阿　計(jì)

“反革命分子”、“指令性計(jì)劃”、“投機(jī)倒把”……倘若這些依附于特殊而遙遠(yuǎn)年代的陌生詞匯出現(xiàn)在法律語言中,倘若一些“年齡”已有半個(gè)世紀(jì)以上的“古董法律”依然“現(xiàn)行有效”,是否令人不可思議?

2009年6月下旬和8月下旬,隨著兩份廢止和修改部分法律的議案進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的審議程序并獲通過,在我國法律體系中“潛伏”已久的“硬傷”紛紛浮出水面,一場(chǎng)史無前例的法律清理行動(dòng)也掀開了國家法制建設(shè)的新篇章。

史上最大規(guī)模的法律清理

所謂“法律清理”,是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)一定時(shí)期制定的或一定范圍內(nèi)的規(guī)范性法律文件從體系、內(nèi)容上進(jìn)行審查、分析和整理,并做出繼續(xù)適用、需要修改、補(bǔ)充或廢止決定的活動(dòng)。廢止不符現(xiàn)實(shí)的過時(shí)法律,或修改法律調(diào)適立法沖突等弊端,以維護(hù)法制的統(tǒng)一和權(quán)威,乃是法律清理的功能和意義所在。

新中國成立后,全國人大常委會(huì)于1954年和1979年先后兩次作出過具有法律清理性質(zhì)的決議。1987年,全國人大常委會(huì)對(duì)新中國成立以來至1978年底制定的134件法律進(jìn)行了一次全面清理,廢止了其中的111件,改革開放之前的法律體系幾乎被全部推倒重來。

此后20多年,這種集中清理再未啟動(dòng)。這意味著,最近30年所制定的法律,從未接受過法律清理的檢驗(yàn)。

而改革開放后的30年,正是中國歷史上重建法制、高速立法的黃金歲月。統(tǒng)計(jì)表明,截至2008年年中,我國現(xiàn)行有效的法律已達(dá)229部,30年前“無法可依”的尷尬,已經(jīng)被基本“有法可依”所替代。

然而自1979年后,中國一直處于不斷變革中,改革開放初期制定的一些“應(yīng)急”法律,很多缺乏預(yù)見,再加上立法技術(shù)不足、部門利益分割等因素,一些法律條文與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié),法律之間不相協(xié)調(diào)甚至相互“打架”等現(xiàn)象也日益突出。

不過從另一個(gè)角度看,也正因?yàn)橛辛?0年法制建設(shè)的積淀,法律滯后、立法沖突等弊端才得以充分暴露,而大規(guī)模的法律清理才可能有的放矢。近年來,學(xué)界建議法律清理的呼聲頻起,一些人大代表也不斷呼吁。

更重要的時(shí)代背景是,我國法制建設(shè)的最終目標(biāo)是到2010年形成現(xiàn)代法律體系,對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行一次全面清理已是必然選擇。

2008年,全國人大常委會(huì)的工作要點(diǎn)中首次提出了開展法律清理工作。隨后,全國人大法律委員會(huì)和全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)成立了法律清理工作小組,建國后最大規(guī)模的法律清理行動(dòng)就此啟動(dòng)。

在此次法律清理行動(dòng)中,全國人大有關(guān)機(jī)構(gòu)、國務(wù)院法制辦、“兩高”等有關(guān)部門紛紛參與其間,先后對(duì)200多件法律提出了1972條清理意見和建議。清理重點(diǎn)集中于一些法律的明顯“不適應(yīng)”、“不協(xié)調(diào)”,主要解決法律中的“硬傷”。

2009年6月22日召開的十一屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議上,《全國人大常委會(huì)關(guān)于廢止部分法律的決定(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《廢止決定》)和《全國人大常委會(huì)關(guān)于修改部分法律的決定(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《修改決定》)同時(shí)提交審議,這標(biāo)志著,此次史無前例的全盤式法律清理歷時(shí)一年多后,進(jìn)入了以立法形式確認(rèn)清理成果的“收官”階段。

67件法律進(jìn)入廢改行列

兩個(gè)“決定”擬廢止和修改法律67件,幾近法律總量的30%,數(shù)量之巨,堪稱空前。

《廢止決定》建議廢止的法律有8件,主要是一些新中國成立初期或者改革開放早期制定的法律,目前已明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,有的規(guī)定已被新法規(guī)定所代替,也有的法律,調(diào)整對(duì)象和所設(shè)定的情況已經(jīng)發(fā)生重大變化,實(shí)際已不再適用。

其中最為典型的是公安派出所組織條例、城市街道辦事處組織條例、華僑申請(qǐng)使用國有的荒山荒地條例、華僑捐資興辦學(xué)校辦法4部法律,它們都是制定于上世紀(jì)50年代的“古董法律”,早已被束之高閣。其中,公安派出所組織條例居然還有“鎮(zhèn)壓反革命分子的現(xiàn)行破壞活動(dòng)”、“提高革命警惕”等特定時(shí)代充滿意識(shí)形態(tài)色彩的用語。而在華僑申請(qǐng)使用國有的荒山荒地條例中,也有“公私合營”等早已消逝于時(shí)代風(fēng)雨中的企業(yè)形式。

《修改決定》則建議修改59件法律,涉及141個(gè)條文。主要集中于20世紀(jì)80年代末、90年代前期制定的法律,有的規(guī)定已明顯不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求,實(shí)際已不再適用,也有的規(guī)定由于新法的制定或者其他法律的修改,出現(xiàn)了不一致、不銜接的立法沖突,并且適用立法法規(guī)定的法律適用規(guī)則也難以解決。

典型樣本是1986年出臺(tái)的民法通則,規(guī)定了民事活動(dòng)不得“破壞國家經(jīng)濟(jì)”、“經(jīng)濟(jì)合同違反國家指令性計(jì)劃的”無效。1988年出臺(tái)的全民所有制工業(yè)企業(yè)法,也有一些要求企業(yè)根據(jù)國家指令性計(jì)劃進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)定,如“企業(yè)必須完成國家指令性計(jì)劃”、政府或政府主管部門“統(tǒng)一對(duì)企業(yè)下達(dá)指令性計(jì)劃”等等。這些帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制烙印的規(guī)定,與日益推進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)顯得格格不入,因此被建議刪除。

這些帶有強(qiáng)烈歷史荒誕感的法律規(guī)定,實(shí)際上源于中國法制建設(shè)與經(jīng)濟(jì)改革的不同步。自改革開放以來,“立法改革”和“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”構(gòu)成了中國社會(huì)最鮮明的兩條主線。但與1979年就啟動(dòng)的立法航船相比,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革直到1993年才正式推開,這就必然使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期制定的大量法律陷入困境。而這種“滯后”、“過時(shí)”效應(yīng),日后也造成了大量法律之間的不協(xié)調(diào)乃至沖突。

比如,計(jì)量法、野生動(dòng)物保護(hù)法、鐵路法、煙草專賣法4部法律中都有追究“投機(jī)倒把”或“投機(jī)倒把罪”刑事責(zé)任的規(guī)定,而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來,“投機(jī)倒把”早已正名,1997年刑法修訂后,也明確取消了“投機(jī)倒把罪”的罪名。無論從形勢(shì)變遷還是法律適用來說,“投機(jī)倒把”都成了法律制度設(shè)計(jì)中的一處“硬傷”。因此,《修改決定》建議對(duì)上述4件法律作出相應(yīng)修改。

除了“廢止”和“修改”外,對(duì)于此次法律清理中發(fā)現(xiàn)的其他一些問題,全國人大常委會(huì)還提出了不同的解決思路。

比如,此次法律清理的一個(gè)重點(diǎn)議題是解決一些法律操作性不強(qiáng)的問題。經(jīng)過清理發(fā)現(xiàn),有22件法律需要盡快制定配套法規(guī),另有18件法律中有關(guān)罰款的規(guī)定缺乏配套規(guī)定。據(jù)此,將通過抓緊制定相關(guān)配套法規(guī)或修改法律加以解決,并由全國人大有關(guān)部門對(duì)國務(wù)院和有關(guān)部門予以督促。

經(jīng)過清理,一些需要作出統(tǒng)籌修改完善的法律,也被建議早日提上議事日程。其中,行政、民事、刑事三大訴訟法等重要法律,已被納入人大立法規(guī)劃或立法工作計(jì)劃。而國境衛(wèi)生檢疫法等5件制定于20世紀(jì)80年代或90年代初的法律,則被建議條件成熟時(shí)納入年度立法工作計(jì)劃。

不過,此次清理也遺留下了一些未決議題,由于“目前修改或者廢止的時(shí)機(jī)、條件尚不成熟”、“認(rèn)識(shí)尚不一致”等原因,有5件已明顯滯后的法律被暫緩修改,其中就包括社會(huì)普遍關(guān)注、涉及戶籍制度改革的1958年制定的戶口登記條例。

2009年6月27日,“廢止決定”在全國人大常委會(huì)會(huì)議上順利通過表決,公安派出所組織條例等8件法律永遠(yuǎn)退出了歷史舞臺(tái),8月下旬,“修改決定”亦獲得通過,59件法律作出相應(yīng)修改。

下位法清理需及時(shí)跟進(jìn)

此次法律清理的范圍是現(xiàn)行有效的法律,但許多全國人大常委會(huì)組成人員呼吁:清理活動(dòng)不能僅限于法律,還應(yīng)向下延伸至行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)、規(guī)章等等。

統(tǒng)計(jì)表明,我國現(xiàn)行法制體系中,除了200多部法律外,還有近600件行政法規(guī),7000多件地方性法規(guī),以及數(shù)不勝數(shù)的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等等。如此龐大繁復(fù)的下位法,必然衍生“過時(shí)”、“矛盾”等立法偏差,將危及法制的統(tǒng)一和權(quán)威。

2005年令全國關(guān)注的“強(qiáng)制婚檢”風(fēng)波中,母嬰保健法、婚姻登記條例和《黑龍江省母嬰保健條例》的不同規(guī)定,就引爆了法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)之間的一場(chǎng)“混戰(zhàn)”。2007年律師法修訂后,有關(guān)律師會(huì)見權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定不僅與刑事訴訟法存在沖突,而且與相關(guān)司法解釋也嚴(yán)重“打架”,以致輿論普遍懷疑律師法的制度改進(jìn)能否真正付諸實(shí)施。

與立法沖突相伴的是立法滯后現(xiàn)象。典型的一個(gè)案例是,2007年,四川省眉山市67歲的老人王樹華在眉山火車站內(nèi)橫穿鐵軌時(shí),被一列高速行駛的貨車掛飛,當(dāng)場(chǎng)身亡。事發(fā)后,眉山火車站只愿提供最多300元的人道主義救助,其依據(jù)則是火車與其他車輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規(guī)定,其中明確規(guī)定:“死亡者,家庭生活確有困難的,由鐵路部門酌情給予80—150元火葬費(fèi)或埋葬費(fèi);還可酌情給予一次性救濟(jì)費(fèi)100—150元”。荒誕的是,這個(gè)1979年由鐵道部頒布的“暫行規(guī)定”已經(jīng)“暫行”了整整28年。如今,物價(jià)水平早已今非昔比,依然照搬28年前“一條人命最多值300元”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),著實(shí)令人費(fèi)解。

在行政法規(guī)等下位法領(lǐng)域,諸如此類的陳年舊規(guī)比比皆是,有媒體甚至發(fā)起過評(píng)選十大“古董法規(guī)”的活動(dòng)。有調(diào)查表明,不少“現(xiàn)行有效”的法規(guī)、規(guī)章等,隱藏著侵害公民權(quán)利的條款,有的甚至還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、“文革”等舊時(shí)代的烙印。比如,制定于特定歷史時(shí)期的第五次全國人口普查辦法、關(guān)于用僑匯購買和建設(shè)住宅的暫行辦法、關(guān)于改進(jìn)計(jì)劃體制的若干規(guī)定等等,調(diào)整對(duì)象已然消失,早已失去了存在的意義;而一些 “暫行”、“試行”多年的“超齡法規(guī)”,更是與時(shí)代完全脫節(jié),廣遭社會(huì)質(zhì)疑。比如,旅游投訴暫行規(guī)定暫行了16年;旅行社質(zhì)量保證金賠償試行辦法試行了10年;防暑降溫措施暫行條例制定于1960年;甚至鐵路留用土地辦法是1950年頒布的……

之所以出現(xiàn)眾多的“暫行”、過時(shí)的“古董法規(guī)”、“超齡規(guī)章”等等,除了清理不及時(shí)外,新的制度設(shè)計(jì)沒有及時(shí)跟進(jìn)也是一個(gè)重要原因。其典型例證是1987年國務(wù)院發(fā)布的投機(jī)倒把行政處罰暫行條例,到2007年,該條例已整整“暫行”了20年。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,該條例所規(guī)定的11種投機(jī)倒把行為,絕大部分都已合法化,“投機(jī)倒把”本身也成了一個(gè)極具荒誕感的歷史名詞,因此多年來,社會(huì)各界要求廢除該條例的呼聲不斷。然而,對(duì)于商業(yè)欺詐等行為,當(dāng)時(shí)還缺乏新的替代法規(guī),因此只能繼續(xù)依賴該條例個(gè)別“有用”的條款。為了回應(yīng)社會(huì)質(zhì)疑,國家工商行政管理局還曾3次表明了該條例仍然適用的立場(chǎng)。

2005年10月,北京發(fā)生了月球村航天科技有限公司販賣月球土地事件,其欺詐行為令一些受害者上當(dāng)受騙。但在合同法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律中都無法找到處罰依據(jù),工商部門最終依據(jù)投機(jī)倒把行政處罰暫行條例所規(guī)定的投機(jī)倒把行為的最后一款:“其他擾亂社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的投機(jī)倒把行為”,對(duì)涉案公司實(shí)施了處罰。這是“投機(jī)倒把”幾乎銷聲匿跡后,進(jìn)入公眾視野的最新一個(gè)案例,當(dāng)時(shí)還引發(fā)了一場(chǎng)“‘投機(jī)倒把是否還適用現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活”的行政訴訟。

正因?yàn)榉ㄒ?guī)、規(guī)章等下位法深入社會(huì)生活的細(xì)枝末節(jié),因此在很大程度上,其清理難度不僅更甚于法律清理,清理頻率也更為密集。統(tǒng)計(jì)表明,改革開放以來,國務(wù)院對(duì)法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件先后組織進(jìn)行了10次集中清理或?qū)ｍ?xiàng)清理。其中,于2007年開展的最近一次集中清理,是新中國成立以來最為徹底、力度最大的一次清理,在清理過程中,恰逢物權(quán)法出臺(tái),又提出了對(duì)與物權(quán)法相抵觸的法規(guī)進(jìn)行清理的要求。正是通過此次清理,火車與其他車輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規(guī)定、投機(jī)倒把行政處罰暫行條例等“超齡法規(guī)”終于正式“退休”。

值得一提的是,此次法律清理最引人注目的亮點(diǎn)是,將59件擬修改的法律,以一攬子“打包”的方式,在一個(gè)議案中提出,這與每件法律案單獨(dú)形成議案、分別審議表決的傳統(tǒng)模式形成了鮮明對(duì)比。這種立法技術(shù),在西方國家被形象地稱為“包裹立法”。

有專家指出,無論是法律清理,還是“包裹立法”技術(shù),目前都缺乏制度化的規(guī)范和確認(rèn)。因而有必要通過修改立法法或制訂其實(shí)施細(xì)則等方式,盡快填補(bǔ)這一制度盲區(qū),以保障清理活動(dòng)合法、有序、常態(tài)、高效地運(yùn)行。