本刊編輯部

目前,在面對(duì)一些新出現(xiàn)、決策者不熟悉的緊急情況時(shí),為規(guī)避因處置不力要承擔(dān)的責(zé)任,很多地方官員在權(quán)責(zé)不對(duì)稱的情況下,容易墨守成規(guī),因循守舊,缺乏必要的靈活性和應(yīng)變力。

從杞縣鈷60輻照事件,到赤峰水污染事件,再到臺(tái)風(fēng)莫拉克帶來(lái)的風(fēng)災(zāi),接連不斷發(fā)生的公共安全問(wèn)題挑戰(zhàn)著地方政府的敏感神經(jīng),也使得應(yīng)急管理成為一大熱門詞匯,更成為政府體系架構(gòu)亟需拉長(zhǎng)的一塊短板。

目前,國(guó)家行政學(xué)院正在緊鑼密鼓地籌建首個(gè)國(guó)家級(jí)應(yīng)急管理培訓(xùn)基地,正式啟動(dòng)的中德應(yīng)急管理合作項(xiàng)目,已經(jīng)完成第一輪師資力量培訓(xùn)。不久,各地中高級(jí)官員將在這個(gè)培訓(xùn)基地接受應(yīng)急管理的輪訓(xùn)。

毫無(wú)疑問(wèn),德國(guó)是世界上擁有最健全完善的應(yīng)急管理制度的國(guó)家,中國(guó)如要師法德國(guó),究竟學(xué)什么,怎么學(xué)?本刊記者為此采訪了中德應(yīng)急管理合作項(xiàng)目的參與者,國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部的鐘開斌博士。

重心下移

《決策》:您參與過(guò)中德應(yīng)急管理合作項(xiàng)目,此前也隨團(tuán)到德國(guó)進(jìn)行考察,對(duì)德國(guó)應(yīng)急管理的具體運(yùn)作有一定了解。請(qǐng)問(wèn),德國(guó)應(yīng)急管理的核心經(jīng)驗(yàn)有哪些?

鐘開斌:德國(guó)是歐洲的一個(gè)大國(guó),雖然也經(jīng)常面臨各種自然災(zāi)害和人為事故的威脅,但發(fā)生的突發(fā)事件較少。究其原因,除了德國(guó)地理環(huán)境和自然環(huán)境比較優(yōu)越外,更重要的在于德國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)踐過(guò)程中建立了一套比較健全和完善的應(yīng)急管理體系。

這個(gè)管理體系的一大特點(diǎn)就是中央和地方合理分權(quán),以州為主,屬地管理,權(quán)責(zé)分明。德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家,因此應(yīng)急管理權(quán)力也在中央和地方之間進(jìn)行劃分。根據(jù)德國(guó)基本法的規(guī)定,聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)戰(zhàn)時(shí)民事保護(hù),16個(gè)州及地方政府負(fù)責(zé)和平時(shí)期的災(zāi)難救助和應(yīng)急管理。在以州為主、屬地管理的應(yīng)急管理體制下,整個(gè)國(guó)家的應(yīng)急管理重心實(shí)現(xiàn)了下移,州成為應(yīng)急管理的核心力量,具有相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任,負(fù)責(zé)州內(nèi)應(yīng)急管理的統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)和指揮。突發(fā)事件發(fā)生后,州緊急啟動(dòng)以最高行政長(zhǎng)官或內(nèi)政部長(zhǎng)為核心的應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組,聯(lián)邦國(guó)防軍和聯(lián)邦警察等聯(lián)邦力量只有在災(zāi)害超出州和地方的能力范圍并經(jīng)由州和地方提出申請(qǐng)后才能介入應(yīng)急管理工作,為受災(zāi)的州和地方提供必要的援助。

《決策》:屬地管理體制最大的好處是什么,僅僅體現(xiàn)在管理重心下移嗎?

鐘開斌:除了管理重心下移以外,以州為主的屬地管理體制,在擴(kuò)大州和地方權(quán)力的同時(shí),也強(qiáng)化了州和地方的責(zé)任。由于聯(lián)邦、州、地方之間的應(yīng)急管理權(quán)力和責(zé)任得到明確規(guī)定,上下級(jí)之間職責(zé)不清、工作推諉扯皮的情況就大大減少了。

《決策》:這種管理體制下,具體運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)和架構(gòu)又是怎樣的呢?

鐘開斌:在德國(guó)聯(lián)邦層面,全國(guó)性的安全防御工作包括情報(bào)、警察、軍隊(duì)和民事四大支柱,通過(guò)經(jīng)常性地開展全面危害分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,德國(guó)在聯(lián)邦層面有效地加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)之間的橫向協(xié)調(diào)。

同時(shí),為更好地做好民事安全防御工作,內(nèi)政部下設(shè)聯(lián)邦民事保護(hù)與災(zāi)難救助局以及聯(lián)邦技術(shù)援助局來(lái)支持各州開展災(zāi)難救助工作,前者為行政管理和信息協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),后者為技術(shù)援助機(jī)構(gòu),兩類機(jī)構(gòu)之間分工明確,協(xié)同配合。

各州則根據(jù)各自情況設(shè)立機(jī)構(gòu),通常由州內(nèi)政部統(tǒng)籌負(fù)責(zé),消防隊(duì)、警察局等相關(guān)部門以及紅十字會(huì)等救援組織是救援主力。為進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)邦和州之間、各聯(lián)邦職能部門之間、社會(huì)救援組織之間以及德國(guó)和其他國(guó)家之間的協(xié)調(diào)與合作。

關(guān)口前移

《決策》:應(yīng)急管理畢竟不是一種積極主動(dòng)的前饋控制,如何實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)保障顯得非常重要,德國(guó)在公共突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)和預(yù)警方面有什么好的做法嗎?

鐘開斌:注重監(jiān)測(cè)和預(yù)警,強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理關(guān)口前移,是德國(guó)又一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)和亮點(diǎn)。2001年10月,德國(guó)建立衛(wèi)星預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行災(zāi)害警示。通過(guò)衛(wèi)星,政府發(fā)出的預(yù)警信息可以在幾秒鐘內(nèi)通過(guò)公立和私人的電臺(tái)傳遍全國(guó),也可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)電話等方式向民眾發(fā)出預(yù)警報(bào)告。

為實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息的有效收集、整理和發(fā)布,德國(guó)建立了一套依托衛(wèi)星的危機(jī)預(yù)防信息系統(tǒng)。集中了互聯(lián)網(wǎng)上所有可以找到的危機(jī)預(yù)防措施信息,并向全社會(huì)開放。同時(shí),為便于各種罕見災(zāi)害發(fā)生時(shí)迅速進(jìn)行信息分析,實(shí)現(xiàn)信息共享,德國(guó)還建立民事保護(hù)和災(zāi)難防護(hù)領(lǐng)域的內(nèi)部信息網(wǎng)絡(luò),供應(yīng)急管理的相關(guān)部門使用。

《決策》:也就是說(shuō)在監(jiān)測(cè)和預(yù)警的同時(shí)要做到最大限度的信息公開,那么,公共安全事件一旦發(fā)生,誰(shuí)來(lái)實(shí)施救援,那些志愿者都是經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的嗎?

鐘開斌:德國(guó)的應(yīng)急管理教育培訓(xùn)是很有特色的,不僅僅只有志愿者的培訓(xùn),而是包括專業(yè)培訓(xùn)、志愿者培訓(xùn)和社會(huì)教育三部分。

專業(yè)培訓(xùn)主要由內(nèi)政部下屬的聯(lián)邦民事保護(hù)與災(zāi)難救助局、聯(lián)邦技術(shù)救援局負(fù)責(zé),突出跨地域、跨部門的聯(lián)合救災(zāi)能力。參與專業(yè)培訓(xùn)的學(xué)員來(lái)源多元,既包括聯(lián)邦和州,又包括軍隊(duì)、警察、內(nèi)政、消防等不同地域和部門的人員。

志愿者培訓(xùn)和社會(huì)教育是德國(guó)應(yīng)急管理培訓(xùn)最大的特色。志愿者的義務(wù)工作是德國(guó)救助體系的支柱和基礎(chǔ),德國(guó)汽車俱樂部、紅十字會(huì)、教會(huì)機(jī)構(gòu)、水上救援協(xié)會(huì)以及工會(huì)組織等NGO,是政府應(yīng)急管理的“左膀右臂”。據(jù)統(tǒng)計(jì),德國(guó)參加志愿者工作的人數(shù)占全國(guó)總?cè)丝诘?%～10%,有130萬(wàn)現(xiàn)役志愿消防隊(duì)員,其中包括5大志愿者組織的50萬(wàn)義務(wù)工作者,以及聯(lián)邦技術(shù)救援局的7.6萬(wàn)名志愿工作者。尤其是,德國(guó)非常重視青少年的志愿者培訓(xùn),通過(guò)學(xué)校教育和家庭教育,讓青少年從小就養(yǎng)成“奉獻(xiàn)社會(huì)、承擔(dān)責(zé)任”的理念。

師法德國(guó)

《決策》:自2003年“非典”以來(lái),我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。不過(guò),從2008年初應(yīng)對(duì)南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害和5.12汶川特大地震抗震救災(zāi)的情況來(lái)看,我國(guó)應(yīng)急管理體系還存在一些薄弱環(huán)節(jié),應(yīng)該從哪些方面進(jìn)行改進(jìn)呢?

鐘開斌:我想首先就是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的重心下移,提高地方的決策彈性和應(yīng)變力,其次是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)預(yù)警工作,實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的關(guān)口前移。

在應(yīng)急管理實(shí)際工作中,如何強(qiáng)化地方的權(quán)力和責(zé)任,真正落實(shí)屬地管理,是一個(gè)很大的難題。目前,在面對(duì)一些新出現(xiàn)、決策者不熟悉的緊急情況時(shí),為規(guī)避因處置不力要承擔(dān)的責(zé)任,很多地方官員在權(quán)責(zé)不對(duì)稱的情況下,容易墨守成規(guī),因循守舊,缺乏必要的靈活性和應(yīng)變力。面對(duì)新情況、新問(wèn)題,他們或是沿用舊程序、舊方法;或是不計(jì)成本、不計(jì)代價(jià)進(jìn)行擴(kuò)大式處置;或是輕易把矛盾上交,導(dǎo)致上級(jí)部門超負(fù)荷運(yùn)行。為此,在將來(lái)的應(yīng)急管理體系建設(shè)過(guò)程中,要將必要的權(quán)力和責(zé)任一并下移到地方,營(yíng)造一個(gè)讓地方政府和地方官員勇于決策、勇于承擔(dān)責(zé)任的氛圍,讓地方真正成為名副其實(shí)的決策者和指揮者。

《決策》:我國(guó)目前在應(yīng)對(duì)各種非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)還側(cè)重在應(yīng)急處置和救援階段,對(duì)監(jiān)測(cè)和預(yù)警工作重視不夠。

鐘開斌:這方面的問(wèn)題確實(shí)存在。反觀德國(guó),早在上世紀(jì)90年代初,就已建立起完善的雪災(zāi)預(yù)警體系,聯(lián)邦和各州組建雪災(zāi)防治中心,由氣象、電力、交通等部門共同組成,對(duì)雪災(zāi)及其他緊急情況進(jìn)行預(yù)測(cè)和監(jiān)控。此外,德國(guó)民間也有提供各類氣象服務(wù)、應(yīng)急服務(wù)及掃雪服務(wù)的商業(yè)公司,可以在冰雪天氣時(shí)為民眾提供服務(wù)。因此,要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件尤其是各類非常規(guī)突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警工作,真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作從被動(dòng)反應(yīng)到主動(dòng)保障的積極轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然,加強(qiáng)應(yīng)急管理的宣傳教育和培訓(xùn)演練,也是中國(guó)應(yīng)急管理方面亟需加強(qiáng)的一項(xiàng)工作。普通民眾若具有較強(qiáng)的安全意識(shí)和應(yīng)急技能,在應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害時(shí)就不單純處于等待救援的被動(dòng)狀態(tài),而知道如何進(jìn)行自救和互救,既減少人員傷亡又減輕政府負(fù)擔(dān)。

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)公眾的安全教育一直沒有得到應(yīng)有的重視,廣大公眾的安全意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)嚴(yán)重不足,各種災(zāi)害預(yù)防準(zhǔn)備的常識(shí)以及自救、互救的知識(shí)都比較欠缺。同時(shí),正如汶川特大地震救援過(guò)程所表明的,社會(huì)組織和志愿者還缺乏有序參與應(yīng)急管理的平臺(tái),致使眾多志愿者組織變成一個(gè)個(gè)出人意料的“游擊小分隊(duì)”。為此,要加大社會(huì)安全意識(shí)教育,完善全國(guó)性的社會(huì)有序參與應(yīng)急管理工作的平臺(tái),從而真正形成全社會(huì)共同參與應(yīng)急管理工作的格局。