王世君　王涯茜

提要執(zhí)行PPP的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中投資者最關(guān)注的問(wèn)題是政府的誠(chéng)信承諾。盡管政府與私營(yíng)部門(mén)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)合同規(guī)定了公私合作雙方的權(quán)利義務(wù),但一些政府部門(mén)卻屢屢失信違約,對(duì)合約設(shè)計(jì)中特許權(quán)人的融資成本、項(xiàng)目收益估計(jì)造成嚴(yán)重的影響。為此,我們提出建立政府投資信用約束機(jī)制是保護(hù)私營(yíng)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府信用。

關(guān)鍵詞:PPP;承諾不可信;合約設(shè)計(jì);政府信用

中圖分類號(hào):F83文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、PPP模式帶來(lái)的信用問(wèn)題

開(kāi)放的市場(chǎng)是以信用為基礎(chǔ)的,尤其在不成熟的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放方面,大量的社會(huì)資本(包括外資)在尋求投資機(jī)會(huì)。具有盈利前景的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由于收益穩(wěn)定,經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng),廣受關(guān)注。雖然資本的本性是逐利,但這些資本在獲得利潤(rùn)的同時(shí),也給社會(huì)及國(guó)家經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了繁榮和發(fā)展。

執(zhí)行PPP的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中,投資者最關(guān)注的問(wèn)題是政府的誠(chéng)信承諾,也就是制度風(fēng)險(xiǎn)或政策風(fēng)險(xiǎn)。政策代表著政府部門(mén)的誠(chéng)信和承諾,如果政策隨意制定或遭到任意更改,任何風(fēng)險(xiǎn)防范措施的效用都是零,最終的結(jié)果就是投資者的資本金和收益無(wú)法有效地得到保障。公私合作并不意味著政府完全退出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,不是簡(jiǎn)單的“國(guó)退民進(jìn)”。項(xiàng)目的成功離不開(kāi)政策的有力支持。政府信用對(duì)私人投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目尤其重要。

二、政府的有限承諾

承諾不可信,即是指合約雙方都可能違背自己在合約中的承諾,特別是在考慮了多次交易的聲譽(yù)、違約受到各種處罰等的綜合結(jié)果時(shí),當(dāng)合約一方違背合約獲得大于堅(jiān)持合約承諾獲得的利益時(shí),就會(huì)選擇違背合約,不堅(jiān)守承諾。

作為政府,在簽署PPP協(xié)議時(shí)往往會(huì)由于財(cái)政資金缺乏,市政建設(shè)項(xiàng)目緊急等原因?yàn)轫?xiàng)目提供各項(xiàng)優(yōu)惠措施,但是在運(yùn)作過(guò)程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn):在不通知不履約、在履約的過(guò)程中拖沓、前期市政配套、土地等承諾無(wú)法兌現(xiàn)、違約賠償難以取得、建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目、建設(shè)后勤保障不及時(shí)等等各式各樣的不誠(chéng)信的表現(xiàn)。限制政府承諾能力的一個(gè)非常廣泛的原因是施加于政府官員的政治壓力。產(chǎn)生政府信用危機(jī)的原因很多,主要集中在:

1、項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中政策調(diào)整而導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說(shuō),PPP運(yùn)作的特許期限往往會(huì)超過(guò)一屆政府的在期,甚至某些大型項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期甚至是數(shù)十年。一個(gè)政府的發(fā)展方向、政策等往往會(huì)取決于某些政府主要官員,特別是一把手的觀點(diǎn),而當(dāng)政府官員更迭時(shí),下一屆的政府官員由于政績(jī)的要求就很可能會(huì)改變當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)講,所需要的市政配套、土地等等承諾就很難得到保證。同時(shí),政府重點(diǎn)發(fā)展的地域不同時(shí),即使得到了保證,也會(huì)使原來(lái)的現(xiàn)金流估計(jì)發(fā)生重大改觀,從而使項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行。

2、項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中政府部門(mén)利益調(diào)整而導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)。在政府官員的任期有限或者其升遷很大程度上根據(jù)其任期內(nèi)的政績(jī)時(shí),政府官員往往會(huì)給予特許權(quán)人較為優(yōu)厚的條件來(lái)吸引民間投資。而過(guò)快增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資,需要以后官員任期支付大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào),使后任官員面臨嚴(yán)重的支付危機(jī),政府無(wú)法信守承諾。特別在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),由于預(yù)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有出現(xiàn),大量超前建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法充分使用,投資者不能從消費(fèi)者付費(fèi)中實(shí)現(xiàn)合理回報(bào),特許權(quán)合約要求政府兌現(xiàn)收益擔(dān)保承諾時(shí),政府可能沒(méi)有足夠的財(cái)政能力提供支付,更多的情況是,后任官員面對(duì)使用有限的財(cái)政資金進(jìn)行這種支付沒(méi)有積極性,不樂(lè)意履行合約承諾。另外,作為政府的不同機(jī)關(guān)部門(mén),在項(xiàng)目進(jìn)展過(guò)程中得到的實(shí)際收益往往會(huì)有很多不同,在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中不同的部門(mén)會(huì)由于不同的收益而有不同的態(tài)度,出現(xiàn)很多的政府行為越位和缺位。

3、特許經(jīng)營(yíng)模式本身帶來(lái)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。高于預(yù)期利潤(rùn)的出現(xiàn)。高利潤(rùn)可能是由于企業(yè)的勤奮努力,也可能自然狀態(tài)偏向于特許權(quán)人方面,并非一定是因?yàn)楹灱s時(shí)優(yōu)惠了特許權(quán)人。但是,高利潤(rùn)一旦出現(xiàn),消費(fèi)者肯定不滿,政府會(huì)懾于廣大消費(fèi)者的強(qiáng)大壓力而選擇違約,可能導(dǎo)致政府明確的或隱含的利益沒(méi)收。例如,政府可能對(duì)一個(gè)計(jì)劃中應(yīng)進(jìn)行的價(jià)格上調(diào)給予取消,或針對(duì)特許權(quán)人的優(yōu)良表現(xiàn)提高下一期考核的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。如果為了限制特許權(quán)人的利潤(rùn),而不斷提高績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)特許權(quán)人預(yù)期到績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)會(huì)根據(jù)自己的業(yè)績(jī)不斷上升時(shí),特許權(quán)人將會(huì)放棄自己的努力。

4、基于法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。目前,我國(guó)關(guān)于PPP模式項(xiàng)目融資的法律法規(guī)主要是對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部1994年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》,國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部1995年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》和國(guó)家計(jì)委、國(guó)家外匯管理局發(fā)布的《關(guān)于借用長(zhǎng)期國(guó)外貸款實(shí)行總量控制下的全口徑管理的范圍和辦法》。這幾個(gè)法律文件基本構(gòu)成了目前我國(guó)PPP項(xiàng)目融資的全部?jī)?nèi)容。從這幾個(gè)法律文件的法律地位上可以看出,我國(guó)關(guān)于PPP還沒(méi)有地位較高的成文法規(guī),而且法律體系正處在快速發(fā)展和變化之中,法律法規(guī)的變動(dòng)不可避免地帶來(lái)各方利益的調(diào)整,在一定程度上造成投資收入和地方收益的不確定性,從而決定了風(fēng)險(xiǎn)的存在。

三、政府信用問(wèn)題對(duì)合約設(shè)計(jì)的影響

為了促進(jìn)民營(yíng)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施,政府可能先提供有吸引力的合約,但是一旦投資進(jìn)行后,政府會(huì)使用其獨(dú)一無(wú)二的權(quán)力以公眾利益的名義沒(méi)收私人資產(chǎn),或者減少對(duì)投資者的支付。在這種情況下,投資者可能會(huì)猶豫是否進(jìn)行投資。更為重要的是,承諾不可信會(huì)對(duì)特許權(quán)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。我們舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。例如,在特許權(quán)合約中,可能規(guī)定了政府承擔(dān)債務(wù)擔(dān)保和救濟(jì)的責(zé)任,但在出現(xiàn)不利事件,特許權(quán)人無(wú)法完成和繼續(xù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目時(shí),實(shí)際中往往出現(xiàn)承諾的不可信問(wèn)題。特許權(quán)人對(duì)政府救助可能性的不同估計(jì)影響特許權(quán)合約的多個(gè)方面。

1、影響特許權(quán)人的融資成本估計(jì)。如果一個(gè)悲觀的投標(biāo)者認(rèn)為政府存在承諾不可信的問(wèn)題,在不利條件下,政府不會(huì)救助,特許權(quán)人只有放棄項(xiàng)目,進(jìn)行破產(chǎn)清算。特許權(quán)人為了避免破產(chǎn)引發(fā)的損失,在考慮融資結(jié)構(gòu)時(shí),必須安排足夠的股本資金,減少負(fù)債比例。這樣,融資成本將提高,在投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)提出的要求也會(huì)隨之增高。而如果另一投標(biāo)者是樂(lè)觀的,認(rèn)為政府會(huì)按合約條款執(zhí)行,其對(duì)融資成本的估計(jì)就可能完全不同,會(huì)采取具有很大風(fēng)險(xiǎn)的融資結(jié)構(gòu),負(fù)債比例會(huì)很高,融資成本較低,其投標(biāo)方案會(huì)很有競(jìng)爭(zhēng)力。因此,政府在特許權(quán)投標(biāo)文件中規(guī)定股本比例,在選擇中標(biāo)者時(shí)重視投標(biāo)者的資金實(shí)力是必要的。

2、影響特許權(quán)人對(duì)項(xiàng)目收益的估計(jì)。特許權(quán)人如果認(rèn)為政府存在承諾不可信的問(wèn)題,不救助,在不利條件下就會(huì)預(yù)測(cè)存在破產(chǎn)清算的成本和失去繼續(xù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目帶來(lái)的收益,在評(píng)估合約項(xiàng)目時(shí)低估期望凈現(xiàn)值。為獲得投資期望收益和彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià),其提出的投標(biāo)報(bào)價(jià)水平必然高,如高的收費(fèi)水平、長(zhǎng)的特許權(quán)期限、低的特許權(quán)費(fèi)、高的政府支持水平等等。而樂(lè)觀的投標(biāo)者認(rèn)為,在不利條件下也不會(huì)有破產(chǎn)清算的成本,可以繼續(xù)獲得項(xiàng)目后期的收益,其投標(biāo)方案就會(huì)很有競(jìng)爭(zhēng)力。而實(shí)際上可能前一個(gè)投標(biāo)者的各種能力高于后者。特別是特許權(quán)人的發(fā)起方如果在特許權(quán)項(xiàng)目中有其他相關(guān)收益,如各種商業(yè)合約,喪失項(xiàng)目的控制權(quán)將損失這些合約的部分或全部?jī)r(jià)值時(shí),這種對(duì)政府救助可能性的不同估計(jì)會(huì)嚴(yán)重影響投標(biāo)報(bào)價(jià)。因此,在可能條件下,政府在招標(biāo)文件中盡量明確擔(dān)保救助的原則和水平,有利于特許權(quán)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的有效性,但這將帶來(lái)后任政府的負(fù)擔(dān),使政府的風(fēng)險(xiǎn)更大,政府能否救助仍然是未知的。

承諾不可信問(wèn)題將導(dǎo)致委托代理關(guān)系的復(fù)雜化,在事前簽約時(shí)合約雙方是考慮各種自然狀態(tài)可能出現(xiàn)的概率和此狀況下的收益進(jìn)行決策的。事后在不利狀況出現(xiàn)時(shí),不信守合約承諾的現(xiàn)象經(jīng)常會(huì)出現(xiàn),因此合約擬定時(shí)必須考慮各種狀況的概率,然后再計(jì)算收益期望值和風(fēng)險(xiǎn)。但是,估計(jì)不信守合約承諾的概率比其他經(jīng)濟(jì)變量的分布估計(jì)更困難。

四、建立政府投資信用約束機(jī)制

PPP項(xiàng)目是風(fēng)險(xiǎn)高、運(yùn)作復(fù)雜的項(xiàng)目,利益相關(guān)者眾多,PPP模式的出發(fā)點(diǎn)就是通過(guò)充分利用各個(gè)利益相關(guān)者的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)來(lái)達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)的有效分擔(dān),進(jìn)而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)-收益平衡的狀態(tài)。由于產(chǎn)權(quán)投資權(quán)益保護(hù)的政策與體制不完善,因此投資者最關(guān)心其投資積累的合法財(cái)產(chǎn)能否保持完整性與安全性。因此,整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程必須要有政府部門(mén)的有效支持,尤其要保持政策的連續(xù)性、持續(xù)性、透明性和操作性。為此,建立政府投資信用約束機(jī)制是保護(hù)私營(yíng)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府信用的關(guān)鍵。

1、針對(duì)項(xiàng)目方來(lái)講,可以從以下幾個(gè)方面著手:(1)爭(zhēng)取中央政府的支持,特別是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的支持。在廣西來(lái)賓電廠B廠的營(yíng)運(yùn)建設(shè)過(guò)程中,廣西區(qū)政府積極尋求中央政府支持和協(xié)助。國(guó)家計(jì)委將其作為國(guó)內(nèi)第一個(gè)BOT項(xiàng)目試點(diǎn),將其列入“九五”計(jì)劃,并且確定了這一項(xiàng)目的工作思路、程序要求、具體操作辦法和試點(diǎn)工作的總體安排,制定嚴(yán)格的時(shí)間表。這些都為這一項(xiàng)目的具體實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);(2)合理分擔(dān)項(xiàng)目階段風(fēng)險(xiǎn)。整合PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)布局,形成一個(gè)國(guó)際投資者和貸款方的集團(tuán),基本途徑就是促使項(xiàng)目所在國(guó)的一個(gè)強(qiáng)大的合作者參與項(xiàng)目,或促使多邊機(jī)構(gòu),例如世界銀行的國(guó)際金融公司參與該基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在大型PPP項(xiàng)目融資中,如果能夠吸引到若干家本國(guó)的主要金融機(jī)構(gòu)的參與,可以起到事半功倍的作用。

2、針對(duì)政府方來(lái)講,可以從以下幾個(gè)方面著手:(1)制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃,通過(guò)相應(yīng)的措施,對(duì)政府換屆之后對(duì)特許協(xié)議的貫徹執(zhí)行做出相應(yīng)保證。在市政建設(shè)的過(guò)程中,有統(tǒng)一規(guī)劃,對(duì)中長(zhǎng)期的發(fā)展有利于當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn),同時(shí)也為項(xiàng)目提供保障;(2)完善政府信用的監(jiān)督體系。從根本上說(shuō),信用是需要靠利益機(jī)制來(lái)約束的。在PPP項(xiàng)目中,政府及其官員缺乏直接的利益制約,這是導(dǎo)致政府行為隨意性的根本原因,如果政府信用問(wèn)題成為對(duì)政府官員業(yè)績(jī)考察時(shí)的重要因素,成為對(duì)其政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、官職升降的重要依據(jù),并且切實(shí)加以落實(shí),必將有效改善政府的信用狀況。

五、總結(jié)

基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營(yíng)是建立在一攬子合同、契約之上的。盡管政府與私營(yíng)部門(mén)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)合同規(guī)定了公私合作雙方的權(quán)利義務(wù),但有些政府卻屢屢失信違約。政府承諾的有限性會(huì)對(duì)合約設(shè)計(jì)形成嚴(yán)重影響,但是評(píng)估這些不信守合約承諾的概率卻相當(dāng)困難。為此,建立政府投資信用約束機(jī)制是保護(hù)私營(yíng)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府信用的關(guān)鍵。只有政府帶頭誠(chéng)實(shí)守信,充分發(fā)揮其帶頭模范作用,才能建立整個(gè)社會(huì)的信用體系。

(作者單位:1.中交集團(tuán)第二公路工程局;2.重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院)

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