李金龍　龍　燦

摘要:行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有內(nèi)在的聯(lián)系,行政區(qū)劃的合理與否直接影響著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。在分析長株潭地區(qū)現(xiàn)行行政區(qū)劃體制與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不適應(yīng)所存在問題的基礎(chǔ)上,提出了行政區(qū)劃調(diào)整的建議,使行政區(qū)劃更好地適應(yīng)長株潭地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

關(guān)鍵詞:長株潭地區(qū);區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展;行政區(qū)劃調(diào)整

中圖分類號:F239.45文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)23-0052-03

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題是當(dāng)今中國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的一個重大問題,而行政區(qū)劃是影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。長株潭城市群處于我國京廣經(jīng)濟帶、泛珠三角經(jīng)濟區(qū)和長江經(jīng)濟帶的結(jié)合部,區(qū)位和交通條件優(yōu)越,保持著強勁的發(fā)展態(tài)勢。但事實證明,長株潭區(qū)域經(jīng)濟一體化也沒能擺脫行政區(qū)劃的剛性約束,適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃,促進長株潭城市群更快更好地發(fā)展乃當(dāng)務(wù)之急。

一、行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響

現(xiàn)階段,在我國特有的政治體制下區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展主要是以行政區(qū)為界而展開的。行政區(qū)劃的設(shè)置和變更直接影響著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。一切經(jīng)濟活動都是在特定的行政區(qū)域內(nèi)進行的,必然受到行政區(qū)內(nèi)行政機關(guān)的各種行政權(quán)力、發(fā)展戰(zhàn)略和政策等影響。行政區(qū)劃作為國家劃分和配置地方各級政府職能的基礎(chǔ),從政治體制和行政管理方面影響和制約著經(jīng)濟體制和經(jīng)濟活動,影響著區(qū)域經(jīng)濟的形成和發(fā)展,影響著資源開發(fā)、工業(yè)布局、城市發(fā)展等方面的戰(zhàn)略選擇和規(guī)劃制定,成為促進或阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。當(dāng)前,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的最終趨勢為區(qū)域經(jīng)濟一體化,當(dāng)行政區(qū)劃適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化進程時,就會促進區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展,否則,就會產(chǎn)生所謂的“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象,即行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象?！靶姓^(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象將導(dǎo)致行政分割的矛盾很大,進而導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟無法實現(xiàn)一盤棋式的共同發(fā)展。

行政區(qū)劃是國家政權(quán)建設(shè)的前提和重要組成部分,它通過行政建制的撤設(shè)、行政區(qū)的規(guī)模等級、行政區(qū)范圍的合理性及行政中心的設(shè)置等影響著區(qū)域自然資源的開發(fā)、生產(chǎn)要素的空間流動與配置、經(jīng)濟活動的空間組織,從而對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生多方面的影響。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是政府縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)確定的中央與地方關(guān)系、集權(quán)或分權(quán)程度直接關(guān)系到中央政府的宏觀經(jīng)濟決策與調(diào)控能力,影響著地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的積極性、能動性和創(chuàng)造性。二是政府產(chǎn)業(yè)、財稅、金融、投融資等政策,反映政府在一定時期的經(jīng)濟意圖,體現(xiàn)政府基本政策傾向,直接介入經(jīng)濟活動并對經(jīng)濟運行進行有效干預(yù),對國家宏觀經(jīng)濟運行和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,都將產(chǎn)生很強的導(dǎo)向乃至直接的決定性作用。三是地方政府為履行政府職能,在貫徹落實國家宏觀經(jīng)濟政策,制定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、計劃、組織、管理、調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟的具體政府行為,都直接或間接地介入?yún)^(qū)域經(jīng)濟活動,作用于區(qū)域資源配置,對區(qū)域優(yōu)勢發(fā)揮和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生更為直接、突出、獨特而深刻的影響。同時,在中央與地方分權(quán)體制下,受制于施政范圍限制和經(jīng)濟利益驅(qū)動的地方政府,在對涉及到跨行政區(qū),涉及區(qū)際利益關(guān)系的一些矛盾與問題處理上,能否著眼于長遠利益和全局利益,采取相互合作、因勢利導(dǎo)的理性行為方式,將會對跨行政區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟成長、發(fā)育、發(fā)展產(chǎn)生十分深刻的影響。此外,行政區(qū)劃等級不同,地方政府在行政體制中地位不同,不同層次的地方政府的職能大小,對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)揮的影響程度也存在著較大的差異。

二、長株潭地區(qū)現(xiàn)行行政區(qū)劃不適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展

長株潭城市群位于湖南省東北部,包括長沙、株洲、湘潭三市,面積2.8萬平方公里,2006年人口1 300萬,經(jīng)濟總量2 818億元,分別占湖南全省的13.3%、19.2%、37.6%,是湖南省經(jīng)濟發(fā)展的核心增長極。長沙、株洲、湘潭三市沿湘江呈品字形分布,兩兩相距不足40公里,結(jié)構(gòu)緊湊。

長株潭城市群核心地區(qū)發(fā)展目標(biāo)被定為形成長株潭三市空間布局合理、功能健全、基礎(chǔ)設(shè)施完備和共建共享、生態(tài)環(huán)境共存共生、要素市場一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化的高效率、高品質(zhì)的多中心型城市群地區(qū)。目前,長株潭城市群整體經(jīng)濟雖然保持著強勁的發(fā)展態(tài)勢,但大量事實表明,長株潭區(qū)域經(jīng)濟仍然在按行政區(qū)經(jīng)濟規(guī)律運行。行政區(qū)經(jīng)濟界限如同一堵看不見的墻對長株潭區(qū)域經(jīng)濟的橫向聯(lián)系產(chǎn)生著剛性制約。隨著長株潭一體化的步伐越來越快,跨區(qū)域的需求就越來越多,而長株潭地區(qū)的行政區(qū)劃卻越來越無法滿足其需求。

1.現(xiàn)有的市管縣體制與生產(chǎn)力布局的變化及市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律不相適應(yīng),妨礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展首先要求城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,而現(xiàn)行市管縣體制卻越來越成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的障礙。市管縣體制是在我國特定的政治經(jīng)濟環(huán)境下,在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中產(chǎn)生的,對于密切城鄉(xiāng)關(guān)系,加強城鄉(xiāng)合作,促進城鄉(xiāng)一體化進程等諸多方面都有過一定的推動作用。但隨著區(qū)域經(jīng)濟和城市化的發(fā)展,尤其是市與縣經(jīng)濟差距的縮小,該體制下的市縣矛盾、區(qū)縣矛盾日益突出。許多市視縣為附屬行政單位,要求縣的經(jīng)濟發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要,導(dǎo)致了這兩個利益主體的經(jīng)濟發(fā)展沖突,使市管縣演變成為市壓縣或市刮縣。在市管縣體制背景下,市的發(fā)展偏向于中心城市而輕視所管轄的縣(市),不僅沒有帶動縣(市)經(jīng)濟發(fā)展,反而使其發(fā)展受到壓抑。例如,株洲市所轄南部的茶陵縣、炎陵縣距離株洲市實在太遠,不僅沒有帶動其發(fā)展,推動城鄉(xiāng)耦合,反而要為其中心城市株洲發(fā)展提供資源,限制了自身發(fā)展。

2.城鎮(zhèn)型政區(qū)數(shù)量小,規(guī)模不大,集聚輻射功能較弱,影響區(qū)域經(jīng)濟的資源整合

城鎮(zhèn)型政區(qū)是一個區(qū)域經(jīng)濟、政治、社會、教育、科技及文化活動的最基本單元。伴隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化進程的加快, 城鎮(zhèn)型行政區(qū)劃建制在整個行政區(qū)劃體系中所占的比重越來越大, 而城鎮(zhèn)型行政區(qū)劃空間的不足正嚴(yán)重制約著城鎮(zhèn)化的進程, 這就迫切要求在城鎮(zhèn)化進程中對政區(qū)設(shè)置做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。城鎮(zhèn)作為經(jīng)濟的中心,集聚了比較高的能量,發(fā)展到一定階段必然要向四周放射其能量,這也是由城鎮(zhèn)經(jīng)濟活動的本質(zhì)決定的:城鎮(zhèn)發(fā)展必須以周邊外圍地區(qū)為腹地,為其提供必要的生產(chǎn)要素和商品市場;周邊外圍地區(qū)需要借助城鎮(zhèn)核心區(qū)的經(jīng)濟輻射,帶動和影響當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展,實現(xiàn)與城鎮(zhèn)對接,從而加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的步伐。長株潭城鎮(zhèn)體系受自然、歷史、政治、經(jīng)濟、交通等因素的影響,形成了自身的特點,但在職能結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局等方面存在許多問題:(1)城鎮(zhèn)型政區(qū)數(shù)量偏小,規(guī)模不大。長株潭地區(qū)現(xiàn)有大城市僅長沙市、株洲市、湘潭市三個,且三市市區(qū)人口、面積均低于全國平均水平,這種狀況對區(qū)域城鎮(zhèn)的影響是以“極化效應(yīng)”為主,輻射和帶動力不強。長株潭地區(qū)現(xiàn)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為293個,遠低于國內(nèi)發(fā)達地區(qū)水平。(2)市轄區(qū)結(jié)構(gòu)不甚合理,特別是新區(qū)(郊區(qū))和縣城偏小。市中心區(qū)人口和經(jīng)濟活動高度密集,造成諸如交通擁擠、住房緊張、環(huán)境污染、城市基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷運行等一系列問題;而新區(qū)(郊區(qū))和縣城發(fā)展緩慢,規(guī)模偏小,功能單一,沒有形成明顯的集聚規(guī)模,尤其缺少中等城鎮(zhèn)這一重要環(huán)節(jié)作為地域輻射中心,城鎮(zhèn)體系尚待完善。(3)各中心城市的輻射功能較弱,各城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)趨同,城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系松散,缺乏合理的分工和協(xié)作。由于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對緩慢,市中心區(qū)的服務(wù)功能較差,對周圍地區(qū)的輻射力較弱,市域內(nèi)各城鎮(zhèn)職能雷同,外向型經(jīng)濟不發(fā)達,缺少互補性。(4)城鎮(zhèn)化水平低,地域差異較大。株洲所轄四縣一市中除株洲縣城鎮(zhèn)化水平較高外,炎陵、茶陵、醴陵和攸縣的城鎮(zhèn)化水平都很低。全市城鎮(zhèn)密度和城鎮(zhèn)化水平在地域分布上也存在著明顯差異,靠近市中心區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展水平明顯高于邊緣地帶。(5)有些市轄區(qū)范圍狹小,管理幅度較窄。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快,人口和產(chǎn)業(yè)的快速集聚,中心城市城區(qū)的發(fā)展空間基本飽和,人口過密的狀況逐漸嚴(yán)重,經(jīng)濟建設(shè)項目和社會發(fā)展項目缺乏布局空間,制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。這些問題導(dǎo)致長株潭地區(qū)行政分割現(xiàn)象比較突出,生產(chǎn)要素很難在區(qū)內(nèi)自由流動、配置和整合,嚴(yán)重影響了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃不合理,行政管理成本大,制約了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

長株潭地區(qū)部分地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府規(guī)模雖小,可公務(wù)員動輒上百人,可謂“生之者寡,食之者眾”,成為行政重負(fù)。這樣的狀況不便于管理,而且機構(gòu)繁多,嚴(yán)重影響了辦事的效率,對經(jīng)濟發(fā)展也很不利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過寬、機構(gòu)臃腫、支出膨脹,是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的主要原因。據(jù)統(tǒng)計,目前長株潭地區(qū)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量293個,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口數(shù)量約為16 587人。一方面,這樣的基層行政建制規(guī)模在現(xiàn)今“行政區(qū)經(jīng)濟”作用下,受到了行政區(qū)劃體制的限制,農(nóng)村生產(chǎn)要素難以按照市場需求進行有效配置,土地、水等自然資源得不到合理開發(fā)利用。在進行基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程建設(shè)時,往往各搞一套,無法統(tǒng)籌規(guī)劃、集中建設(shè),有限的財力、物力、人力不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的推進,直接影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。另一方面,“麻雀雖小,五臟俱全”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的班子委員會一個也不能少,導(dǎo)致官民比例偏高,造成基層行政管理機構(gòu)的管理能力和有限資源的巨大浪費,加大了行政管理成本。

三、長株潭行政區(qū)劃調(diào)整的政策建議

為了適應(yīng)長株潭區(qū)域經(jīng)濟迅速發(fā)展的內(nèi)在需要,我們必須在遵循行政區(qū)劃體制改革一般規(guī)律與原則的前提下,結(jié)合長株潭地區(qū)的實際情況,有針對性地提出長株潭地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的重要措施。

1.逐步取消市管縣體制,實施省直轄縣,促進縣域經(jīng)濟發(fā)展

行政區(qū)劃體制改革必須考慮到我國的區(qū)域特點和區(qū)劃結(jié)構(gòu),對我國行政區(qū)劃層次與管理幅度有科學(xué)的認(rèn)識,應(yīng)該以逐步取消市管縣體制作為突破口,這樣才可以從根本上提高行政效率,促進城市建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展。出于實際考慮,長株潭城市群實施省直轄縣的具體步驟為:首先,認(rèn)真總結(jié)并推廣浙江和湖北等地“擴權(quán)強縣”、“留利農(nóng)村”的經(jīng)驗,結(jié)合行政審批制度、從擴大縣財權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)入手,逐步弱化地級市干預(yù)縣級政府公共事務(wù)的行政能力。其次,認(rèn)真總結(jié)海南省“小政府,大社會”以及省直轄縣市和設(shè)置重慶直轄市的經(jīng)驗,并根據(jù)自然地形與周圍省級政區(qū)調(diào)整,逐步形成省——縣——鄉(xiāng)三級制。最后,根據(jù)憲法規(guī)定,長株潭地區(qū)的12個縣(市)除長沙縣、望城縣、株洲縣、醴陵市、湘潭縣、湘鄉(xiāng)市外的6個縣(市)歸湖南省管,長沙市、株洲市、湘潭市不轄縣(市)。

2.調(diào)整不合理的城鎮(zhèn)型政區(qū)設(shè)置及其布局,促進城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

長株潭地區(qū)的城鎮(zhèn)型政區(qū)設(shè)置及其布局,應(yīng)當(dāng)逐步形成以長沙、株洲、湘潭為核心和中心結(jié)點的放射性城鎮(zhèn)布局,以三縱兩橫(即一主兩次兩輔)的“冉”字型結(jié)構(gòu)支撐起整個區(qū)域的城鎮(zhèn)發(fā)展空間。長株潭地區(qū)城鎮(zhèn)將形成省域中心城市組群——區(qū)域中心城市組群——重點鎮(zhèn)——一般建制鎮(zhèn)四級結(jié)構(gòu)。根據(jù)這個設(shè)想,特提出以下具體建議:(1)根據(jù)自身特點,以區(qū)域資源開發(fā)最優(yōu)化為前提,依據(jù)地域分工原則,積極扶持主城區(qū)(含新區(qū)、鎮(zhèn))的發(fā)展,培育小城鎮(zhèn),建立規(guī)模適度、布局合理的城鎮(zhèn)體系,逐步由“點”開發(fā)向“軸”開發(fā)過渡,最終向網(wǎng)絡(luò)化推進,以城帶鄉(xiāng),城鄉(xiāng)一體化,努力縮小城鄉(xiāng)差距,最終達到區(qū)域均衡發(fā)展,形成以長沙為中心的長株潭優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)群和城市群,成為全省經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)、支撐點和依托地。(2)以市域主城區(qū)(含新區(qū))為核心,以縣城(含縣級市)為次級中心,以市域城鎮(zhèn)為片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)中心,形成主城區(qū)(含新區(qū))——縣城(含縣級市——建制鎮(zhèn)三級結(jié)構(gòu),帶動廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn),加速城鄉(xiāng)一體化,提高城市化水平。

在實行省直轄縣、縣脫離地級市管轄之后,必須預(yù)留中心城市發(fā)展空間,適當(dāng)擴大市轄區(qū)范圍,調(diào)整原有市轄區(qū)格局,使其能夠滿足城市內(nèi)部經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理與保護、人居環(huán)境建設(shè)等對空間的需求,吸納更多的外部要素,增強城市發(fā)展的能量;同時可以有效地整合資源,形成合理的內(nèi)部分工,優(yōu)化內(nèi)部功能分區(qū)、提高城市空間的利用效率,進而促進中心城市健康發(fā)展,充分發(fā)揮中心城市輻射帶動作用。

3.合理擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模,降低行政成本,提高行政效率,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

有計劃、有步驟地進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并,有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。由于科技的進步、交通通訊的發(fā)達和管理手段的現(xiàn)代化,行政區(qū)域的管轄幅度可以增大一些,管轄下一級行政區(qū)的數(shù)量可以增加一些,管理機構(gòu)則可以精簡一些?！俺凡⑧l(xiāng)鎮(zhèn)”有利于精簡機構(gòu),減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員和財政開支,降低管理成本,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān);有利于優(yōu)化資源配置,促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展;有利于優(yōu)化小城鎮(zhèn)體系,促進小城鎮(zhèn)建設(shè),從而推進中國城鎮(zhèn)化進程;可以盡可能地減輕國家負(fù)擔(dān)并讓農(nóng)民富裕起來。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)較1984年民政部的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)有所改變,具體來說合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝趹?yīng)在5—8萬為宜,面積應(yīng)在100平方公里以上。長株潭地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整完全能夠達到該標(biāo)準(zhǔn)或者適當(dāng)超過該標(biāo)準(zhǔn)。但在實際操作過程中應(yīng)充分尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歷史沿革和當(dāng)?shù)鼐用穸嗄晷纬傻纳a(chǎn)、生活習(xí)慣,不能搞一刀切。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并以后,要嚴(yán)肅編制管理,按一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)39名、二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)37名、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)32名定編,實行“一人一編一卡”,同時為了增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位干部職工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整中的心理和經(jīng)濟承受能力,減少社會動蕩,應(yīng)采取相關(guān)措施,多渠道分流富余人員。

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