徐雯梅

【摘要】為更有效地進行海上搜尋與救助，保障海上人命和財產(chǎn)的安全，在分析海上搜救體制歷史沿革及相關(guān)海上搜救法律的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國海上搜救體制現(xiàn)狀和特點，提出改善我國海上搜救體制的建議：修改相關(guān)海上搜救法律，制定全國性的海上搜救條例；明確中國海上搜救中心性質(zhì)；強化海事管理機構(gòu)在海上搜救中的作用；完善補償機制，充分調(diào)動社會救助力量的積極性。

【關(guān)鍵詞】海上搜救；海事管理；社會救助力量

1海上搜救體制歷史沿革

我國海上搜救始于1973年，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于成立海上安全指揮部的通知》，決定在國務(wù)院、中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下成立海上安全指揮部，辦公室設(shè)在交通運輸部，負(fù)責(zé)我國沿海水域的海上搜救工作。我國沿海?。ㄊ校?、自治區(qū)組成相應(yīng)的海上安全指揮機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的海上安全工作，初步形成符合我國當(dāng)時國情的海上搜救格局。

1989年，根據(jù)《1979年國際海上搜尋救助公約》要求，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)文，在交通運輸部建立中國海上搜救中心，統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)全國海上搜救工作，日常工作交付于交通運輸部海事局，并要求國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊配合中國海上搜救中心做好海上搜救工作。我國沿海?。ㄊ校?、自治區(qū)建立相應(yīng)的海上搜救機構(gòu)。

2005年，為加強我國海上突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)工作能力，加強國務(wù)院各相關(guān)部委與軍隊在海上搜救工作中的協(xié)調(diào)和配合，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，建立由交通運輸部牽頭的國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度，指導(dǎo)全國海上搜救和船舶污染應(yīng)急反應(yīng)工作。

2海上搜救的相關(guān)法律

我國海上搜救法律體系由我國批準(zhǔn)或加入的國際條約、現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件組成。

2.1我國加入的國際公約

（1）為開展搜尋營救海上遇險人員的國際合作，IMO的前身即政府間海事協(xié)商組織于1979年4月9日至27日在漢堡召開國際海上搜尋救助會議，討論并通過《1979年國際海上搜尋救助公約》，該公約于1985年6月22日起生效，我國于1985年6月24日加入該公約。

（2）《1982年聯(lián)合國海洋法公約》于1982年12月10日在牙買加簽署，1994年11月16日起生效。我國于1996年5月15日加入該公約，同年7月7日起該公約正式對我國生效。

（3） 2004年5月20日，IMO海上安全委員會MSC. 153（78）決議通過《SOLAS公約》修正案。該修正案第2條“定義”中新增第5款“救助服務(wù)”規(guī)定：“通過使用公共和(或)私人資源，包括合作的飛行器、船舶和其他艇筏及裝置，發(fā)揮遇險監(jiān)測、通信、協(xié)調(diào)和搜救功能，包括提供醫(yī)療建議、醫(yī)療服務(wù)及醫(yī)療撤離?！?/p>

2.2法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章

目前，國內(nèi)涉及海上搜救的法律主要有《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）、《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海上交通安全法》）和《中華人民共和國海商法》。

涉及海上搜救的行政法規(guī)有《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》（以下簡稱《內(nèi)河交通安全管理條例》）以及《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》；部門規(guī)章包括《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》和《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》。

2.3地方性法規(guī)及其他規(guī)范性文件

目前，涉及海上搜救的地方性法規(guī)僅有《廣西壯族自治區(qū)海上搜尋救助條例》。該條例將國家和該自治區(qū)海上搜救應(yīng)急預(yù)案的重要內(nèi)容提升為法律規(guī)定，對海上搜救中一些急需解決的問題通過立法形式進行調(diào)整和規(guī)范。其他規(guī)范性文件主要包括各類應(yīng)急預(yù)案以及有關(guān)機關(guān)發(fā)布的關(guān)于海上搜救的規(guī)范性文件。

3海上搜救體制現(xiàn)狀

我國海上搜救組織包括各級海上搜救中心、海事管理機構(gòu)以及其他海上搜救組織。

3.1中國海上搜救中心

2005年，國務(wù)院批準(zhǔn)同意建立由交通運輸部牽頭的國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度，指導(dǎo)全國海上搜救和船舶污染應(yīng)急反應(yīng)工作。中國海上搜救中心作為部際聯(lián)席會議制度的辦事機構(gòu)，負(fù)責(zé)國家海上搜救部際聯(lián)席會議的日常工作及組織、協(xié)調(diào)、指揮重大海上搜救和船舶污染事故應(yīng)急處置行動，指導(dǎo)地方搜救工作。我國沿海?。ㄊ校⒆灾螀^(qū)建立相應(yīng)的海上搜救中心。省級海上搜救機構(gòu)承擔(dān)本?。ㄊ校┖Ｉ纤丫蓉?zé)任區(qū)的應(yīng)急組織指揮工作。海上搜救分中心是市(地)級或縣級海上應(yīng)急組織指揮機構(gòu)，其職責(zé)由省級海上搜救中心確定。

3.2海事管理機構(gòu)

《海上交通安全法》第38條規(guī)定:“主管機關(guān)接到求救報告后，應(yīng)當(dāng)立即組織救助。有關(guān)單位和在事故現(xiàn)場附近的船舶、設(shè)施，必須聽從主管機關(guān)的統(tǒng)一指揮?！痹摋l規(guī)定了海事管理機構(gòu)的兩項義務(wù)，即組織海上搜救行動與指揮其他單位和船舶、設(shè)施進行海上搜救?！秲?nèi)河交通安全管理條例》第48條規(guī)定:“海事管理機構(gòu)收到船舶、浮動設(shè)施遇險求救信號或者報告后，必須立即組織力量救助遇險人員，同時向遇險地縣級以上地方人民政府和上級海事管理機構(gòu)報告?！北緱l僅規(guī)定海事管理機構(gòu)收到求救信號或報告后立即組織搜救的義務(wù)，沒有提到“指揮”其他單位和船舶、設(shè)施進行搜救的問題，但海事管理機構(gòu)負(fù)有向縣級以上地方人民政府和上級海事管理機構(gòu)報告的義務(wù)。

3.3其他海上搜救組織

除各級海上搜救中心、海事管理機構(gòu)外，法律還規(guī)定了其他海上搜救組織。海上搜救涉及多個部門的協(xié)作，如漁業(yè)主管部門、衛(wèi)生主管部門、氣象海洋預(yù)報部門、信息產(chǎn)業(yè)主管部門以及民政部門等。

3.4專業(yè)救助力量及社會救助力量

2003年6月28日，救撈體制改革正式實施，交通運輸部按照“建立一支政令暢通、行動迅速、裝備精良、人員精干、技術(shù)過硬、作風(fēng)頑強的國家海上專業(yè)救助隊伍”和“實行全天候海上救助值班待命制度，建立快速應(yīng)急反應(yīng)和緊急救助機制，切實履行國際義務(wù)和國家職責(zé)”的要求，全面加強所屬3個救助局、3個打撈局和4個救助飛行隊的建設(shè)，并在交通運輸部救助打撈局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，擔(dān)負(fù)起各轄區(qū)的救助與打撈職責(zé)。尤其是3大救助局均擁有專業(yè)的救助船隊和救助設(shè)備，并且在各海區(qū)下設(shè)若干個救助基地，在我國海上搜救工作中發(fā)揮了無法替代的作用，是專業(yè)救助的中堅力量。

救助局實行動態(tài)待命救助值班制度，以人為本，把海上人員安全救助作為重點，堅持“時間就是生命，速度就是希望”的救助理念，建立健全海上救助應(yīng)急反應(yīng)機制，加強應(yīng)急反應(yīng)能力，縮短救助力量抵達遇險現(xiàn)場的距離和時間，實現(xiàn)“靠前、加密和加快”原則，從而增強救助的及時性和有效性。

社會救助力量主要是船公司以及事故發(fā)生地附近的船舶、浮動設(shè)施等。

4海上搜救體制特點

4.1政府領(lǐng)導(dǎo)下的多元化搜救

《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》在工作原則中規(guī)定：“政府對海上搜救工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成高效應(yīng)急反應(yīng)機制，及時、有效地組織社會資源，形成合力；政府對海上突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)行動實行統(tǒng)一指揮，保證搜救機構(gòu)組織的各方應(yīng)急力量

行動協(xié)調(diào)，取得最佳效果。”由此可見，政府在海上搜救中扮演著重要角色。海上搜救本身具有復(fù)雜性和很強的專業(yè)性，依據(jù)我國國情，目前沒有哪個部門可以獨立承擔(dān)起海上搜救的全部職能，所以只能通過政府來協(xié)調(diào)各方力量進行海上協(xié)作搜救。搜救組織多元化有利于發(fā)揮各部門的作用，集合更強大的海上搜救力量，提高海上搜救的成功率。但是，搜救組織多元化也有其弊端，表現(xiàn)為各搜救組織分工不明、職責(zé)不清，從而影響海上搜救工作實效。

4.2各相關(guān)搜救法律內(nèi)容不協(xié)調(diào)

目前，我國尚未出臺一套適用于全國的統(tǒng)領(lǐng)性海上搜救基本法律，而各相關(guān)法律對搜救主體的規(guī)定不盡相同。如《內(nèi)河交通安全管理條例》規(guī)定，遇險地縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對搜救工作進行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)；《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，地方人民政府負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)趕赴現(xiàn)場組織事故搶救；而《海上交通安全法》沒有明確有關(guān)地方人民政府在海上搜救中的責(zé)任。這些規(guī)定的差異使得我國海上搜救的權(quán)力設(shè)置模糊不清，極易導(dǎo)致海上搜救機制運行不暢。

4.3海上搜救中心性質(zhì)不明確

海上搜救法律沒有明確各級海上搜救中心的性質(zhì)。目前，海上搜救中心并不具有法人資格，在海上搜救中尚未充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用?！秶液Ｉ纤丫葢?yīng)急預(yù)案》規(guī)定，中國海上搜救中心承擔(dān)海上搜救運行管理工作，但在運行過程中常常受到各級政府的干預(yù)，程序性操作比較少，政府行政長官往往取代搜救值班人員行使指揮權(quán)，行政長官的意志往往代替應(yīng)急反應(yīng)程序?！秶鴦?wù)院關(guān)于同意建立國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)》中規(guī)定:“聯(lián)席會議不刻制印章，也不正式行文，請按照國務(wù)院有關(guān)文件精神，認(rèn)真組織開展工作?！笨梢姡?lián)席會議不能以自己的名義承擔(dān)法律責(zé)任，因此并不具備行政主體資格。

4.4海事管理機構(gòu)職能被弱化

在我國海上搜救法律制度中，海事管理機構(gòu)并非統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)，而僅僅是部際聯(lián)席會議成員單位之一，不具有海上搜救指揮權(quán)。但從目前海事管理機構(gòu)職責(zé)、船員認(rèn)知程度以及海上搜救現(xiàn)狀等方面看，海事管理機構(gòu)在海上搜救中的重要性無可替代。實踐中，海上搜救的大部分工作，包括很多情況下的組織、協(xié)調(diào)和指揮也都是由海事管理機構(gòu)完成的。

5建議

5.1修改相關(guān)海上搜救法律，制定全國性的海上搜救條例《海上交通安全法》施行25年來海上交通狀況已發(fā)生巨大變化，因此建議修改《海上交通安全法》，明確遇險地縣級以上地方人民政府在海上搜救中的責(zé)任，從而與《安全生產(chǎn)法》相銜接。應(yīng)對海上搜救主體及相關(guān)法律責(zé)任作出原則性規(guī)定，盡快制定全國統(tǒng)一適用的海上搜救條例，完善當(dāng)前海上搜救法律體系的嚴(yán)密性和協(xié)調(diào)性。

5.2明確海上搜救中心性質(zhì)

中國海上搜救中心作為部際聯(lián)席會議的辦事機構(gòu)，應(yīng)賦予其獨立的行政職權(quán)。目前，海上搜救工作中遇到的職權(quán)不清、責(zé)任不明等狀況，很大程度上是由海上搜救中心性質(zhì)不明確所致。根據(jù)現(xiàn)有海上搜救法律規(guī)定，海上搜救中心統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)海上搜救工作，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方搜救組織，這是關(guān)于“權(quán)”的規(guī)定。至于“責(zé)”的方面，僅規(guī)定搜救機構(gòu)人員不能濫用職權(quán)、玩忽職守，而沒有關(guān)于海上搜救中心責(zé)任的規(guī)定，不符合“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的行政法原則。因此，將海上搜救中心定性為能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體，有助于厘清海上搜救工作責(zé)任承擔(dān)問題，使海上搜救運行機制更順暢。

建議海上搜救中心下設(shè)海上搜救中心辦公室，辦公地點設(shè)在海事管理機構(gòu)，其是海上搜救中心的日常工作機構(gòu)，工作人員由海事管理機構(gòu)工作人員兼任，辦公地點和辦公設(shè)施由海事管理機構(gòu)提供。海上搜救中心辦公室與海事管理機構(gòu)沒有直接的行政隸屬關(guān)系，是當(dāng)?shù)厝嗣裾呐神v機構(gòu)。

5.3強化海事管理機構(gòu)在海上搜救中的作用

海上搜救中心辦公室設(shè)在海事管理機構(gòu)，其值班人員同時又是海事管理機構(gòu)的工作人員。當(dāng)事故發(fā)生后，海事管理機構(gòu)通常是最快作出反應(yīng)的搜救組織，而且海事管理機構(gòu)自備搜救設(shè)備，海事巡邏艇是海上搜救的主要力量；海事管理機構(gòu)憑借其專業(yè)知識和專業(yè)設(shè)備，在海上搜救工作中能發(fā)揮遠遠超過現(xiàn)行海上搜救法律規(guī)定的職責(zé)和作用，成為實際意義上的海上搜救核心力量。另外，海事管理機構(gòu)與相關(guān)救助船舶尤其是船公司的救助船舶有著安全監(jiān)管上的行政管理關(guān)系，所以海事管理機構(gòu)可以有效地調(diào)動與協(xié)調(diào)救助船舶，從而保障搜救行動的及時性，最大限度地避免出現(xiàn)延誤、推托和拒絕海上搜救的現(xiàn)象。

當(dāng)發(fā)生較低等級的海上安全事故時，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定海事管理機構(gòu)可直接組織、指揮和協(xié)調(diào)現(xiàn)場海上搜救工作，無需得到海上搜救中心授權(quán)，從而強化海事管理機構(gòu)海上搜救職能。通常，發(fā)生較低等級事故的險情較簡單，海事管理機構(gòu)完全有能力獨立組織、領(lǐng)導(dǎo)和指揮海上搜救工作。相反，倘若在這種情況下，海事管理機構(gòu)仍需得到海上搜救中心的指示或授權(quán)才能采取行動，則很可能貽誤救助時機，使簡單的問題變得復(fù)雜。

5.4完善補償機制，充分調(diào)動社會救助力量積極性

縱觀西方國家的海上搜救制度，一個明顯的特點就是其搜救力量社會化程度很高。據(jù)統(tǒng)計，目前，英國99%的海上搜救工作由社會力量完成，海上人員安全救助主要依靠皇家救生船協(xié)會這一社會組織負(fù)責(zé)實施，海上和海岸警備隊僅負(fù)責(zé)搜救的指揮協(xié)調(diào)。海上和海岸警備隊所領(lǐng)導(dǎo)的400支海上搜救隊伍、名搜救志愿者以及皇家救生船協(xié)會擁有的逾名志愿者，為英國海上人命救助提供了充足的人力資源。雖然我國的海上搜救工作也主要依靠社會力量，但對社會力量參與搜救缺乏相應(yīng)的補償機制和政策支持，導(dǎo)致社會力量參與海上安全救助的積極性不高。社會搜救力量，比如船公司，一般并非希望獲得高額的報酬，只希望搜救成本能夠得到補償。但是，在目前這種海上搜救法律制度下，社會搜救力量的成本支出無法得到補償。同時，船公司迫于海事管理機構(gòu)的壓力不得不進行海上搜救，但由于缺乏資金保障，以致搜救的積極性甚至搜救的效果受到影響。因此，完善社會搜救力量的補償機制、提高其海上搜救的積極性已迫在眉睫。