摘 要:黨代會常任制是關(guān)于黨代會本身如何實現(xiàn)“常任”的一系列制度與程序體系。實行黨代會常任制必然會引發(fā)黨內(nèi)權(quán)力配置模式的變革。因此,以黨代會常任制為分析視角,科學設計常任制條件下黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力配置模式以及黨代會、黨委、紀委之間的權(quán)力配置模式,是必須進行超前研究的問題。

關(guān)鍵詞:黨內(nèi)權(quán)力配置模式; 黨代會常任制

中圖分類號:D05; D20; 文獻標識碼:A 文章編號:0257-5833(2009)09-0035-08

作者簡介:張書林,中共山東省委黨校黨建部教師、博士 (山東 濟南 250021)

黨的代表大會制度有兩種運作模式:一種是黨代會非常任制,一種是黨代會常任制。黨的十六大報告指出:要“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”。黨的十七大報告進一步強調(diào):要“完善黨的代表大會制度,實行黨的代表大會代表任期制,選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制”。所謂黨的代表大會常任制,在筆者看來可以定義為:關(guān)于黨代會本身如何“常任”的一系列制度和程序,是在一屆黨代會的任期內(nèi),以常任的黨代表為組織細胞,以每年召開一次代表大會為組織形式,以設立黨代會的常設組織機構(gòu)作為組織載體,將制度化的“常態(tài)”運作機制貫穿一屆黨代會任期的始終,保證黨代會成為黨的最高權(quán)力機關(guān)、決策機關(guān)和監(jiān)督機關(guān),并由此帶動黨內(nèi)權(quán)力實現(xiàn)科學配置的黨代會制度模式和運作模式。根據(jù)這樣一個定義,筆者認為黨代會常任制的內(nèi)涵主要應該包括三個方面的內(nèi)容:一是黨代表常任制;二是黨代會年會制;三是黨代會常設機構(gòu)的設置、產(chǎn)生及運作制度。實行黨代會常任制必然會引發(fā)黨內(nèi)權(quán)力配置模式的變革。因此,科學設計常任制條件下黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力配置模式以及黨代會、黨委、紀委之間的權(quán)力配置模式,是必須進行超前研究并從理論上加以解決的問題。

一、常任制條件下黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力配置模式

黨代會、全委會和常委會都是各級黨的權(quán)力組織和機構(gòu),都在各自的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮著不可替代的作用。如何正確處理它們之間的關(guān)系,合理配置三者之間的權(quán)力,是黨健康發(fā)展壯大的關(guān)鍵。在黨代會常任制條件下,這個問題更應該引起高度重視。

(一)現(xiàn)行黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系狀態(tài)

現(xiàn)行的黨代會非常任制條件下,黨代會作為黨的最高權(quán)力機關(guān)每五年才召開一次,大會一結(jié)束,其作為黨的最高權(quán)力機關(guān)也就名存實亡了。而兩次黨代會期間,黨還要對五年中出現(xiàn)的重大問題作出決策。所以在黨代會閉會期間,必須有一個常在的組織機構(gòu)來保證黨的正常運行。長期以來,我們黨把這樣的組織機構(gòu)定位在由黨代會選舉產(chǎn)生的黨的委員會身上。黨的委員會分為黨委全委會和黨委常委會。就黨內(nèi)實際形成的運作模式而言,全委會發(fā)揮作用的基本形式也是會議,如黨章規(guī)定:中央委員會全體會議由中央政治局召集,每年至少舉行一次;地方委員會每年至少召開兩次會議,遇有重要情況可隨時召開。既然全委會每年至少舉行一次全會,那么在其閉會期間,它和黨代會一樣失去了行使權(quán)力的組織載體,所以全委會作為受黨代會授權(quán)行使黨的權(quán)力的組織也是名不副實的。于是在這種情況下,就出現(xiàn)了由全委會選舉產(chǎn)生的組織——常委會履行黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān)職責的情況了。常委會在黨代會和全委會閉會期間負責黨的日常工作,保證黨的正常運轉(zhuǎn)。這樣一來,黨內(nèi)權(quán)力實際上就集中于常委會手中,黨委常委會也因此成了各級黨組織的事實上的最高權(quán)力機構(gòu)。這樣一來,我們就看到:雖然“從決策的程序上看,參與決策的人數(shù)越多,權(quán)力應該越大,人數(shù)越少權(quán)力應該越小,但實際情況恰恰相反,變成了‘開大會解決小問題,開小會解決大問題,本來屬于黨代會和全委會的權(quán)力變成了常委會的職責,常委會成為議行合一的機構(gòu),只能使權(quán)力集中于常委會,集中于書記”(注:四川社會科學院課題組(李羚執(zhí)筆):《黨代會“常任制”試點調(diào)研的思考——以四川為例》,《西南民族大學學報(人文社科版)》2005年第1期。)。因此,在實際的黨內(nèi)權(quán)力運作中,黨代會、全委會、常委會這“三會”的權(quán)力配置格局基本上是:黨委常委會代行黨內(nèi)最高權(quán)力,黨委全委會與黨代會權(quán)力虛置,黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)出一種“倒運行”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

(二)改革黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系應遵循的基本原則

造成黨代會、全委會、常委會“三會”之間權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)倒運行的原因是多方面的。但從根本上講,是因為黨代會、全委會、常委會之間正常清晰的權(quán)力授受關(guān)系發(fā)生了混亂,權(quán)力的運行違背了基本的邏輯法則。因此,理順黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系,必須遵循權(quán)力的邏輯特性及權(quán)力運行的邏輯法則。這里所說的“權(quán)力”主要是指政治權(quán)力。學術(shù)界一般認為,政治權(quán)力的主要特性有:工具性,即政治權(quán)力對于權(quán)力主體實現(xiàn)自己的利益來說,是一種手段和工具;制約性,即“政治權(quán)力是政治權(quán)力主體對政治權(quán)力客體的制約能力,它本質(zhì)上是一種力量制約關(guān)系,因此制約性是一切政治權(quán)力的基本特性”(注:王浦劬主編:《政治學基礎》,北京大學出版社2001年版,第80頁。);層次性,即“由于權(quán)力總是處于有序的結(jié)構(gòu)之中,因而居于不同層次的權(quán)力也就有了層次之別和大小之分,并在運行中主要呈現(xiàn)出自上而下的單向性”(注:孟祥馨等:《權(quán)力授予和權(quán)力制約》,中央文獻出版社2005年版,第190-191頁。);對象性,即政治權(quán)力都有自己特定的作用對象和目標。但是在筆者看來,以上這些特性對政治權(quán)力的揭示都還是淺層次的,沒有從更深的邏輯層面上揭示政治權(quán)力的特性。實際上,盡管政治權(quán)力的特征可以列出很多條來,但最根本的是要掌握它的邏輯特性,從來龍去脈上搞清楚政治權(quán)力到底是一個什么樣的東西。從邏輯上去認識政治權(quán)力的特性,就必須明白政治權(quán)力的邏輯特性在于:“權(quán)力來自誰就應該服從誰、對誰負責、為誰服務”?；蛘邠Q句話說,權(quán)力由誰授予的就應該不折不扣地服從誰、為誰服務、對誰負責。這是我們從深層次上認識政治權(quán)力特性的邏輯起點,也是政治權(quán)力所具有的邏輯特性。

因此,認識任何政治權(quán)力都必須首先認清它的邏輯特性。而要認清政治權(quán)力的邏輯特性的前提,是必須搞清政治權(quán)力之間的邏輯關(guān)系。對任何政治權(quán)力來講,雖然它在運行中需要協(xié)調(diào)和處理的關(guān)系都是復雜的、多維的,但這其中處理權(quán)力相互之間的邏輯關(guān)系始終是最為緊要的、最為關(guān)鍵的。政治權(quán)力的邏輯關(guān)系一般是指縱向的權(quán)力授予者與接受者的關(guān)系。就黨內(nèi)來講,政治權(quán)力的邏輯關(guān)系根本地表現(xiàn)為黨內(nèi)的權(quán)力授予者、所有者與權(quán)力的接受者、行使者的關(guān)系。和任何政治權(quán)力的運行都必須協(xié)調(diào)和處理好權(quán)力之間的邏輯關(guān)系一樣,黨內(nèi)權(quán)力在運行中也必須注意處理好權(quán)力之間的邏輯關(guān)系。而處理好黨內(nèi)權(quán)力在運行中的邏輯關(guān)系,就必須遵循一定的規(guī)則和法則,這個規(guī)則和法則也就是黨內(nèi)權(quán)力運行的邏輯法則。

從內(nèi)在關(guān)系上看,權(quán)力運行的邏輯法則是由權(quán)力的邏輯特性轉(zhuǎn)化而來的。通過前述分析我們知道:政治權(quán)力的邏輯特性是“權(quán)力來自誰就應該服從誰、對誰負責、為誰服務”。因此,政治權(quán)力運行的邏輯法則在最本質(zhì)的層面上,自然也應該是在政治權(quán)力的運行過程中,做到“權(quán)力來自誰就應該服從誰、對誰負責、為誰服務”。黨內(nèi)權(quán)力從本質(zhì)上講是一種政治權(quán)力,它的運行自然也應該遵循“權(quán)力來自誰就應該服從誰、對誰負責、為誰服務”的邏輯法則。所以,毫無疑問,理順黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系,也必須按照“權(quán)力來自誰就應該服從誰、對誰負責、為誰服務”的權(quán)力運行的邏輯法則展開。

以此去審視現(xiàn)行黨代會非常任制條件下黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系狀態(tài),很明顯就會發(fā)現(xiàn),它們之間正常清晰的權(quán)力授受關(guān)系發(fā)生了顛倒和混亂,權(quán)力運行沒有按照“權(quán)力來自誰就應該服從誰、對誰負責、為誰服務”的邏輯展開,而是人為地將正常的權(quán)力授受關(guān)系搞亂,結(jié)果它們之間本來應該正常運行的權(quán)力關(guān)系變成了“倒運行”。

(三)常任制條件下改革黨代會、全委會、常委會之間權(quán)力配置模式的構(gòu)想

根據(jù)黨章和其他黨內(nèi)規(guī)范的基本精神,綜合眾多學者的研究成果,結(jié)合試點縣市的經(jīng)驗和探索,筆者認為,常任制條件下理順三者之間的權(quán)力關(guān)系,對三者權(quán)力進行合理配置,首先要在現(xiàn)行的黨的領(lǐng)導體制的框架內(nèi)進行考慮和設計,將黨代會常任制溶入現(xiàn)行制度基礎,而不是首先考慮在現(xiàn)行黨的領(lǐng)導體制和制度基礎之外尋找解決辦法。這是因為:現(xiàn)在的“常任制畢竟是一個政治領(lǐng)域的改革,不應是在體制外去尋找發(fā)展。目前有的地方在試點中取消常委會或把常委會與書記辦公會合并成執(zhí)委會,這種想法有一定的邏輯性。但馬上做這樣的改革恐怕還不成熟,而應該溶入現(xiàn)行制度框架內(nèi)”(注:四川社會科學院課題組(李羚執(zhí)筆):《黨代會“常任制”試點調(diào)研的思考——以四川為例》,《西南民族大學學報(人文社科版)》2005年第1期。)。常任制條件下,按照現(xiàn)行的黨的領(lǐng)導體制和制度設計的框架,依據(jù)權(quán)力運行的邏輯法則和理順“三會”之間正常的權(quán)力關(guān)系應遵循的原則,去配置和運作黨代會、黨委全委會和黨委常委會之間的權(quán)力,筆者有如下設想:

1.從決策與執(zhí)行的角度重新劃定“三會”的職權(quán)。鑒于現(xiàn)行的非常任制條件下由于“三會”職權(quán)的混亂性造成黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系扭曲變形的情況,常任制條件下“三會”都要持續(xù)存在和發(fā)揮作用,我們應該對它們的職權(quán)進行重新合理的劃分,以將它們混亂的職權(quán)行使狀態(tài)糾正過來。立足黨代會常任制的特定條件和背景,如果單純地從決策的角度來看,合理劃分“三會”的職權(quán),“原則上可以考慮這樣劃分:黨代會主要負責審議并決策年度工作的大政方針和主要目標任務;全委會負責審議并決策涉及面廣、重要的單項工作;常委會負責日常工作的研究決策”(注:胡序杭:《黨代會常任制若干問題思考》,《求索》2004年第5期。)。也就是說,按照這樣的劃分,黨代會除了對黨的戰(zhàn)略性、全局性、根本性問題進行研究決策之外,主要是對黨的年度大事進行決策;全委會在貫徹執(zhí)行黨代會決策的過程中,主要對年內(nèi)發(fā)生的黨的重要事情進行研究,并作出決議;常委會在貫徹執(zhí)行黨代會和全委會決策的過程中,主要對執(zhí)行中遇到的具體問題進行研究并作出決定,其決定屬于“執(zhí)行中的決定”。這樣一來,從決策的角度來看:黨代會、全委會、常委會各自的職權(quán)也就一目了然了。

2.明確“三會”的權(quán)力授受關(guān)系,使黨代會堅定地成長為黨的最高權(quán)力機關(guān)。實行黨代會常任制的最終目的是要使黨代會恢復它的本來面目,始終成為各級黨的最高權(quán)力機關(guān),在黨內(nèi)享有最高決策權(quán)和最高監(jiān)督權(quán)。因此,常任制條件下理順黨代會、全委會和常委會之間的權(quán)力關(guān)系,必須明確黨代會、全委會和常委會這“三會”之間的權(quán)力授受關(guān)系,保證黨代會能夠堅定地成長為各級黨的最高權(quán)力機關(guān)。這就要首先考慮恢復黨代會的本來職權(quán)和擴大其職權(quán),以使它名副其實地作為黨的最高權(quán)力機關(guān)。

(1)每年按時召開黨代會年會。常任制條件下黨代會行使自己職權(quán)的主要載體是每年一次的黨代會,因此必須按照常任制的要求,堅持每年按時召開一次黨的代表大會。黨代會年會要圍繞著黨代會的職權(quán)范圍行使權(quán)力,發(fā)揮好其應該行使的選舉職能、決策職能、監(jiān)督職能和“立法”職能,行使好黨內(nèi)重大問題的決策權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。與非常任制條件下不同,常任制條件下黨代會年會職權(quán)范圍的界定一定要把握兩個原則:一要嚴格以黨章關(guān)于黨代會職權(quán)的規(guī)定為準;二要結(jié)合常任制的要求進行增設。

(2)與常任制相適應,擴大黨代會的現(xiàn)有職權(quán)。常任制條件下,黨代會成為黨的最高權(quán)力機關(guān)。為了與這種“最高”的地位相適應,使這種“最高”名副其實,黨代會的職權(quán)應該在原來的基礎上有所擴大。這種職權(quán)的擴大在筆者看來主要應該體現(xiàn)在決策、選舉、監(jiān)督等方面。第一,在黨代會的決策權(quán)方面。實行黨代會常任制的條件下,黨代會不僅要研究和關(guān)注黨的戰(zhàn)略性、宏觀性、長遠性、根本性的重大問題,還要對黨的年度性重大問題進行研究。所以這樣看來,常任制條件下,黨代會的決策范圍應該呈現(xiàn)出擴大的趨勢。相應地,黨代會在決策方面的職權(quán)應該有所擴大。第二,在黨代會的選舉權(quán)方面。常任制條件下“有必要考慮適當擴大代表大會的選舉權(quán)限,使其除了選舉產(chǎn)生同級委員會之外,還可以直接選舉產(chǎn)生同級委員會的常委會和正副書記。只有這樣,才能使黨的各級代表大會成為名副其實的黨的最高領(lǐng)導機關(guān),才能使黨的各級領(lǐng)導班子真正對同級代表大會負責并接受監(jiān)督”(注:胡序杭:《黨代會常任制若干問題思考》,《求索》2004年第5期。)。第三,在黨代會的監(jiān)督權(quán)方面。常任制條件下,黨代會要真正成為“黨的充分有效的最高監(jiān)督機關(guān)”,就應該首先高度重視對“兩委”工作報告的審議,將審議黨委、紀委工作報告和監(jiān)督黨的重大決策的實施作為行使監(jiān)督權(quán)的主要方面;同時,還應該建立對由其選舉產(chǎn)生的“兩委”委員的罷免和撤換程序。

3.充分發(fā)揮全委會的作用,提升全委會的地位。黨代會常任制條件下,按照權(quán)力運行的邏輯法則和權(quán)力授受關(guān)系理順“三會”之間的權(quán)力關(guān)系,就要考慮如何充分發(fā)揮好黨委全委會的作用,恢復其本來的權(quán)力面目,提升其在黨內(nèi)權(quán)力運行中的地位。為此,特提出如下建議:

(1)增加全委會的開會次數(shù)。在現(xiàn)行黨的領(lǐng)導體制的框架內(nèi),全委會發(fā)揮作用的主要形式是開會,所以讓全委會有效發(fā)揮作用就必須在現(xiàn)有基礎上增加其開會次數(shù)。黨的十六大黨章規(guī)定:中央委員會全體會議由中央政治局召集,每年至少舉行一次;地方委員會(全委會)每年至少召開兩次會議,遇有重要情況可隨時召開。這么少的開會次數(shù)與全委會發(fā)揮作用的要求肯定是不相適應的。解決的辦法就是適當增加全委會的開會次數(shù)。當然,這既包括增加中央委員會的開會次數(shù),也包括增加地方各級委員會的開會次數(shù)。為此,建議在現(xiàn)有的基礎上增加中央委員會的開會次數(shù),恢復八大關(guān)于中央委員會每年至少召開兩次會議的規(guī)定;建議地方黨委全委會在一年內(nèi)至少應該召開三到四次全體會議,不僅要通過召開全委會會議在年初、年終進行工作安排和總結(jié),還要在年中對重要的問題進行研究和決定,對黨代會決策在貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)的問題及時進行研究處理。

(2)建立健全常委會向全委會負責并報告工作制度。按照權(quán)力授受關(guān)系:黨代會選舉全委會,全委會選舉常委會;黨代會將權(quán)力授予全委會,全委會又將權(quán)力授予常委會?！凹热怀Ｎ瘯怯扇瘯x舉產(chǎn)生并行使委員會的職權(quán),因而出于對黨的代表大會負責的需要,全委會也應該擁有對其選舉產(chǎn)生的常委會進行監(jiān)督的權(quán)力”(注:林尚立:《黨內(nèi)民主》,上海社會科學院出版社2002年版,第292頁。),以保證常委會嚴格按照全委會的意志行使權(quán)力。因此,為了保證黨委全委會對常委會監(jiān)督的落實,必須在現(xiàn)有基礎上進一步建立健全常委會向全委會負責并報告工作制度。具體說來,中央政治局常委會要向中央委員會負責并報告工作,地方各級黨委常委會要向黨委全委會負責并報告工作;中央委員會每年要聽取一次中央政治局常委會的工作匯報,地方各級黨委全委會每半年要聽取一次黨委常委會的工作報告,以對常委會的工作進行審議、對常委會組成人員履行職責的情況進行評議,保證全委會對常委會監(jiān)督的落實。

(3)將全委會由現(xiàn)行的黨的功能性會議發(fā)展成為制度性會議。根據(jù)黨委全委會現(xiàn)有的活動狀態(tài),常任制條件下充分發(fā)揮全委會作用,更為根本的考慮是:“要使其由一般的功能性會議發(fā)展為制度性會議,從而成為黨的領(lǐng)導中具有實質(zhì)性意義的組織機構(gòu),不僅發(fā)揮決策黨代會決策范圍之外的黨的重大問題的功能,而且能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督常委會執(zhí)行黨內(nèi)重大決定的功能?！?② ③

林尚立:《黨內(nèi)民主》,上海社會科學院出版社2002年版,第293、293-294、294頁。)也就是說,黨委全委會要真正回到自己權(quán)力的本位上,真正成為常委會的權(quán)力來源者和監(jiān)督制約者,就必須完善自身的功能,提高自身的工作能力,并全面走向制度化和規(guī)范化。為了實現(xiàn)全委會由黨的功能性會議向制度性會議的轉(zhuǎn)變,由虛置性的權(quán)力組織向?qū)嵸|(zhì)性的權(quán)力組織的轉(zhuǎn)變,林尚立提出:“可以考慮在黨的委員會全體會議內(nèi)設立有關(guān)的工作委員會,把黨委常委,尤其是黨委委員劃分到幾個具體的工作委員會,許多重大決定先由相關(guān)的工作委員會提出建議性意見,然后交委員會的全體會議討論決定?！?/p>

②這樣的思路的好處在于:“既能夠避免黨委常委中個別領(lǐng)導對常委和黨的委員會全體會議的影響,又能保證黨的委員會全體會議具體功能的實現(xiàn)?！雹?/p>

從一定意義上講,如果通過一定的制度和程序設計,全委會就真地能夠由一個功能性會議發(fā)展成為制度性會議;恢復其本來的權(quán)力面目,由虛變實,就能夠保證全委會自有功能的有效發(fā)揮;如果全委會能夠恢復其本來的權(quán)力面目,正確處理黨代會、全委會和常委會之間的權(quán)力關(guān)系,就可以嚴格按照黨章、《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》的規(guī)定去運作,也就不會出現(xiàn)“三會”之間正常的權(quán)力運行邏輯被打亂,正常的運行的權(quán)力關(guān)系變成了“倒運行”的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的問題。

二、常任制條件下黨代會、黨委、紀委之間的權(quán)力配置模式

非常任制條件下,黨代會、黨委、紀委之間的權(quán)力配置關(guān)系在黨章規(guī)定中存在著矛盾性,在

實際運作中出現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力向黨委單方面集中的情況。常任制條件下合理配置黨代會、黨委、紀委之間的權(quán)力,就必須著力解決非常任制條件下黨內(nèi)權(quán)力向黨委單方面集中的問題,建立黨代會集中統(tǒng)一領(lǐng)導下的黨內(nèi)分權(quán)體制。

(一)現(xiàn)行黨代會、黨委、紀委之間的權(quán)力關(guān)系狀態(tài)

黨代會非常任制條件下,在實際的黨內(nèi)權(quán)力運作中,由于權(quán)力的集中化趨勢和執(zhí)行權(quán)的膨脹,加速了黨代會、黨委、紀委權(quán)力關(guān)系的扭曲。這種狀況集中體現(xiàn)為黨的權(quán)力高度集中于黨委,形成“黨委過度集權(quán)、黨代會權(quán)力虛擬化”的黨內(nèi)權(quán)力配置格局。具體來看,非常任制條件下由于黨的各級代表大會每五年才召開一次會議,會議結(jié)束以后,在長達五年的時間內(nèi),黨的代表大會作為各級黨的最高權(quán)力機關(guān)、決策機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)的職能只能由黨的委員會來行使。而黨的各級委員會本身又是黨的執(zhí)行機關(guān),負責貫徹落實黨的代表大會的決議。同時,由于中央以下黨的各級紀委實行雙重領(lǐng)導,在地方各級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導下開展工作(又是以同級黨委為主),黨的各級紀委的人員編制、各項經(jīng)費、干部任免等人、財、物權(quán)都掌握在同級黨委的手中,重大案件的查處必須向同級黨委匯報,紀委不能離開黨委獨立行使監(jiān)督權(quán),更無法對同級黨委實行有效的監(jiān)督。因此,紀委的監(jiān)督實質(zhì)上又是黨委主導下的監(jiān)督,或者說是黨委引導下的監(jiān)督。所以非常任制條件下的黨委既集中了黨代會的決策權(quán),又集中了紀委的監(jiān)督權(quán),加上它本身又在履行執(zhí)行權(quán),所以它集黨內(nèi)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)于一身,高度集權(quán)。這種情況正如羅伯特?米歇爾斯指出的那樣:“在所有社會主義政黨組織中,越來越多的功能從由選舉產(chǎn)生的代表大會中分化出來,并由專門的行政委員會掌握,一座形象威嚴、結(jié)構(gòu)復雜的權(quán)力大廈就這樣被樹立起來?！?注:[德]羅伯特?米歇爾斯:《寡頭統(tǒng)治鐵律》,任軍鋒等譯,天津人民出版社2003年版,第30頁。)

(二)科學配置黨代會、黨委、紀委之間權(quán)力的依據(jù)

1.實踐依據(jù)——列寧對合理配置黨代會、黨委、紀委之間權(quán)力的設想。列寧對黨代會、黨委和紀委權(quán)力配置關(guān)系的研究是立足俄共堅持黨代會年會制的黨內(nèi)環(huán)境,從強化黨內(nèi)監(jiān)督、重視黨的紀委(監(jiān)察委員會)的職能發(fā)揮入手的。1920年9月,列寧在俄共九大上提出《關(guān)于黨的建設和當前任務》的決議案,主張建立一個同中央委員會平行的、由黨的代表大會民主選舉產(chǎn)生的監(jiān)察委員會。他強調(diào)黨的監(jiān)察委員會“應由受到黨的培養(yǎng)教育最多、最有經(jīng)驗、最大公無私并能夠十分嚴格執(zhí)行黨的監(jiān)督的同志組成。這個委員會應有權(quán)接受和協(xié)同中央委員會審理一切控訴,必要時可以同中央委員會舉行全體聯(lián)席會議或把問題提交黨的代表大會”(注:徐錦洪:《列寧的從嚴治黨思想和措施》,《俄羅斯中亞東歐研究》1990年第5期。)。1921年3月8-16日,黨的十大又選舉了由7名委員和3名候補委員組成的中央監(jiān)察委員會,通過了《關(guān)于監(jiān)察委員會的決議》。《決議》強調(diào),監(jiān)察委員會的任務是“同入侵黨內(nèi)的官僚主義和升官發(fā)財思想,同黨員濫用自己在黨內(nèi)和蘇維埃中的職權(quán)的行為作斗爭”。根據(jù)列寧的意見,黨的十大進一步對監(jiān)察委員會與黨的代表大會和中央委員會的權(quán)力關(guān)系作出規(guī)定。指出:中央監(jiān)察委員會要由代表大會選舉產(chǎn)生,向代表大會報告工作;地方各級監(jiān)察委員會由同級代表大會選舉產(chǎn)生,并向代表大會報告工作;監(jiān)察委員會有權(quán)出席本級黨委會的會議,并有發(fā)言權(quán);監(jiān)察委員會和中央委員會是平行的。為了進一步對黨的全國代表大會、中央委員會和中央監(jiān)察委員會的權(quán)力關(guān)系進行科學配置,1922年3月召開的俄共十一大在列寧的主持下,又通過了《中央監(jiān)察委員會條例》。《條例》重申黨的十大提出的監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定,并從制度上為監(jiān)察委員會行使權(quán)力提供了保障。通過對列寧主持召開的這三次黨代會年會關(guān)于黨的全國代表大會、中央委員會和中央監(jiān)察委員會之間的權(quán)力關(guān)系、權(quán)力配置的規(guī)定的分析,我們基本上可以理出列寧關(guān)于合理配置三者之間權(quán)力的思路:其一,中央委員會和監(jiān)察委員會都應該由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生,對黨的全國代表大會負責并匯報工作;其二,中央監(jiān)察委員會和中央委員會平行地行使職權(quán),它們之間在地位上是平等的,不存在領(lǐng)導關(guān)系;其三,中央監(jiān)察委員會委員有權(quán)出席中央委員會會議并有發(fā)言權(quán);其四,中央監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)督權(quán),不受中央委員會的干涉。

2.理論依據(jù)——西方分權(quán)理論。分權(quán)理論早在古希臘、古羅馬時代就由亞里士多德、波里比阿、西塞羅等人提出來,并進行了初步的研究。但分權(quán)理論真正引起關(guān)注和獲得長足發(fā)展卻是在近代。近代以來,對分權(quán)理論的發(fā)展作出重要貢獻的學者主要是英國的洛克、法國的孟德斯鳩和美國的漢密爾頓。17世紀英國思想家洛克在《政府論》中提出了他的分權(quán)思想。他認為國家權(quán)力應該分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán);但他并不認為這三權(quán)在地位上是平等的。在他看來,“立法權(quán)高于一切,其它權(quán)力都是由立法權(quán)衍生出來的,因為‘立法權(quán)不僅是國家的最高權(quán)力,而且當共同體一旦把它交給某些人時,它便是神圣的和不可變更的;如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機關(guān)的批準,任何人的任何命令,無論采取什么形式或以任何權(quán)力作后盾,都不能具有法律效力和強制性”(注:[英]洛克:《政府論》下篇,瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯,商務印書館1964年版,第82頁。)。

洛克之后,對分權(quán)理論的發(fā)展作出突出貢獻的是孟德斯鳩。在孟德斯鳩看來,國家權(quán)力就分成了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三種權(quán)力。孟德斯鳩特別強調(diào)三權(quán)分立的重要性:在他看來,如果立法權(quán)與行政權(quán)高度集中,政治自由就不存在;如果司法權(quán)同立法權(quán)高度集中,必然會侵犯人民的生命財產(chǎn)安全;“如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關(guān)行使這三種權(quán)力,即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭訟權(quán),則一切便都完了”(注:[法]孟德斯鳩:《論法的精神》上冊,張雁深譯,商務印書館1978年版,第156頁。)。與洛克不同的是,孟德斯鳩在強調(diào)國家權(quán)力分立的同時,也強調(diào)了權(quán)力之間的制衡。他根據(jù)英國政制的現(xiàn)狀,指明英國的立法機關(guān)由兩部分組成,它們可以通過相互的反對權(quán)彼此鉗制;同時,孟德斯鳩也指出,立法機關(guān)的兩部分也都受行政權(quán)的約束,而行政權(quán)又受立法權(quán)的約束。這樣孟德斯鳩實際上將分權(quán)理論發(fā)展成了分權(quán)制衡理論。

通過上述對洛克和孟德斯鳩的分權(quán)思想的分析,我們可以從中概括出近代分權(quán)理論的基本要點:第一,國家權(quán)力必須分設;第二,國家權(quán)力必須由不同的部門來行使;第三,不同的部門所行使的不同的權(quán)力之間應該形成制衡關(guān)系;第四,不同的國家權(quán)力不但應該分設,在地位上也是有區(qū)別的。

需要說明的是:分權(quán)理論雖然是由西方學者創(chuàng)立的,屬于西方資產(chǎn)階級的政治文化、政治思想和制度設計,但從政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)和設置上看,分權(quán)理論反映了權(quán)力運作的一般規(guī)則,具有普遍性和有效性,對任何政治權(quán)力的科學配置都具有借鑒意義和參考價值。當然,這一理論對我們實現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力的科學配置也自然具有一定的借鑒和啟示意義。

(三)常任制條件下改革黨代會、黨委、紀委之間權(quán)力配置模式的構(gòu)想

黨代會常任制的價值取向,決定了黨代會常任制不能僅僅停留在黨代表個人行權(quán)或建立黨內(nèi)民意機構(gòu)的層面,而應通過改革使黨代會真正成為各級黨的真正的最高領(lǐng)導機關(guān)、權(quán)力機關(guān)、決策機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)。但由于現(xiàn)行黨章的規(guī)定和實際運作中形成的模式,黨的委員會集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身,使得黨內(nèi)“結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權(quán)力運行機制難以建立起來,這就與實行黨代會常任制的初衷相違背。因此,黨代會常任制條件下必須正確處理黨代會、黨委、紀委之間的權(quán)力關(guān)系,合理分解黨委的權(quán)力,以有效規(guī)避和防范普列漢諾夫所說的“黨中央吞沒整個的黨”(注:轉(zhuǎn)引自高放《政治學與政治體制改革》,中國書籍出版社2002年1版,第418頁。)的危險。

根據(jù)上述對常任制條件下科學配置黨代會、黨委、紀委之間權(quán)力的依據(jù)的分析,我們可以設定出常任制條件下科學配置黨代會、黨委、紀委之間權(quán)力應該遵循的以下基本原則:其一,黨內(nèi)權(quán)力應該適當分解,由黨代會行使黨的決策權(quán),由黨委行使黨的執(zhí)行權(quán),由紀委行使黨的監(jiān)督權(quán);其二,黨內(nèi)權(quán)力統(tǒng)一于黨代會,黨委和紀委的權(quán)力都應該是由黨代會授予的,黨委和紀委都應該在黨代會的統(tǒng)一領(lǐng)導下行使黨內(nèi)權(quán)力;其三,黨委和紀委同為黨代會權(quán)力的具體執(zhí)行者,都是由黨代會選舉產(chǎn)生的,它們之間應該是平等的、相互獨立的。

在遵循上述原則的前提下,我們可以對常任制條件下實現(xiàn)中央一級和地方各級的黨代會、黨委、紀委之間權(quán)力的科學配置及運作提出這樣的構(gòu)想:

1.實現(xiàn)中央一級黨代會、黨委、紀委之間權(quán)力科學配置的構(gòu)想。依據(jù)上述原則設計而成的常任制條件下的黨代會、黨委、紀委之間的權(quán)力配置及運作方案,在中央一級應呈現(xiàn)出這樣的運作狀態(tài)和模式:

(1)黨的全國代表大會是黨的最高權(quán)力機關(guān),在黨內(nèi)主要行使重大問題的決策權(quán),同時還行使選舉并監(jiān)督中央委員會和中央紀律檢查委員會的職權(quán)。黨內(nèi)的一切權(quán)力都來自黨的全國代表大會,中央委員會和中央紀律檢查委員會的權(quán)力都是由黨的全國代表大會授予的。因此黨的全國代表大會在黨內(nèi)行使最高決策權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán),在機構(gòu)設置上應歸屬于黨的最高決策機構(gòu)。

(2)中央委員會是黨的全國代表大會的執(zhí)行機關(guān),負責貫徹落實黨的全國代表大會的決策和決議;同時,從黨的中央委員會中產(chǎn)生黨的中央政治局和政治局常務委員會,并由它們在中央委員會閉會期間代行中央委員會的職權(quán)。因此,黨的中央委員會和黨的中央政治局及其常務委員會在黨內(nèi)行使執(zhí)行權(quán),在機構(gòu)設置上屬于黨的最高執(zhí)行機構(gòu)。

(3)中央紀律檢查委員會是由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生的專門負責黨的紀律檢查工作的黨的監(jiān)督機構(gòu),它在黨的全國代表大會的領(lǐng)導下具體行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán),并向黨的全國代表大會負責,定期向黨的全國代表大會報告工作,特別是要將大案要案的查處過程和查處結(jié)果及時報告給黨的全國代表大會。因此,黨的中央紀律檢查委員會在黨內(nèi)行使監(jiān)督權(quán),在機構(gòu)設置上屬于黨的專門監(jiān)督機構(gòu)。

(4)中央委員會與黨的中央紀律檢查委員會都是由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生的,它們在地位上是平等的。常任制條件下,中央委員會不能再像現(xiàn)行的黨代會非常任制條件下那樣,對中央紀律檢查委員會負有領(lǐng)導職能。說得通俗一點:黨代會常任制條件下中央委員會與紀律檢查委員會誰也不領(lǐng)導誰,誰也不高于誰。

(5)中央紀律檢查委員會有權(quán)列席中央委員會的重要會議,并在其中具有發(fā)言權(quán),行使監(jiān)督權(quán);中央委員會與黨的中央紀律檢查委員會如果在重大問題上產(chǎn)生分歧,可以將分歧問題提交到黨的全國代表大會研究解決;黨的全國代表大會閉會期間,也可以將分歧問題提交到中央委員會與中央紀律檢查委員會組成的聯(lián)席會議協(xié)商解決。

2.實現(xiàn)地方各級黨代會、黨委、紀委之間權(quán)力科學配置的構(gòu)想。與中央一級的權(quán)力配置及運作模式相適應和相配套,常任制條件下地方各級黨代會、黨委、紀委之間的權(quán)力配置及運作狀態(tài)和模式應該是:

其一,黨的地方各級代表大會是黨的地方各級最高權(quán)力機關(guān)、領(lǐng)導機關(guān)、決策機關(guān)、監(jiān)督機關(guān),它有權(quán)決定地方各級黨的重大問題,對地方各級黨的重大問題行使決策權(quán);它有權(quán)選舉產(chǎn)生黨的地方各級委員會和紀律檢查委員會,還有權(quán)對它們行使權(quán)力的過程進行監(jiān)督。因此,從黨內(nèi)權(quán)力配置的角度看,黨的地方各級代表大會是黨的地方各級最高決策機關(guān),在黨內(nèi)行使決策權(quán),屬于黨的地方各級決策機構(gòu)。

其二,黨的地方各級委員會是黨的地方各級代表大會的執(zhí)行機關(guān),主要負責貫徹落實代表大會的決策和決議,并負責宣傳落實黨的全國代表大會制定的路線、方針、政策;同時,為了執(zhí)行的便利,從黨的地方各級委員會中產(chǎn)生黨的地方各級委員會的常務委員會,在黨的委員會閉會期間代行黨的委員會的職權(quán)。因此,黨的地方各級委員會及其常務委員會是地方各級黨的執(zhí)行機構(gòu),在黨內(nèi)行使執(zhí)行權(quán)。

其三,黨的地方各級紀律檢查委員會是黨的地方各級紀律檢查機構(gòu),在黨內(nèi)行使監(jiān)督權(quán),它由黨的地方各級代表大會選舉產(chǎn)生并向其負責并報告工作,它所查處的重大案件必須首先向代表大會匯報?？梢?黨的地方各級委員會是黨的地方各級專門監(jiān)督機構(gòu),在黨內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)。

其四,黨代會常任制條件下,黨的地方各級委員會和黨的地方各級紀律檢查委員會由于都是由黨的地方各級代表大會選舉產(chǎn)生的,所以它們在地位上是平等的,不存在黨的地方各級黨委領(lǐng)導紀委的情況。在紀委的領(lǐng)導體制上,常任制條件下應著手建立由同級黨的代表大會與上級黨的紀律檢查委員會共同對黨的地方各級紀律檢查委員會進行領(lǐng)導的雙重領(lǐng)導體制。在這種領(lǐng)導體制下:黨的地方各級紀律檢查委員會由同級黨代會和上級紀委共同領(lǐng)導,但以同級黨代會的領(lǐng)導為主;同級黨代會的領(lǐng)導是一種組織領(lǐng)導、政治領(lǐng)導,上級紀委的領(lǐng)導應該定位在業(yè)務性工作的領(lǐng)導和指導上。這種領(lǐng)導體制雖然仍是“條塊分割,以塊為主”的雙重領(lǐng)導體制,但它與現(xiàn)行的黨代會非常任制條件下黨章規(guī)定的“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領(lǐng)導下進行工作”的雙重領(lǐng)導體制有本質(zhì)區(qū)別。

其五,出于對黨的委員會的工作進行監(jiān)督的需要,常任制條件下應該允許黨的地方各級紀律檢查委員會列席黨委的重要會議,并允許紀委在黨委的會議上有發(fā)言權(quán),特別是要允許紀委就黨委會議上涉及黨的紀律的問題亮明觀點。黨的地方各級委員會與紀委在重大問題上發(fā)生分歧時,要首先提交黨代會年會研究解決,年會閉會期間則可以由黨委與紀委組成的聯(lián)席會議協(xié)商研究。

(責任編輯:李 申)