孔　琳

黃由儉、鄧柏松等5名退休職工一紙訴狀將湖南汝城縣政府告上法庭,要求其如實公開原縣自來水公司改制情況的調(diào)查報告;律師李小龍胸有成竹地向法院遞交了五位罹難者家屬的起訴狀,請求法院判決民航總局公開包頭空難的事故調(diào)查報告……就在過去一年中,這樣的事情接二連三發(fā)生,他們的底氣來自于《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱條例)。自去年5月1日條例正式實施以來,媒體和社會各界對其執(zhí)行情況褒貶不一,既有肯定條例打造陽光政府,防止暗箱行政的功勞,也有直擊條例在實際運作過程中的尷尬無奈。就在條例實施一周年之際,本刊記者調(diào)查采訪了20個地方政府,對20份政府信息公開年度報告進(jìn)行分析對比。

> 機制建立 制度配套

張龍明是云南省臨滄市文化局局長,從去年開始他多了一個身份——臨滄市政府信息公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員。張局長從來就不敢怠慢這份新差事,他明顯感覺到了來自省政府的壓力和群眾的期盼。在好幾次領(lǐng)導(dǎo)小組會議上,他們的討論熱火朝天?！拔覀冃〗M要對政府信息公開工作進(jìn)行部署,并制定信息公開的政策和措施”。張局長說。

記者經(jīng)調(diào)查了解到,縣級以上政府基本已經(jīng)按照條例規(guī)定制定了相應(yīng)的工作機制,通常是成立以一位副職領(lǐng)導(dǎo)為首的政府信息公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組。其實,這種工作機制與上海首創(chuàng)的政府信息公開聯(lián)席會議制度有異曲同工之處,目的在于召集政府相關(guān)部門一起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府信息公開工作。

截至目前,全國31個省、自治區(qū)、直轄市的政府對信息公開主管機構(gòu)做了明確規(guī)定,數(shù)據(jù)顯示,主管機構(gòu)設(shè)在辦公廳的有23個,設(shè)在監(jiān)察部門的有6個、設(shè)在法制部門的有1個、設(shè)在信息化部門的有1個(圖1)。

在行政機關(guān)中,基本已經(jīng)形成主要領(lǐng)導(dǎo)抓體制、分管領(lǐng)導(dǎo)抓執(zhí)行、專門機構(gòu)抓落實的政府信息公開工作機制。對于部級機關(guān)而言,大多由辦公廳指定專門的部門負(fù)責(zé)具體的實施工作;對于地方行政機關(guān)而言,大多指定原有的某一機構(gòu),如辦公室、法制科、新聞處、信息處等來負(fù)責(zé)本機關(guān)的信息公開工作。從目前來看,這些“兼職”的機構(gòu)很難實現(xiàn)信息公開的專業(yè)化和職能化。

截至目前,在全國31個省、自治區(qū)、直轄市中,已有20個政府發(fā)布信息公開年度報告。記者從中了解到,自條例頒布以來,這些政府先后建立了相應(yīng)的政府信息公開配套制度,涉及工作細(xì)則、監(jiān)督檢查、保密審查、考核評議、責(zé)任追究、新聞發(fā)布等內(nèi)容,向公眾傳遞出政府重視信息公開的強烈信號。其中,21個政府針對信息公開的工作細(xì)節(jié)建立了相應(yīng)的制度,11個政府制定保密審查制度,9個政府制定考核評議制度,6個政府制定監(jiān)督檢查制度,6個政府制定責(zé)任追究制度,河南、青海、黑龍江3個政府還專門制定新聞發(fā)布制度,以此保證信息發(fā)布的規(guī)范性(圖2)。

“由于政府沒有制定保密審查制度,我們無法準(zhǔn)確地對信息是否涉密進(jìn)行判斷,從而影響到了信息公開的時效性?！辟F州省政府信息公開主管部門的潘主任向記者坦言。專家指出,信息公開中碰到的不僅是法律上的問題,還有監(jiān)督制度中存在的漏洞,在比較成功的政府信息公開個案中,其實很多時候都是在媒體的監(jiān)督下才得以順利推進(jìn)的。

> 渠道開拓 多元發(fā)展

記者經(jīng)調(diào)查了解到,目前縣級以上政府的信息公開渠道基本已覆蓋到條例規(guī)定的各種形式,且呈現(xiàn)出多樣化、便捷化的發(fā)展趨勢,有利于政府提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的能力。

20個省、自治區(qū)、直轄市的政府信息公開年度報告顯示,在信息公開渠道上,條例規(guī)定的政府公報、政府網(wǎng)站、新聞媒體、信息查閱場所(檔案館、圖書館)已經(jīng)全部被采用,新聞發(fā)布會則被16個政府采用,山東、貴州、福建、海南、湖南5個省級政府使用電子信息屏公開政府信息,4個省級政府通過政務(wù)公開大廳或窗口公開政府信息,福建省政府還借助移動電視來公布政府信息,熱線電話和民意懇談會則是貴州省政府信息公開的兩個重要渠道。此外,在抗擊雨雪災(zāi)害中,廣東省則通過手機短信公開政府應(yīng)急措施(圖3)。

其中,政府網(wǎng)站和傳統(tǒng)媒體是政府信息公開的兩個最有效率的渠道。

政府網(wǎng)站

陳小姐是湖北政府網(wǎng)站政務(wù)公開欄目的責(zé)任編輯,每天她都要填寫政府信息公開流程單,要是內(nèi)容審核通過,她就會立即上傳至網(wǎng)站?！懊刻煳叶家l(fā)布100多條政府信息”,她告訴記者,“湖北政府非常重視門戶網(wǎng)站這個信息公開渠道”。

記者經(jīng)調(diào)查核實,在全國31個省、自治區(qū)、直轄市政府中,山西、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江等21個政府在門戶網(wǎng)站上設(shè)置政務(wù)公開或政府信息公開欄目,子欄目包括公開指南、公開目錄、申請公開、意見反饋等;北京、天津、河北、安徽、福建、江西、海南、四川、云南、甘肅10個省、自治區(qū)、直轄市的政府則專門設(shè)置政府信息公開網(wǎng)站。

此外,在今年4月30日,中國政府信息整合服務(wù)平臺正式開通,在進(jìn)入該網(wǎng)站后,記者可以隨意搜索以往的政府信息,還可以直接訪問各個政府站點,政府信息公開從機械提供開始轉(zhuǎn)向為主動服務(wù),政府在利用網(wǎng)絡(luò)渠道公布信息上更進(jìn)一步。

傳統(tǒng)媒體

在政府信息公開之路上,呈現(xiàn)出強大輿論引導(dǎo)力的傳統(tǒng)媒體(報紙、廣播、雜志、電視)與新媒體(政府網(wǎng)站)一起,發(fā)揮著重要的作用。自條例實施以來,湖南、河南、黑龍江等省都曾在傳統(tǒng)媒體上推出政府信息公開的專題報道,通過其對政府信息公開的意義、范圍等內(nèi)容進(jìn)行深度挖掘,使公眾能夠全方位、多層次地了解政府在信息公開方面的進(jìn)程。

資料顯示,政府利用傳統(tǒng)媒體公開信息的力度將會進(jìn)一步增強。黑龍江政府信息公開年度報告稱,黑龍江政府今年準(zhǔn)備在黑龍江電視臺創(chuàng)辦“陽光政務(wù)”專欄,通過省直單位領(lǐng)導(dǎo)做客欄目的方式,公布和解讀與群眾切身利益相關(guān)的政府信息。記者了解到,黑龍江大慶市通過政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員走進(jìn)地方電視臺的“市民議事廳”欄目,在利用電視媒體公開政府信息方面做了積極的嘗試。

雖然政府在信息公開渠道多元化、豐富性上取得了重要的突破,但是在渠道整合、效果考量等方面還需要進(jìn)一步完善。人民大學(xué)公共傳播研究所常務(wù)副所長胡百精在接受記者采訪時強調(diào):“政府信息公開需要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變:一是從單純依靠媒體渠道轉(zhuǎn)化為媒體渠道和人際渠道并重,從實際效果看,媒體傳播解決的僅是認(rèn)知層面的問題,而人際傳播能夠解決態(tài)度和行為的問題;二是政府應(yīng)該從多元使用傳播渠道發(fā)展為有效整合傳播渠道?，F(xiàn)在,政府雖然使用不同的信息發(fā)布渠道,但是多元優(yōu)勢并不意味集合優(yōu)勢,在信息呈現(xiàn)方式上各媒體大同小異。在公布重大提議時,政府要根據(jù)不同渠道的特點,比如電視、網(wǎng)絡(luò)、手機媒體的快捷性,報刊媒體的深入性量體裁衣;三是堅持渠道傳播的效果觀念。如今,政府僅是重視信息傳播的過程,而忽視了信息傳播的效果,尤其是在一些議題的發(fā)布上,并沒有對傳播效果進(jìn)行評估。”

> 采訪落實難 觀念要變革

作為民主法治社會的一個重要標(biāo)志,條例保障了公眾了解政府信息的權(quán)利,宣告了“民可使由之,不可使知之”時代的終結(jié),在促進(jìn)政府信息公開的進(jìn)程中,條例所產(chǎn)生的影響無疑是廣泛而深刻的,其不僅能夠使新聞媒體成為重要的傳播渠道,而且還使新聞媒體獲得合法的報道來源。然而,在輿論歡呼條例是“里程碑式的跨越”的背后,記者的采訪卻陷入僵局——政府并未在信息公開中賦予新聞媒體這個信息公開渠道應(yīng)有的權(quán)利。

在記者采訪的20個政府及行政機關(guān)中,只有3個省市(云南、貴州、甘肅)接受了記者的采訪。河南政府信息公開辦公室、天津市政府信息公開辦公室以工作剛起步,不適宜進(jìn)行宣傳報道為由拒絕記者采訪;湖南省政府信息公開負(fù)責(zé)機構(gòu)則要求記者發(fā)正式的公函進(jìn)行采訪申請;江西省政府信息公開辦公室的工作人員以業(yè)務(wù)繁忙為由拒絕采訪;北京市和上海市則各部門相互推脫,截至發(fā)稿前,記者未找到相關(guān)的新聞發(fā)言人;福建省則以信息公開執(zhí)行機構(gòu)未成立為由,拒絕接受采訪;江蘇省政府信息公開工作小組和公安部政府信息公開辦公室至今未給記者任何回復(fù)。

最令記者記憶深刻的當(dāng)屬浙江省政府信息公開處的一位工作人員,他告訴記者:“我們負(fù)責(zé)人到外地調(diào)研去了,即使他回來了也不會接受電話采訪的,因為現(xiàn)在這個社會到處都是騙子,我們無法核實你的身份。不過,如果你和我們關(guān)系好的話,可以過來聊聊的。”當(dāng)記者問道負(fù)責(zé)人姓名時,對方回答:“名字是個人隱私,不包含在信息公開中?！?/p>

二戰(zhàn)時期,時任美國總統(tǒng)的羅斯福經(jīng)常到廣播電臺去做“爐邊談話”(Fireside Chats),向公眾詳細(xì)解釋美國在戰(zhàn)爭期間的各項國策以及在歐洲戰(zhàn)場和亞洲戰(zhàn)場的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù),這個“爐邊談話”在當(dāng)時創(chuàng)造了一種政府信息公開的獨特方式。針對中國當(dāng)前現(xiàn)狀,識者指出,即使面向全國各級政府和機關(guān)的信息公開制度已經(jīng)建立,但是信息不對稱卻依舊存在于政府與民眾之間,消除這種困境有賴于政府機構(gòu)與新聞媒體的積極合作,對于其合法的采編活動,政府應(yīng)該提供便利和保障,而不是封鎖消息、隱瞞事實或是拒絕采訪。

在采訪無法順利開展的情況下,記者將目光轉(zhuǎn)向省級政府的信息公開年度報告。截至記者發(fā)稿前,仍有5個省、自治區(qū)政府(陜西、寧夏、山西、內(nèi)蒙古、廣西、江西)未發(fā)布年度報告,而市級、縣級政府的情況則更不容樂觀。作為匯報政府全年信息公開情況的年度報告不失為政府與媒體和公眾進(jìn)行溝通的重要渠道,然而有一部分年度報告的內(nèi)容卻過于簡略、籠統(tǒng)、模糊甚至粗糙,從一定程度上反映出了政府信息公開意識的落后。這個普遍存在的問題并非依靠條例的硬性規(guī)定就可以迎刃而解,政府觀念和意識的轉(zhuǎn)變才是根治病痛的藥方。對此,北京大學(xué)教授王錫鋅指出,觀念的變革說起來很容易,但做起來卻很難。

> 推廣急切 溝通有方

盡管政府信息公開的渠道越來越多元化,但是記者經(jīng)調(diào)查了解到,政府并未就條例的宣傳與推廣給予足夠的重視,進(jìn)而導(dǎo)致民眾對條例的參與情況存在嚴(yán)重的不足,甚至有一部分民眾并未知曉此制度的存在。

張明是哈爾濱的一名普通市民,至今他還依稀記得黑龍江省委常委、副省長蓋如垠在黑龍江條例宣傳周上做的動員報告。黑龍江省動員各級政府在宣傳周中發(fā)放條例讀本和信息公開指南,懸掛宣傳條幅,號召媒體傳播配合等方式對條例進(jìn)行宣傳推廣。不過,像黑龍江省這樣有組織、有計劃地在全省開展條例宣傳活動的例子實屬少數(shù)。

大部分省、自治區(qū)、直轄市的政府信息公開年度報告并未提及如何對條例進(jìn)行宣傳推廣,即使有很少的一部分政府開展宣傳活動,但是傳播手段較為單一(普遍以在新聞媒體和政府門戶網(wǎng)站刊發(fā)領(lǐng)導(dǎo)署名文章的方式對條例進(jìn)行宣傳),內(nèi)容較為平淡乏味,無法引起公眾的關(guān)注。貴州省政府信息公開負(fù)責(zé)人潘主任和甘肅省政府信息公開負(fù)責(zé)人陳處長都向記者反應(yīng),目前的信息公開大多是政府的主動公開行為,公眾參與的積極性并不高,對于如何提升公眾參與度,潘主任和陳處長語焉不詳,并未有太多頭緒。

胡百精指出,政府信息公開的路徑可以分為3個階段。第一階段是觀念建設(shè)和機制建設(shè),第二階段是信息公開的內(nèi)容設(shè)計,第三個階段是公眾參與的動態(tài)體系的建立。我國目前處于第一階段,如何從第一階段邁向第二階段需要一個大的跨越?！坝袑W(xué)者批評政府信息內(nèi)容過于程式化,文件語言壓倒了公眾語言。需要指出的是,在信息內(nèi)容制作上,政府應(yīng)遵循修辭公共化原則,基于此才能更好地讓政府語言與公眾語言相融合。以甲型H1N1流感疫情發(fā)布為例,雖然政府信息發(fā)布及時、充分,但是核心信息不明,信息內(nèi)容官方且專業(yè),背離大眾話語風(fēng)格,造成了公眾對信息理解和記憶的困難。在國外,政府公布重大議題時除了使用媒體傳播渠道外,還會借助社區(qū)宣講,社區(qū)討論,甚至招募志愿者對民眾進(jìn)行心理輔導(dǎo),以此實現(xiàn)與民眾的面對面溝通?！?/p>

事實上,對于政府信息公開從來就不缺乏自下而上的推動力。在條例出臺后,不少人抓住契機躍躍欲試。嚴(yán)義明是上海的一名律師,今年1月7日,他向國家發(fā)改委提交了4萬億經(jīng)濟刺激計劃進(jìn)展情況的信息公開申請,然而,發(fā)改委模糊不清的回復(fù)讓他失落萬分。3月3日,嚴(yán)義明申請行政復(fù)議。嚴(yán)義明的行為引起了媒體的熱烈討論,學(xué)者指出,這未嘗不是一件好事,只要把握好尺度和傳播節(jié)奏,政府同樣能夠取得提升民眾參與條例,擴大條例影響力的效果。不過像嚴(yán)義明這樣的維權(quán)公民在中國僅占少數(shù)。嚴(yán)義明最終沒有得到詳細(xì)答案,但顯然,如何更好地公開信息,如何更好得溝通民眾,是各級政府不得不認(rèn)真面對的問題。

我們必須要認(rèn)識到條例必須轉(zhuǎn)化為政府的剛性行為,并且實實在在地執(zhí)行,防止其被虛置、被口號化。系統(tǒng)而全面地推進(jìn)信息公開體制改革還需要政府從意識、方法、渠道等方面下大力氣。