代就開始了,但是原有的問責并沒有被制度化,因而存在不少的問題?；旧弦彩且环N人治問責。今天的問責制度化姍姍來遲,我想也有以下原因:第一,現(xiàn)有的領導干部人事制度是一種剛性體制,缺乏彈性,官員沒有形成一種能上能下的機制;第二,自己問責自己,畢竟還是有些難處;第三,整個政治生態(tài)比較單一化,只在官員內(nèi)部討論問責的問題,沒有讓人民群眾更多地參與到問責系統(tǒng)當中來。

問責的制度性缺陷

□不少人認為,目前我國的問責多少流于形式,存在“替罪羔羊”現(xiàn)象——需要問責時找個下面的小官員來免了就是。

■陳潭 問責制存在著某種程度的缺陷,表現(xiàn)為問責的主體方面就是同體問責,不是異體問責,用俗話說就是:自己問自己。第二個問題是問責的客體,我們到底“問”誰?現(xiàn)實中多問“政”,少問“黨”,有些決策是黨的一把手做出的,而要政府的一把手來承擔責任。我們大多數(shù)時候只問責“打仗的”,很少問責“拿指揮刀的”。

第三個缺陷,問責的范圍與層級。問責要問到哪一級得明確?？崎L出了事,處長要承擔責任,處長出了問題,廳長要承擔責任。在問責范圍這一塊,與群體事件發(fā)生的直接責任人都要受到問責,不能有的問了,有的沒問,問責不能特權化。

第四個缺陷,問責的結果。民眾普遍關心問責問得怎么樣,不少人認為有些問責流于形式。比較多的問題官員的悄然復出,說明我們的問責制的執(zhí)行力不夠強。

□陳教授剛才提到缺陷中的同體問責,實質上也是我們現(xiàn)行很多好的制度難以收到實效的原因,既是球員又是裁判的現(xiàn)象屢見不鮮。請問出現(xiàn)這類現(xiàn)象的原因是什么?

■陳潭 “同體問責”這是體制上的原因,既是球員又是裁判,邊裁和比賽監(jiān)督也是自己人。模糊了一些“越位”,漏掉了“紅黃牌”,出現(xiàn)了“黑哨”和“官哨”的現(xiàn)象。這也是中國社會的劣幣現(xiàn)象。我覺得中國的政治問責體系當中,我們要區(qū)分兩個系統(tǒng),一個是公務員系統(tǒng),一個是政治家系統(tǒng)。公務員更多的是考入和任命制度,主要是執(zhí)行。政治家系統(tǒng)是選舉產(chǎn)生的,他更多地行使決策的職能。我們的體制模糊了、混淆了公務員系統(tǒng)和政治家系統(tǒng),都把他們看成是黨政領導干部,這是有問題的。有時問責要更多地問到政治家系統(tǒng),也就是決策者身上。

其實,我們今天的問責還存在一個“面子”和“人情”的現(xiàn)象,這是中國特有的官場文化問題。因為大家把國看成是家的放大,“家”里面的問題,兄弟姐妹可能以相互體諒的姿態(tài)來對待某個人的錯誤,家長的權威有時還起著關鍵作用。要想挑戰(zhàn)家長的權威、改變兄弟姐妹的親情關系是有難度的。

□有基層干部反映,當下一些被網(wǎng)絡廣泛關注的問題常被問責,沒有被關注的則少被問責。毫無疑問,網(wǎng)絡在過往的問責事件中起到了很大的作用。請嘉賓談談網(wǎng)絡監(jiān)督在問責時代的意義。

■竹立家 一般來說,問責有兩種性質。一種就是體制內(nèi)問責,包括我們紀檢部門、組織部門及人大。另一方面,是體制外問責,就是新聞輿論和人民群眾,通過各種形式對一些官員亂用公共權力和個人行為品質進行監(jiān)督。所以說,我們首先要區(qū)分體制內(nèi)和體制外兩種問責形式。在國外對于政務官的問責,主要是通過輿論形式實現(xiàn)。比如大家所熟知的德國某一市長,由于違反政府規(guī)定,在坐公交車的時候沒有給一位60多歲的老婦人讓座,被社會公眾問責。雖然這個人在電視臺連續(xù)向全體市民道歉,但是最終在市民和公眾輿論的壓力下辭職。公眾的意見是讓這樣一個沒有愛心的人當市長,他很難為市民提供完善的公共產(chǎn)品和服務,也很難愛護公共利益,必須下臺。所以,我個人認為,網(wǎng)絡監(jiān)督是我們實行和實現(xiàn)問責制的一種必要形式,應該肯定。

問責的制度路徑

□請問,群體性突發(fā)事件產(chǎn)生后,從官員的角度出發(fā),該如何處置才是最妥當?shù)?

■竹立家 我曾經(jīng)在哈佛做過訪問學者,在哈佛的時候也學習到很多西方國家尤其是美國在應對突發(fā)事件的經(jīng)驗和做法,我個人有些體會。我認為現(xiàn)在最重要的還是政府要在第一時間把事件的背景和過程向社會公布,做到公開透明,因為任何群體性事件都伴隨著謠言,消除謠言的最主要辦法就是公開透明。

□有人說一些重大的公共事件相關領導易被問責,而日常工作中違規(guī)失職造成損失就難被問責。我們看到在這個規(guī)定里,對日?！皼Q策嚴重失誤”等問題的問責也做了確定,但是,諸如“重大損失”、“惡劣影響”在執(zhí)行過程中如何進行評判和監(jiān)督呢?

■竹立家 這也是我所關心的問題。我建議我們在暫行規(guī)定出臺以后,還應該有一個細則來進行一個界定,對各種事件要有一個基本的細致描述,我們的一些法律法規(guī)不少,但是往往執(zhí)行不到位,所以必須出臺一些細則,使我們的法律法規(guī)具有切實的可操作性。

□對于這些被問責官員,特別是年輕官員,我們究竟應該采取什么態(tài)度?恐怕“一棒子打死”也不是一個很科學的態(tài)度。是否應該再給他們“東山再起”的機會。

■竹立家 首先我想說明一個觀點,什么是領導干部問責,問責不是紀律追究,也不是法律追究,問責主要是道德問責、政治問責和行政問責,換句話說,就是由于官員行為不當,對整個社會造成重要的道德影響、政治影響。問責的對象主要是負有重要領導責任和主要領導責任,具有決策權的領導干部,這些人在西方叫政務官。問責的范圍不是全體公務人員,而是公務員里的政務官這一部分。事務官屬于執(zhí)行層面的官僚,這些人在個人行為中出了問題,有紀律追究和法律追究。我們知道被問責下去的官員一般來說都負有重要的道德政治和行政責任,這就是說,這些人從個人品質來說,已經(jīng)沒有正確行使和運用公共權力的能力和素質,不適宜擔任領導工作。

■陳潭 在中國的政治環(huán)境中,復出要考慮官員的歷時性政績,不能因為一時一事,而全面否定一個人。往往想有一番作為的官員可能更容易絆腳,我們對問題官員也要區(qū)別對待。有些人不干事,他是個庸官,他肯定沒問題,這種不作為的官員有可能比有問題的官員更沒有責任感。所以我們要反對因為問責制的存在而不作為,實質上庸官更要問責。因此,問責制的推行,要與績效考核掛起鉤來。

(竹立家:國家行政學院教授。主要研究方向:公共行政理論等。陳 潭:中南大學教授。主要研究方向:公共政策等。)