楊長富

提要農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,我國農(nóng)村土地制度的又一次重大變革,對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有積極的促進(jìn)作用,但我國農(nóng)村社會保障體系尚不健全,在一定程度上限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn),阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。因此,要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),必須建立完善的農(nóng)村社會保障體系。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);農(nóng)村社會保障體系

中圖分類號:F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

黨第十七大報(bào)告指出:“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系,按照依法、自愿、有償原則,健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！比欢?土地對農(nóng)民來說不僅僅只是生產(chǎn)資料那么簡單,它同時(shí)還擔(dān)負(fù)著農(nóng)民的社會保障功能。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平和農(nóng)村土地利用率、產(chǎn)出率,深化農(nóng)村綜合配套改革,加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,構(gòu)建和完善農(nóng)村社會保障體系是不可缺少的前提條件。

一、土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義

1、解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。十一屆三中全會以后,我國農(nóng)村廣泛建立起了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,將土地包產(chǎn)到戶,從此農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲,整個(gè)農(nóng)村呈現(xiàn)一片生機(jī)勃勃的景象,被人民公社化所禁錮的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力被釋放出來,農(nóng)業(yè)得到了迅速發(fā)展。但是,隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也出現(xiàn)了制約農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的問題。20世紀(jì)九十年代以來,在我國農(nóng)村普遍出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入增長困難的現(xiàn)象,要想進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn),一個(gè)重要的方面就是要實(shí)行土地規(guī)?；?、現(xiàn)代化、集約化經(jīng)營,土地流轉(zhuǎn)便成為必然選擇之一。通過土地的流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)土地的集約化,可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?既能降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,又有利于先進(jìn)科技的推廣和農(nóng)業(yè)機(jī)械化的實(shí)行,從而提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和經(jīng)營效益;另一方面土地集約化可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是農(nóng)民增收的重要途徑,分散的經(jīng)營模式已不適應(yīng)時(shí)代的要求,社會的發(fā)展需要在保護(hù)農(nóng)民利益、穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下,實(shí)行土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力的客觀要求,必然會為聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制注入新的活力。

2、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力,促進(jìn)城市化進(jìn)程。我國人多地少是基本國情,農(nóng)業(yè)人口占了總?cè)丝诘拇蟛糠?農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移需要推力和拉力共同發(fā)揮作用。拉力有賴于農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的整治,如統(tǒng)一勞動力市場、建立涵蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)社會保障體系、農(nóng)民工的市民化等一系列城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度建設(shè)。同時(shí),通過提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,走規(guī)?；C(jī)械化和產(chǎn)業(yè)化道路,推動農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的出臺,從農(nóng)村內(nèi)部推動了農(nóng)村剩余勞動力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市轉(zhuǎn)移,大量的農(nóng)村青壯年勞動力離開束縛自己的土地,進(jìn)入城市,向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,不但促進(jìn)了農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營,而且促進(jìn)了城市的發(fā)展,加快了我國的城市化進(jìn)程。

3、生產(chǎn)要素得到合理配置,促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)市場對資源配置的作用,如果沒有生產(chǎn)要素的流動,那么我們的經(jīng)濟(jì)體制就不能稱為市場經(jīng)濟(jì)。土地是一種基本的生產(chǎn)要素,土地使用權(quán)作為特殊的生產(chǎn)要素進(jìn)入市場,實(shí)現(xiàn)商品化經(jīng)營,這是市場經(jīng)濟(jì)資源配置的基本要求。只有賦予農(nóng)民對所承包土地的轉(zhuǎn)包、抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利,才能實(shí)現(xiàn)土地資源與其他生產(chǎn)資料和人力資源的優(yōu)化配置。土地流轉(zhuǎn)是生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的要求,也是提高土地使用與生產(chǎn)效率、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的重要手段。允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),有助于科學(xué)合理配置生產(chǎn)要素,實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、目前農(nóng)村社會保障存在的問題

1、缺乏法律有效保障,政策制度不配套。目前,各地推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要依據(jù)就是1992年民政部頒發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》以及各級主管部門下發(fā)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件,而《基本方案》已明顯過時(shí)了,在實(shí)踐中難以行得通,各種文件又過于籠統(tǒng)和原則。由于沒有關(guān)于建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的專門法規(guī),各地農(nóng)保實(shí)踐中存在許多困惑。因此,他們在制定本地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法時(shí)找不到有力的立法依據(jù),只好各自為政,把辦法確定為暫行辦法,大大降低了地方立法的規(guī)范性、長期性和穩(wěn)定性。

2、保障起點(diǎn)低,農(nóng)民參保缺乏積極性?！痘痉桨浮芬?guī)定:農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上堅(jiān)持“個(gè)人繳納為主,集體補(bǔ)助為輔,國家政策扶持”的原則,出發(fā)點(diǎn)是以政策扶持為激勵,但不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。當(dāng)前,鄉(xiāng)村兩級負(fù)債嚴(yán)重,可利用資金非常有限,盡管集體經(jīng)濟(jì)較雄厚的村組,其養(yǎng)老金積累在收入分配中所占的比例也是很少,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)中的集體補(bǔ)助為輔就成了空話。農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上成了純個(gè)人儲蓄積累保險(xiǎn),社會保險(xiǎn)退化為商業(yè)保險(xiǎn)。1992年農(nóng)保工作開展以來,由于大多數(shù)集體無力或不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助,國家財(cái)政、地方政府也沒有給予相應(yīng)的財(cái)政支持,絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補(bǔ)貼,時(shí)間越長越?jīng)]有了積極性,這種資金籌集式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上變成了一種強(qiáng)制性儲蓄,而不是真正意義上的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。

按照《基本方案》規(guī)定,農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的月交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置有2、4、6……20元十個(gè)檔次,即使按照最高標(biāo)準(zhǔn)20元每月來算,足額交納40年,領(lǐng)取10年,按民政部《基本方案》計(jì)算,每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金80元。據(jù)統(tǒng)計(jì),2003年農(nóng)村人均月生活消費(fèi)支出162元,在農(nóng)民養(yǎng)老金制度缺乏通貨膨脹和工資、物價(jià)指數(shù)調(diào)整機(jī)制的狀況下,40年后每月80元的保障金能提供的保障實(shí)在太有限了,更不用說低檔的保費(fèi)?？梢?現(xiàn)行的保險(xiǎn)制度實(shí)在無法激起農(nóng)民參保的積極性。

3、基金管理不完善,增值困難。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一樣的投資運(yùn)營問題,當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要采取存銀行、買定期國債。非常有限的投資渠道導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值困難,難以渡過承諾養(yǎng)老金的支付風(fēng)險(xiǎn)。各地對農(nóng)?；鸬墓芾砗瓦\(yùn)作過程中,也暴露出不少問題:一是基金管理不規(guī)范?？h級農(nóng)保機(jī)構(gòu)集基金的收集、保管、運(yùn)營和發(fā)放于一身,這種負(fù)全責(zé)的管理方式,既缺乏部門之間的橫向監(jiān)督,又沒有上下之間的有效制約,很容易導(dǎo)致地方政府和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)失控;二是基金的增值問題。由于缺乏合適的投資渠道,各地農(nóng)?；鹨话悴扇〈驺y行的方式。但是,近年來由于銀行存款利息率的不穩(wěn)定,再加上通貨膨脹的影響,基金要保值已相當(dāng)困難,更不用說增值?；鹗找鏌o保證,給今后的發(fā)放工作留下了極大的隱患;三是基金的安全問題。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由縣級管理,資金分散、運(yùn)營層次低,難以形成規(guī)模效益,最終導(dǎo)致農(nóng)?；鸬摹翱s水”,而且存在基金被挪用、擠占的風(fēng)險(xiǎn),直接威脅到基金的安全。

三、構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的建議

當(dāng)前,我國農(nóng)村社會保障體系尚不完善,對于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說,失去土地將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn),只有建立和完善農(nóng)民的社會保障體系,土地才能流轉(zhuǎn),從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。

1、建立完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律機(jī)制。目前,大部分農(nóng)村社會養(yǎng)老體制尚未確立,更沒有形成法律體系,使農(nóng)村社會養(yǎng)老工作無法可依。從科學(xué)管理的角度出發(fā),加快農(nóng)村社會養(yǎng)老立法工作,依法建立社會養(yǎng)老制度,明確被保險(xiǎn)人的范圍、繳納保險(xiǎn)費(fèi)的原則和標(biāo)準(zhǔn)、獲得社會保險(xiǎn)待遇的條件及標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對基金管理和監(jiān)督以及在被保險(xiǎn)人的權(quán)利受到侵犯時(shí)提供法律救助的職能,有法律作為依據(jù),才能對政府、管理機(jī)構(gòu)和被保險(xiǎn)人有約束力,避免人為的主觀隨意性。

2、加大財(cái)政投入,同時(shí)多種渠道、多種形式籌集農(nóng)村社會保障資金。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是完全的個(gè)人積累制,政府財(cái)政扶持缺失,致使制度本身缺乏吸引力。要讓農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展起來,國家必須給予一定的財(cái)政支持。在我國,農(nóng)民是一個(gè)防御風(fēng)險(xiǎn)意識和能力較弱的群體,也是為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)最大而索取最少的群體。多年來,由于工業(yè)化建設(shè)的需要,農(nóng)業(yè)為工業(yè)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。據(jù)有關(guān)專家估計(jì),建國后30年的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差金額達(dá)6,000～8,000億元,沒有工業(yè)的回報(bào)反哺,傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)難以向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化。建議中央和地方財(cái)政預(yù)算每年確定一定比例,作為養(yǎng)老保障待遇調(diào)整的儲備基金,以保證被保險(xiǎn)人領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本同步。

鑒于目前的國情和經(jīng)濟(jì)水平,財(cái)政尚無足夠的能力完全承擔(dān)整個(gè)社會保障體系的建設(shè)與完善。因此,社會保障基金的籌集應(yīng)從單一化走向多元化,通過多種渠道、多種形式來籌集農(nóng)村社會保障資金。比如:①可以將發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益轉(zhuǎn)入國家財(cái)政,再通過轉(zhuǎn)移支付等形式,支持農(nóng)民的社會保障體系建設(shè);②國家可采取有力措施,把在現(xiàn)行征地制度之下地方政府低買高賣取得的土地價(jià)差的大頭拿過來,作為全體農(nóng)民的社會保障基金;③在有條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū),可強(qiáng)化農(nóng)村集體對保障資金的投入。

3、進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障和醫(yī)療保障制度。最低生活保障是國民應(yīng)該享有的基本權(quán)利,是農(nóng)民維持生存的最后防線。所以,農(nóng)村最低生活保障制度應(yīng)該把受保障對象擴(kuò)大到全體農(nóng)村居民,覆蓋農(nóng)村所有的收入水平低于最低生活保障以下的貧困者,包括因病、因?yàn)?zāi)、因殘、因孤等各種原因而造成家庭生活困難的人,這樣也有利于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、簡化救濟(jì)程序。同時(shí),應(yīng)根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來確定保障線,防止保障水平過高或過低。在具體實(shí)施過程中,可通過實(shí)物保障與貨幣保障相結(jié)合的辦法來實(shí)行。

在新型農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎(chǔ)上建立農(nóng)村社會醫(yī)療保障制度。目前,對農(nóng)民及其家庭造成最大威脅的是一些大病、重病,這些疾病的治療往往要花費(fèi)農(nóng)民數(shù)年的積蓄,甚至?xí)罐r(nóng)民背上巨大的債務(wù)包袱,“辛苦幾十年,一朝回到解放前”就是形容農(nóng)民“因病致貧”、“因病返貧”現(xiàn)象的順口溜。要想通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)來推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,必須盡快建立農(nóng)村社會醫(yī)療保障制度,解除農(nóng)民的后顧之憂。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入、農(nóng)民個(gè)人收入情況,通過確定一個(gè)合理的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),來提高農(nóng)民的參保率,逐步實(shí)現(xiàn)與城市基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的銜接,最終實(shí)現(xiàn)全體國民統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療保障。

4、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理運(yùn)營,保證基金的保值增值?；鸨Ｖ翟鲋凳寝r(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)生存與發(fā)展的關(guān)鍵,目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行的是縣級統(tǒng)一管理,存在基金規(guī)模小、增值渠道不暢、管理機(jī)構(gòu)眾多、監(jiān)管成本過多等問題。因此,應(yīng)盡快完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理運(yùn)營機(jī)制。首先,建立省、市(縣)兩級政事分開的管理體制。農(nóng)村養(yǎng)老基金由省、市(縣)共管,省級負(fù)責(zé)基金管理,縣(市)負(fù)責(zé)基金的收繳和發(fā)放;其次,盡快出臺基金運(yùn)營優(yōu)惠政策,拓寬保險(xiǎn)基金的投資渠道,確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。參照國外保險(xiǎn)基金保值增值的經(jīng)驗(yàn),隨著投資市場不斷發(fā)展和成熟,逐步放松投資管制,向農(nóng)村養(yǎng)老基金開放股票市場,其他有價(jià)證券市場,并創(chuàng)新更多的投資工具。中央政府每年發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專項(xiàng)優(yōu)惠債券,或制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金銀行儲蓄優(yōu)惠利率,確定一定比例,經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)投資一些風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目;第三,加大基金的監(jiān)管力度。建議建立一個(gè)獨(dú)立于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理、基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)之外的、具有權(quán)威性和公正性的社會監(jiān)管機(jī)構(gòu),以協(xié)調(diào)、監(jiān)管和制約相關(guān)農(nóng)保管理部門的活動,規(guī)范部門行為,糾正管理偏差,以提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)范化、程序化和法制化程度。

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