許耀桐

對于一個(gè)國家來說,按照地理區(qū)域劃分管轄區(qū)域,客觀上形成了中央及地方的若干行政區(qū)劃層級。正確區(qū)分和妥善處理中央和地方的關(guān)系,在保持中央政令集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)下并使地方充滿自主活力,是國家管理中的一個(gè)基本原理。把這個(gè)原理應(yīng)用于政治體制改革領(lǐng)域,中國的政治體制改革理所當(dāng)然地包含著中央政治體制改革和地方政治體制改革兩個(gè)部分。由是,中國的政治體制改革,必須區(qū)分為中央和地方兩個(gè)層次,形成中央政治體制改革和地方政治體制改革這樣兩個(gè)重要的認(rèn)識。

但是,改革開放30年來,我國理論界尚未確立“中央政治體制改革”和“地方政治體制改革”的基本分野和基本范疇。筆者通過對《中國期刊全文數(shù)據(jù)庫》1980年至2009年的檢索,尚未發(fā)現(xiàn)以“地方政治體制改革”為題的專論。這不能不說是一個(gè)重大的疏漏,以至于成為阻滯政治體制改革向前運(yùn)作的根源之一。2006年,筆者曾初步論及中央政治體制改革和地方政治體制改革的關(guān)系問題,提出了“地方政治體制改革”的概念,并就其中的地方政治體制改革問題作了粗淺的闡述?，F(xiàn)在筆者感到,地方政治體制改革這個(gè)問題更為重要。

一、地方政治體制改革的特點(diǎn)

地方政治體制改革與中央政治體制改革顯然有著明顯的區(qū)別,其最大的不同在于以下三個(gè)方面:

其一,中央政改具有全局性、宏觀性,而地方政改則只具有局部性、中觀性乃至微觀性。因此,在中央政改的政策與方案尚無很大把握、成效難以預(yù)測意料的情況下,往往可以通過先在地方選設(shè)一個(gè)試點(diǎn)單位進(jìn)行試驗(yàn),以取得經(jīng)驗(yàn)再全面鋪開。這一特點(diǎn),決定了地方政改相對于中央政改具有很大的優(yōu)勢,可以先行取得突破、取得經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn),可以及時(shí)得到調(diào)整、改進(jìn),避免發(fā)生大的波折。

其二,中央政改的有關(guān)決定,當(dāng)然是由中央高層決策部門和領(lǐng)導(dǎo)者來決定,而地方政改的決定,雖有地方上的方方面面參與其中,但地方由中央授權(quán),要接受中央的領(lǐng)導(dǎo),在重大問題上要聽從中央的命令。這一特點(diǎn),決定了中央對整個(gè)地方政改以及地方上級領(lǐng)導(dǎo)部門對下一級地方的政改,又占有優(yōu)勢,并取得實(shí)際的支配地位。

其三,中央政改更多地表現(xiàn)為“單一”性質(zhì),而地方政改則更多地表現(xiàn)為“多層”性質(zhì),是可分解的。這是因?yàn)?我國的地方,包含著省級(省、自治區(qū)、直轄市)、地級(地級市、自治州、盟等)、縣級(縣、縣級市、自治旗等)和鄉(xiāng)級(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等)四級行政區(qū)劃的層級。在地方四級中,縣(市)級政府始終是我國歷朝歷代最穩(wěn)定、最有效的基層政權(quán)組織。在封建社會(huì)的大部分時(shí)間里,我國實(shí)行中央、省(郡、州)、縣三級行政層級。常言道,“縣治則國治”,縣治是我國在地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化差異較大的情況下維持國家大一統(tǒng)局面的重要制度保證,在國家治理中始終占有重要地位。這一特點(diǎn),決定了縣(市)域政治體制改革,必然是我國地方政治體制改革的重點(diǎn),縣(市)域政治體制改革對于地方政治體制改革乃至中央政治體制改革,都具有基礎(chǔ)的和標(biāo)本的意義。

由上所述,所謂地方政治體制改革,就是涉及到省(自治區(qū)、直轄市)、市(自治州、盟等)、縣(市、自治旗等)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道等)這些行政區(qū)域范圍內(nèi)政治體制改革的問題。這表明,研究我國的政治體制改革,確有必要把地方政治體制改革從整個(gè)中國的政治體制改革體系中相對地剝離出來,作為一個(gè)單獨(dú)的研究領(lǐng)域。中共十七大報(bào)告提出,要積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革,深化我國的政治體制改革。應(yīng)該認(rèn)識到,推進(jìn)地方政治體制改革,就是其中至關(guān)重要的一個(gè)方面。

二、地方政治體制改革的內(nèi)涵

地方政治體制改革所包含的內(nèi)涵,與中央政治體制改革所涵蓋的領(lǐng)域、內(nèi)容息息相關(guān),主要包括以下11個(gè)方面:

1.地方黨政關(guān)系改革。黨政關(guān)系的改革和調(diào)整,是政治體制改革的核心問題。政治體制改革能否成功,取決于黨政關(guān)系的改革和調(diào)整是否成功。中央政改是這樣,地方政改也是如此。地方黨政關(guān)系的改革和調(diào)整,應(yīng)按照中共十七大報(bào)告提出的“要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的根本思路,對地方黨政的性質(zhì)、地位、作用、內(nèi)在關(guān)系和職責(zé)劃分,作出明確的界定與說明。

2.地方人大制度改革。全國和地方人民代表大會(huì)制度,是我國堅(jiān)持人民主權(quán)原則,人民是國家的主人,國家和地方事務(wù)由人民當(dāng)家作主的一項(xiàng)基本政治制度。自中共十三大以來,歷次黨代會(huì)報(bào)告都指出政治體制改革包含人大制度。地方人大制度的改革,要著力于提高和強(qiáng)化人大機(jī)構(gòu)的權(quán)力地位和職權(quán)行使,要實(shí)現(xiàn)地方人大代表和人大委員產(chǎn)生的民主化,要提升地方人大工作的開放程度,在開會(huì)前應(yīng)舉行新聞發(fā)布會(huì),介紹準(zhǔn)備提交會(huì)議的議程草案以及會(huì)議安排的情況,允許對會(huì)議進(jìn)行實(shí)況轉(zhuǎn)播,并允許民眾現(xiàn)場旁聽。

3.地方政協(xié)制度改革。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的又一項(xiàng)基本政治制度。與我國的人大制度一樣,中共十三大以來歷次黨代會(huì)報(bào)告在論述政治體制改革時(shí)都涉及政協(xié)制度。地方政協(xié)制度改革,要致力于推進(jìn)民主黨派的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè),要把政治協(xié)商納入決策程序。政治協(xié)商,應(yīng)就重大問題進(jìn)行直接的平等協(xié)商,并舉薦民主黨派成員在地方政府及司法機(jī)關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

4.地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革。2009年以來,新一輪地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行。改革的實(shí)質(zhì)是,加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,突出不同層級政府履行職責(zé)的重點(diǎn),形成全面銜接、分工合理的職能體系,使地方各級政府真正擔(dān)負(fù)起“經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能。機(jī)構(gòu)改革一是要解決地方行政層級過多的問題,逐漸實(shí)行省直管縣體制;二是按照大部門制的原則,裁減合并職能相同的機(jī)構(gòu)。

5.地方選舉制度改革。選舉不是民主政治的全部,卻是實(shí)行民主政治的第一要?jiǎng)?wù);如果沒有民主選舉,就沒有民主政治的起步。選舉先從地方搞起來,恰是地方政治體制改革的一個(gè)優(yōu)越之處。地方選舉制度改革要探索候選人的提名制度、候選人的競選制度,改進(jìn)和完善選舉程序,實(shí)行直接選舉方式。選舉過程要有利于選舉人表達(dá)獨(dú)立、自由的意志,要防止賄選的發(fā)生,堅(jiān)決懲治賄選行為。

6.地方干部人事制度改革。治政首在治吏,吏治之道,在于公平正義。推進(jìn)地方干部人事制度改革,要將營造公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境,作為干部人事制度改革的重點(diǎn),逐步建立健全與現(xiàn)行市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的干部選拔任用機(jī)制和管理監(jiān)督機(jī)制,有效增強(qiáng)干部隊(duì)伍的生機(jī)與活力。

7.地方社會(huì)管理體制改革。實(shí)施有效的社會(huì)管理,是地方黨政系統(tǒng)的重要職能。地方黨政系統(tǒng)搞好社會(huì)管理要有新思路、新舉措,要放棄“全能包辦、事事都管”的管理模式,逐步從事務(wù)管理轉(zhuǎn)向規(guī)制管理。要由以政府的獨(dú)攬管理為主,向社會(huì)全面參與的公共管理轉(zhuǎn)變;將輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性事務(wù)交給事業(yè)單位和市場中介組織。要建立基層群眾自治制度和基層群眾自治機(jī)制,實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。要擴(kuò)大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利,能夠依法直接管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè),把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。

8.地方黨和政府決策體制改革。地方黨政系統(tǒng),承擔(dān)著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決策職責(zé)。地方黨政機(jī)構(gòu)要行使好決策權(quán),必須加大改革和完善決策機(jī)制,實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化和法治化,把決策納入科學(xué)、民主、法治的軌道。通過決策體制改革,探討建立決策的公開制度、決策的社情民意反映制度、決策失誤責(zé)任追究制度等,加強(qiáng)對決策權(quán)力的制約和控制,明確決策系統(tǒng)的權(quán)力和責(zé)任。

9.地方司法體制改革。地方司法體制改革關(guān)系到能否堅(jiān)持貫徹依法治國基本方略,樹立社會(huì)主義法治理念,實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化,保障公民合法權(quán)益,為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障的大問題。推進(jìn)地方司法體制改革,要認(rèn)真做到各級黨組織和全體黨員自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。要優(yōu)化司法職權(quán)配置,規(guī)范司法行為,保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。

10.地方權(quán)力制約和監(jiān)督體制改革。是否對政治權(quán)力實(shí)行制約和監(jiān)督,成為區(qū)別現(xiàn)代化社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)的顯著標(biāo)準(zhǔn),而不受制約、監(jiān)督的權(quán)力只能導(dǎo)致腐敗。地方權(quán)力制約和監(jiān)督體制改革要探討如何形成黨、政、人大、政協(xié)、紀(jì)檢權(quán)力機(jī)構(gòu)之間合理的、有效的相互制約、監(jiān)督的體制機(jī)制。必須把自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督,內(nèi)部制約監(jiān)督和外部制約監(jiān)督機(jī)制完善起來。

11.地方執(zhí)政黨組織的自身改革。地方執(zhí)政黨的自身改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,它所涉及的內(nèi)容如中共十六屆四中全會(huì)通過的《決定》所指出的,“面對新形勢新任務(wù),黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制還不完善”,“必須堅(jiān)持以改革的精神加強(qiáng)黨的建設(shè)”,“以改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制為重點(diǎn)”,“不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”。由此可見,地方執(zhí)政黨組織的自身改革涵蓋領(lǐng)導(dǎo)體制、執(zhí)政方式和工作機(jī)制改革。鑒于中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,是社會(huì)主義根本的領(lǐng)導(dǎo)力量,處于領(lǐng)導(dǎo)的中心地位,地方政治體制改革若要繼續(xù)推向前進(jìn),取得更大的進(jìn)展,歸根到底必須聚焦于執(zhí)政黨的自身改革,并切實(shí)把著力點(diǎn)放在執(zhí)政黨的制度改革和建設(shè)上。

以上地方政治體制改革的諸多內(nèi)涵表明,地方政治體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程,涉及到理念變革、體制再造、機(jī)制創(chuàng)新、職能轉(zhuǎn)變、方式優(yōu)化、行為改進(jìn)等方方面面,要有整體性思維,切忌東一榔頭、西一棒子,零敲碎打,毫無章法。地方政治體制改革要有縝密的思考和安排,要從政治制度變遷、政治文化普及、政治社會(huì)動(dòng)員三個(gè)層面展開,不能熱衷于找一兩個(gè)突破口,滿足于一些短期效應(yīng)。必須抓住重點(diǎn),整體展開,逐步推進(jìn),注重實(shí)效。

三、地方政治體制改革的重點(diǎn)

起步于1978年的政治體制改革,已走過30年的歷程。對30年來的政治體制改革作總體上的分析,可以得出如下判斷:政治體制改革主要是為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,特別是為了市場經(jīng)濟(jì)體制的建立掃清政治上的障礙;換言之,在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)體制建立的過程中,需要政治體制改什么,政治體制就改什么。由此可知,我國30年的政治體制改革已初步滿足了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制建立的需要。當(dāng)然這種初步滿足,只是針對那些當(dāng)下的、直接的、急迫的需要而言,因此,政治體制改革更多地表現(xiàn)為對制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的“松綁”、“解困”和“扶持”等。應(yīng)該說這樣的政治體制改革,還是初級的、淺層次的。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)在要求的日益強(qiáng)烈,政治體制必然需要進(jìn)一步滿足和實(shí)現(xiàn)人的自由、民主、平等權(quán)利的全面發(fā)展,并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之,最終要確立起科學(xué)、民主、文明、法治、充滿活力、能持續(xù)發(fā)展的政治體制。如果把改革開放30年來的政治體制改革作為一個(gè)階段,那么30年后進(jìn)行的政治體制改革將進(jìn)入一個(gè)新階段。和過去30年的政治體制改革相比,今后一般性的政治體制改革已不再有效、也不可能奏效。新一輪的政治體制改革要在更深的層次展開,并且將首先把地方政治體制改革提到議事日程,推向前臺,先行一步,致力于建立嶄新的地方政治體制。

在肯定了我國新一輪政治體制改革必須選擇地方政治體制改革后,那么,地方政治體制改革的基本思路應(yīng)該是什么呢?筆者的回答是,推進(jìn)地方政治體制改革,不應(yīng)該在地方省、市、縣、鄉(xiāng)四級同時(shí)全面展開,而是應(yīng)首先啟動(dòng)地方縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革,把縣、鄉(xiāng)兩級作為地方政治體制改革的重點(diǎn)。為什么要首先啟動(dòng)地方縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革,把縣、鄉(xiāng)兩級作為地方政治體制改革的重點(diǎn)呢?這是因?yàn)?

第一,啟動(dòng)地方縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革,是為了貫徹改革的漸進(jìn)主義策略,走漸進(jìn)發(fā)展的道路。政治體制改革需要強(qiáng)有力的推進(jìn)動(dòng)力,因此,推進(jìn)我國的政治體制改革首先必須考量改革的動(dòng)力問題。從本來的意義上說,凡是贊成改革的力量都是動(dòng)力,推進(jìn)政治體制改革的動(dòng)力是多方面的、多層次的。但是,作為核心動(dòng)力來講,中國政治體制改革的動(dòng)力在于中央,主要依靠中央來發(fā)動(dòng)。除此之外,沒有別的什么力量可以勝任。要發(fā)揮中央推動(dòng)政治體制改革的首位作用,就必須保持中央的穩(wěn)定、統(tǒng)一和權(quán)威性,以中央的核心動(dòng)力帶動(dòng)地方各級的力量,形成改革的合力機(jī)制。當(dāng)年蘇共搞改革,由于奉行激進(jìn)主義路線導(dǎo)致改革失敗,與先從中央改起,中央上層矛盾公開化,中央先亂了,喪失了改革的根本動(dòng)力,有著很大的關(guān)系。中國的政治體制改革應(yīng)從地方開始,而且應(yīng)首先選擇縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))這樣的行政層級區(qū)間。

第二,啟動(dòng)地方縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革,能夠保證中央和省、市級政權(quán)組織對縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革能夠進(jìn)行有力的領(lǐng)導(dǎo)。本文第一部分已經(jīng)分析指出,中央和地方上級領(lǐng)導(dǎo)部門具有這樣的特點(diǎn),即對于整個(gè)地方政改以及下一級地方的政改,占有支配、起著決定性作用的優(yōu)勢。在啟動(dòng)地方縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革后,中央和省、市級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以供給強(qiáng)勁的、有效的領(lǐng)導(dǎo)。中國政治體制改革的推動(dòng)力來自中央領(lǐng)導(dǎo)上層,主要依靠中央發(fā)動(dòng),省、市級領(lǐng)導(dǎo)部門對縣、鄉(xiāng)情況熟悉,因此,由中央和省、市級上級領(lǐng)導(dǎo)部門,聯(lián)手對縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革進(jìn)行指導(dǎo),可以確?？h、鄉(xiāng)兩級政治體制改革的成功。

第三,縣級政治體制改革是地方政治體制改革的重點(diǎn)。本文在第一部分中已經(jīng)分析指出,縣域治理是保持我國大一統(tǒng)局面的重要保證,是國家治理的根本?？h級政治體制改革,無疑是地方乃至全國政治體制改革的重點(diǎn)。迄今為止,我國縣(市)域面積仍占全國面積的94%左右,縣(市)域人口占全國的70%以上,縣(市)域GDP總量占全國的30%左右,因而它在我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著不可替代的基礎(chǔ)性作用。把縣級政治體制改革搞好了,對于這之后的市級和省級的政治體制改革就有借鑒意義和輻射作用?？梢哉f,縣級政治體制改革對于整個(gè)的地方政治體制改革和中央政治體制改革,都具有基礎(chǔ)性的和標(biāo)本性的意義。

第四,搞好鄉(xiāng)級政治體制改革,對于銜接已經(jīng)進(jìn)行了20多年村民委員會(huì)的民主政治實(shí)踐是十分必要的,不推進(jìn)鄉(xiāng)級政治體制改革,村民委員會(huì)民主政治實(shí)踐的成果就很難以得到鞏固并繼續(xù)得以擴(kuò)大。20世紀(jì)80年代中后期,我國在農(nóng)村的村莊開展了直接選舉。農(nóng)村村委會(huì)選舉的民主活動(dòng),往往受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的干涉,有的村民選舉委員會(huì)成員、村委會(huì)候選人不是由村民依法推選和直接選舉產(chǎn)生,而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府指定。這說明,如果不進(jìn)行鄉(xiāng)級政治體制改革,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的民主選舉問題,農(nóng)村基層自治組織的民主選舉將難以為繼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊同屬基層,從現(xiàn)在開始都要逐步實(shí)行基層群眾自治,建立和完善基層群眾自治制度和基層群眾自治機(jī)制。

為了推進(jìn)地方政治體制改革和首先推進(jìn)縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革,中央應(yīng)積極作出相關(guān)的決策部署。在作出地方政治體制改革的決策部署后,中央和省、市級領(lǐng)導(dǎo)部門還應(yīng)加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革的領(lǐng)導(dǎo)。

(作者單位:國家行政學(xué)院)