[摘要]國家助學貸款政策是高校學生資助政策體系中的核心內(nèi)容，已成為資助貧困生完成學業(yè)的主渠道。盡管現(xiàn)行國家助學貸款政策體系基本形成并不斷得到完善，但仍然存在政策本身系統(tǒng)性不足、政策執(zhí)行手段不到位、政策執(zhí)行中的不平衡等缺陷。加強政策實施基礎(chǔ)和保障工作、建立健全利益表達機制、加強政策執(zhí)行手段的功能耦合是實現(xiàn)國家助學貸款可持續(xù)發(fā)展的有效措施。

[關(guān)鍵詞]國家助學貸款政策缺陷可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號]G641[文獻標識碼]A[文章編號]1005—5843(2009)05—0037—03

[作者簡介]賈永梅，廣州大學公共管理學院研究生(廣東廣州510006)

國家助學貸款政策是高校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系中的核心內(nèi)容，已成為資助貧困生完成學業(yè)的主渠道。我國國家助學貸款政策的產(chǎn)生與發(fā)育過程，是與我國高等教育體制、財政金融體制改革相互交織的漸進實現(xiàn)過程?，F(xiàn)行的國家助學貸款政策主要是在1999年出臺的《關(guān)于國家助學貸款的規(guī)定(試行)》、2000年出臺的《關(guān)于助學貸款管理的若干意見》、2002年下發(fā)的《關(guān)于切實推進國家助學貸款有關(guān)問題的通知》等文件的基礎(chǔ)上，通過《關(guān)于進一步完善國家助學貸款工作若干意見》(國辦發(fā)[2004]51號)、《關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的意見》(國發(fā)[2007]13號)、《關(guān)于在部分地區(qū)開展生源地信用助學貸款試點的通知》(財教[2007]135號)及其配套辦法等最新文件不斷調(diào)整規(guī)定及其內(nèi)容而形成的。盡管現(xiàn)行國家助學貸款政策體系基本形成并不斷得到完善，但在實際運行中仍時有問題出現(xiàn)，特別是在世界范圍內(nèi)的金融危機沖擊下，探討如何改進和完善國家助學貸款政策對我國高等教育事業(yè)的健康發(fā)展具有十分重要的意義。

一、現(xiàn)行國家助學貸款政策的內(nèi)容體系

國家助學貸款政策的基本原則是“不讓一個大學生因貧困失學”。就我國而言，這一原則可以詮釋為：國家助學貸款是以高校家庭經(jīng)濟貧困學生為目標群體，以大學生的信用為擔保的一個復(fù)雜的政治、福利、教育、金融概念的混合體。國家助學貸款首先要解決高等教育成本中產(chǎn)生的教育機會公平問題，同時還要考慮高等教育成本的可持續(xù)發(fā)展問題。圍繞這一原則和目標體系，國家助學貸款政策的主要特點可以歸納為如下幾點。

第一，作為各種利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器。政策的核心就是要解決社會利益分配的問題，所有政策最終都表現(xiàn)為對社會利益關(guān)系的處理。作為政府實現(xiàn)教育公平的重要途徑和手段，助學貸款政策要在政府、高校、商業(yè)銀行三大利益主體之間有效地調(diào)節(jié)，因此，建立有效的風險補償和風險約束機制成為新助學貸款政策的核心。一是用市場化的補償率，通過招標方式選擇貸款銀行。商業(yè)銀行在充分考慮貸款的風險和盈利空間的基礎(chǔ)上自愿參與競標。同時，引入政策性銀行國家開發(fā)銀行作為助學貸款資金的重要來源，以公共財政作為后盾來積極應(yīng)對商業(yè)銀行流標的風險。二是建立風險補償專項基金。國辦發(fā)[2004]51號文件規(guī)定，建立助學貸款風險補償金制度，由財政和普通高校各承擔50％。財教[z007]135號文件進一步對風險補償金的承擔主體和分擔比例作出，了比較明確的規(guī)定。這就強調(diào)了國家財政、地方政府和高校在助學貸款中的職責，可以調(diào)動各級經(jīng)辦機構(gòu)的積極性、確保應(yīng)貸盡貸。

第二，堅持教育成本公平分擔，體現(xiàn)以人為本。按照美國約翰·斯通教育成本分擔理論，誰受效益，誰就應(yīng)當分擔教育成本。國家和個人作為高等教育的受益者，均應(yīng)在其受益范圍內(nèi)支付教育經(jīng)費。因此，國家對財政貼息方式進行了改革。變以前在整個貸款合同期間，對學生貸款利息給予50％財政補貼的做法，實行借款學生在校期間的貸款利息全部由財政補貼、畢業(yè)后全部自付的辦法。社會主義的中國，市場經(jīng)濟體制的建立更加強調(diào)以人為本，提升人文關(guān)懷。國發(fā)[2007]13號文件強調(diào)大力開展生源地助學貸款，就是改變目前校園地貸款進校后再申請的方式，使國家助學貸款前移，學生收到錄取通知書后就可以申請貸款，既方便又快捷。這是市場經(jīng)濟條件下以人為本的科學發(fā)展觀在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)。

第三，發(fā)揮政策的基本功能。政策的作用重在指導，具體到國家助學貸款而言，就是實行國家代償政策。國發(fā)(2007]13號文件規(guī)定，對普通本科高校和高等職業(yè)學校全日制本?？粕谛Ｆ陂g獲得國家助學貸款、畢業(yè)后自愿到艱苦地區(qū)基層單位從事第一線工作且服務(wù)達到一定年限的，國家實行助學貸款代償政策。國家代償政策的實施既可以幫助貧困地區(qū)和艱苦行業(yè)、崗位吸引、留住人才，也有利于解決當前金融危機下大學生就業(yè)難的問題，體現(xiàn)了國家對畢業(yè)生就業(yè)的引導和對邊遠地區(qū)、行業(yè)發(fā)展的政策支持。

二、國家助學貸款政策的缺陷

經(jīng)過多次政策調(diào)整，我國目前已建立相對完備的國家助學貸款的政策框架。然而，種種跡象表明，完全意義上的、可持續(xù)發(fā)展的國家助學貸款政策在我國尚未完全發(fā)育成熟。國家助學貸款政策的缺陷主要表現(xiàn)在政策本身的系統(tǒng)性不足、政策執(zhí)行手段不到位、政策執(zhí)行中的不平衡等問題。

第一，政策本身的系統(tǒng)性不足。公共政策執(zhí)行困難，首先要考慮的是該政策本身的問題，政策質(zhì)量的高低關(guān)系著執(zhí)行的結(jié)果。我國國家助學貸款政策實施至今，仍沒建立起一套完善的政策體系。一是利益調(diào)節(jié)機制不健全。國家助學貸款政策不僅涉及教育、財政、金融等多個職能部門，集體、個人、家庭等多個利益主體的利益關(guān)系，而且還涉及到長遠利益和當前利益、局部利益和整體利益，包括各部門之間的利益協(xié)調(diào)問題和社會基本共識問題，因而，有關(guān)助學貸款利益調(diào)節(jié)的政策難以在短時期內(nèi)迅速確立?？偟膩碚f，我國現(xiàn)階段的有關(guān)助學貸款利益調(diào)節(jié)的政策，無論是已經(jīng)建立的風險補償金、財政貼息，還是商業(yè)銀行投標制度和國家代償政策，都還遠未形成一個比較完整的體系。因而，也就無法對當前多層次、復(fù)雜化的利益關(guān)系進行有效的調(diào)節(jié)。二是政策系統(tǒng)與政策環(huán)境之間缺乏整體性。公共政策是環(huán)境的產(chǎn)物，政策環(huán)境是影響政策系統(tǒng)存續(xù)和運行的基礎(chǔ)。政策與環(huán)境的協(xié)調(diào)無疑有助于政策的順利實施，反之，則會有礙于政策的有效執(zhí)行。現(xiàn)階段的助學貸款采用的是個人信用貸款模式，當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，存在著大量的市場空白和信用空白，助學貸款賴以依存的市場運作機制和信用體系相當薄弱，這就使得我國的助學貸款必然面臨著極大的違約風險。三是責任追究機制和監(jiān)督機制缺失。助學貸款政策的實施是一項極為復(fù)雜的社會實踐活動，在實際的政策實施過程中，政策實施的有效性常常會由于這樣或那樣的原因而受到影響，由于缺乏強有力的監(jiān)控機構(gòu)和責任追究制度，政策規(guī)避難以及時認定，政策執(zhí)行的效果缺乏明確的考核，難以認定和劃分執(zhí)行者的執(zhí)行責任，賞罰不分明，導致部門之間以及部門內(nèi)部拖而不辦是常有的事，教育部除了公開批評外并

無其他有效辦法。

第二，政策執(zhí)行手段不到住。在我國，政策的執(zhí)行主要是白自而下的強制執(zhí)行模式，在這種主導模式下，政府的行政主導性以及行政手段得到了很多的運用。行政手段的優(yōu)勢往往同時也預(yù)示了其自身的缺陷。助學貸款政策運行的實踐表明，我國的助學貸款是政府選擇而非完全意義上的市場選擇的結(jié)果，帶有明顯的政治動員干預(yù)和政治命令干預(yù)的特點。行政干預(yù)手段的強勢使用在短期內(nèi)會效果明顯，但同時也面臨邊際效力遞減問題，使貸款政策在不斷出現(xiàn)的矛盾中趨于變形與異化。其主要表現(xiàn)在：一是法制上的不健全、失信懲罰機制不力，使學生在守約與違約之間留下大片空白地帶，導致大學生失信成本過低。與世界發(fā)達國家相比，我國保證助學貸款政策實施的法律制度上的缺失十分明顯，包括法律規(guī)范、行為準則在內(nèi)的制度體系在助學貸款政策運行的10年中，沒有形成基本制度的游戲規(guī)則。盡管現(xiàn)行的助學貸款政策中多處有信用制度建設(shè)的規(guī)定，但這些規(guī)章無論從數(shù)量還是結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上都體現(xiàn)為制度供給不足，缺乏針對性、適用性及可操作性，而且處于行政規(guī)定的層次上，沒有上升到法律層面。二是政策宣傳落實不到位，導致政策機制無法發(fā)揮正確的引導作用。家庭經(jīng)濟困難的學生大都集中在邊遠貧困地區(qū)，而這些地區(qū)交通不便、信息不暢，有許多農(nóng)村家庭根本不知道有這么好的政策。調(diào)查顯示，目前貧困山區(qū)尚有30％的人不知道銀行有助學貸款業(yè)務(wù)，有25％的人對國家助學貸款政策不清楚。是有關(guān)方面沒有讓國家助學貸款這個好的政策宣傳落實到位，從而出現(xiàn)助學貸款政策的時時不通、處處不通和認識偏差。所謂時時不通，就是宣傳工作的一陣風，只是在高考這幾天才想起來要宣傳這一政策；或僅依靠新聞媒體的力量，沒有發(fā)揮基層教師和村鄉(xiāng)干部的面對面、人對人、一對一的學校課堂、地頭院落的宣傳作用和影響。所謂處處不通，就是上有政策、下有對策，中央的好政策到了地方，被歪嘴和尚念歪了經(jīng)；或表面文章做得好看，標語口號滿天飛，就是不落實在行動上。所謂認識偏差，是指由于政策宣傳的力度不夠，部分學校和學生把國家對貧困學生開展的這項業(yè)務(wù)看成是國家的無償救助，不貸白不貸，還不還以后再說，從而增大了違約的風險。

第三，政策執(zhí)行中的不平衡問題。(1)地區(qū)之間的不平衡。中國城市與農(nóng)村之間，東西部城市之間、大型城市和中等城市之間，由于經(jīng)濟實力和治理水平的差異，助學貸款政策執(zhí)行的廣度、深度和強度都呈現(xiàn)不均衡性。這種不均衡狀態(tài)將影響到政策的公平性。助學貸款財政貼息100％政策的實施，對于中央部委所屬院校來說獲得財政補貼是有保證的，但對于經(jīng)濟弱勢的西部地區(qū)，地方財政本來就捉襟見短，財政貼息的實施大大加重了地方政府的財政負擔，最終將成為助學貸款政策實施的經(jīng)濟阻礙。(2)校際、專業(yè)之間的不平衡。一般來說，教育部直屬院校、工科院校、熱門專業(yè)等就業(yè)率較高的學校和專業(yè)的學生申請貸款的成功率較高，而一些省屬院校、冷門專業(yè)如農(nóng)林、師范等就業(yè)相對較低的學生的申請貸款的成功率相對較為薄弱。校際、專業(yè)之間的這種不均衡，將進一步加劇地區(qū)之間的利益分化，不利于助學貸款政策的有效執(zhí)行。

三、改進和完善國家助學貸款政策的建議

國家助學貸款是一個需要政治、經(jīng)濟、社會、文化全面協(xié)調(diào)發(fā)展的錯綜復(fù)雜的長期的系統(tǒng)工程，國家助學貸款必然使社會各個領(lǐng)域發(fā)生深刻變化，各種社會關(guān)系進行重大調(diào)整，隨之而來的不只有經(jīng)濟發(fā)展與社會進步，也有政治的長期穩(wěn)定。為此我們認為，可以從以下幾方面進行改進和完善：

第一，加強政策實施基礎(chǔ)和保障工作。要解決國家助學貸款政策實施過程中因大學生誠信缺失而遭遇“信用瓶頸”的問題，必須從包括法律在內(nèi)的各個層面人手，加強法制建設(shè)，嚴格信用監(jiān)管，用法律手段來規(guī)范信用體系，強化失信的制約機制，這是國家助學貸款政策實施的基礎(chǔ)和法律保障。國家助學貸款法規(guī)制度的建設(shè)可以從廣度和深度兩方面來進行，首先，制定和頒布《國家助學貸款法》，明確各相關(guān)主體的責、權(quán)、利，即要拓展法規(guī)制度建設(shè)的深度?！秶抑鷮W貸款法》應(yīng)當是一個完整的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)包括權(quán)利、義務(wù)、責任和問責方法等基本要素，權(quán)力與責任、義務(wù)密不可分，有權(quán)無責或有責無權(quán)的權(quán)責分離現(xiàn)象都有礙助學貸款政策效能的發(fā)揮。要強調(diào)權(quán)力和責任、權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，堅持權(quán)責一致、有權(quán)必有責、用權(quán)要受監(jiān)督、違法要追究的責任制度。這樣的規(guī)定十分必要，國家助學貸款的各個利益主體國家、高校、學生、銀行都是作為追求利益最大化的理性人參與的，必須從基本規(guī)則上保證各參與主體責權(quán)利的對稱性，也就是說，只有貸款法成為各利益主體必須遵守執(zhí)行的那些標準和原則，才能讓他們不再像過去那樣對國家助學貸款工作只從自己部門的利益出發(fā)，出現(xiàn)銀行和高校惜貸，學生違貸、地方政府不作為而無法懲罰的局面。此外，要建立完善信用的法律保障體系，也就是要完善法規(guī)制度建設(shè)的廣度。國家助學貸款政策的核心和靈魂是大學生的信用，而建立在市場經(jīng)濟運行機制基礎(chǔ)條件下的國家助學貸款政策必須滿足貨幣資金商品化、金融實體法人化和金融行為法制化的內(nèi)在要求。大學生的信用不可能單純地建立在減實守信的道德規(guī)范之上，更重要的是要建立在對市場主體之間的信用關(guān)系管理的整套法律、法規(guī)、準則和制度的制定上。

第二，建立健全利益表達機制。制度安排是透明的，是程序化和法定性的規(guī)定，它可以減少不確定性、不連續(xù)性和不穩(wěn)定性。制度的不斷完善可以緩解政策實施中的問題，當實施中發(fā)生利益沖突時，制度或政策法規(guī)等往往成為利益主體維護自身利益，進行討價還價的知識、策略或武器。也就是說，助學貸款形成了一個利益博弈的特定“場域”。建立利益表達通道，擴展利益表達空間，讓國家助學貸款的各利益主體商業(yè)銀行、高校、大學生等有一個表達利益的制度性平臺，建構(gòu)起反應(yīng)靈敏、溝通快捷、運轉(zhuǎn)高效的利益表達機制，使各利益主體的合理利益訴求通過正當、規(guī)范的渠道輸入公共決策過程。這是一個社會走向穩(wěn)定和繁榮的底線。換言之，助學貸款政策中利益表達機制的缺失，讓潛在的隱性社會代價無法自然消解?！袄姹磉_往往意味著沖突，因為它包括了為達到爭取利益的目標而采取的施加壓力的方式。利益表達的需求總是產(chǎn)生于利益失衡或利益沖突的時候，這時，如果不開啟表達的大門，利益矛盾不得到解決且會日積月累，從而醞釀出更嚴重的危機?！?/p>

第三，加強政策執(zhí)行手段的功能耦合。國家助學貸款政策是一項龐大、復(fù)雜的社會轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟、社會和文化等方方面面，單一的政策執(zhí)行手段的有限性與助學貸款問題的復(fù)雜化，使得單項政策手段已難以完全充分解決助學貸款問題，從而要求政府在進行執(zhí)行手段選擇時，必須注重發(fā)揮政策手段的組合效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)?！爸挥邢嗷ヒ恢潞拖嗷ブС值闹贫劝才挪攀歉挥猩涂删S系的；否則，精心設(shè)計的制度很可能高度不穩(wěn)定”。這個政策手段體系的精髓就在于倡導一種功能耦合。行政手段在這個功能耦合體系中處于主導地位，同時，應(yīng)將法律手段、經(jīng)濟手段、宣傳手段納入這個功能耦合體系中，充分發(fā)揮各政策手段的作用和優(yōu)勢。行政手段應(yīng)該成為政策的穩(wěn)定器，避免變成政策波動的振蕩器。經(jīng)濟手段應(yīng)當成為穩(wěn)定發(fā)放貸款的穩(wěn)定器，避免變成惜貸不貸的源泉地。宣傳手段應(yīng)當成為政策有效傳播的推動器，避免變成政策傳播缺位的始作俑者。概括而言，主要包括以下兩項重大的制度創(chuàng)新和制度建設(shè)：一是加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。中央政府是能夠在全社會范圍內(nèi)分配經(jīng)濟、縮小經(jīng)濟差距的唯一調(diào)節(jié)者。財政政策與金融政策是政府干預(yù)助學貸款的兩大基本經(jīng)濟杠桿。從理論上講，財政杠桿是結(jié)構(gòu)杠桿，它主要是對國家助學貸款的供求結(jié)構(gòu)進行調(diào)節(jié)，以保持國家助學貸款的地區(qū)結(jié)構(gòu)、院校結(jié)構(gòu)、學科結(jié)構(gòu)及性別結(jié)構(gòu)的合理性，著眼于金融制度的公平。而金融杠桿是總量杠桿。它主要是在總量上調(diào)節(jié)國家助學貸款的供求平衡，著眼于金融制度的效率。通過加大財政制度力度，用財政杠桿來撬動金融杠桿，從而引導社會資源合理流向高等教育領(lǐng)域。另一方面，要改進政策宣傳。政策宣傳是發(fā)揮政策效能的重要手段。這就需要各級政府的高度重視，國家助學貸款的各項工作、各個過程都要貫穿宣傳意識和理念；要不斷地調(diào)整宣傳工作思路，拓展新的宣傳渠道，積極利用各種宣傳手段，擴大宣傳影響，為國家助學貸款營造一個寬松的、持續(xù)發(fā)展的良好氛圍。

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(責任編輯：向欣)