汪玉凱

財(cái)產(chǎn)申報(bào):懸于官員頭上的一把利劍

中國改革開放30年取得了巨大成就，這一點(diǎn)沒有人可以懷疑。但有些改革的艱難令人匪夷所思，建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度就是一個(gè)典型例子。

官員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)是國際社會普遍采取的制度，有“陽光法案”、“終端反腐”之稱。它最早起源于230多年前的瑞典，1883年，英國制訂了世界上第一部有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律。

作為杜絕和懲治公職人員腐敗行為的常用手段，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度主要是通過對官員財(cái)產(chǎn)變化的掌控，洞察官員的行為。而這樣的掌控，又常常是以政府信息的公開、透明為前提的，社會公眾在這一過程中扮演重要角色，成為強(qiáng)大的社會監(jiān)督力量。具體地說，通過嚴(yán)格的申報(bào)制度，一旦發(fā)現(xiàn)官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其正常收入存在差距，官員就必須作出解釋與說明，如不能提供合法所得的證據(jù)，即便沒有證據(jù)證明是非法所得，也會被認(rèn)定為“灰色收入”而治罪。對于民選官員，則必須在選區(qū)范圍內(nèi)向社會公示?？梢?，對官員來說，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度無疑是懸在頭上的一把利劍。

從國際社會的經(jīng)驗(yàn)看，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的落實(shí)，關(guān)鍵在于有健全的法律及強(qiáng)有力的實(shí)施。凡是實(shí)行嚴(yán)格財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國家，其財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度都是以憲法或法律為基礎(chǔ)構(gòu)建的。申報(bào)主體完整，涉及官員的財(cái)產(chǎn)范圍寬廣，對不實(shí)申報(bào)的處罰也非常嚴(yán)厲。以美國為例，在1974年尼克松總統(tǒng)陷入“水門事件”以前，美國雖有官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但主要是內(nèi)部申報(bào)，對官員的約束力有限?！八T事件”后，美國掀起了一場廉政風(fēng)暴，并于1978年制定了《政府行為道德法》(1989年修訂為《道德改革法》)，正式確立了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。按照這項(xiàng)法律的要求，美國所有公職人員，只要年薪在5萬美元以上，包括行政人員、國會議員、法官等，都必須申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。申報(bào)的期限，不僅包括任職前、任職中，甚至包括離職后。在美國，由于不嚴(yán)格執(zhí)行申報(bào)制度而丟官的大有人在。1989年，美國眾議院議長詹姆士?賴特被迫辭職，起因就是違反國會對議員財(cái)產(chǎn)收入的法規(guī)，包括曾超規(guī)定賺取講課費(fèi)，而他的妻子貝蒂曾超額收取別人贈送的禮品等。由此，賴特也成為美國200多年來首位因財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題被迫辭職的眾議院議長。

一項(xiàng)20多年難有結(jié)果的改革

然而，就是這一個(gè)對腐敗有著重要抑制作用的制度，在中國卻遲遲未能建立。早在上世紀(jì)80年代，有關(guān)方面就著手討論官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的問題，但一直沒有結(jié)果。直到1994年，全國人大常委會才將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃。令人遺憾的是，由于直接涉及掌握巨大權(quán)力的各級黨政官員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，這項(xiàng)原本意義重大的立法幾度擱淺。在無法可依、官員腐敗又日漸盛行的情況下，有關(guān)方面只好采用慣常的做法——即試圖靠政策規(guī)范官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)行為。但由于整體上缺乏法律依據(jù)，又是內(nèi)部申報(bào)，所以不少地方都流于形式，難以真正發(fā)揮作用。

值得慶幸的是，這幾年來，一些地方在這方面進(jìn)行了有益的探索。2008年，新疆阿勒泰地區(qū)作出一個(gè)大膽的決定:從2009年1月1日起，率先在全國試行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。有人稱之為“破冰之舉”，并概括出四大亮點(diǎn):一是由“收入申報(bào)”擴(kuò)大為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”;二是財(cái)產(chǎn)申報(bào)由個(gè)人擴(kuò)展到家庭成員;三是申報(bào)的財(cái)產(chǎn)要公開接受社會監(jiān)督;四是離任申報(bào)延續(xù)三年?？梢哉f，阿勒泰地區(qū)的這一“破冰之舉”，對于預(yù)防腐敗、建設(shè)廉潔高效的政府具有重要意義，同時(shí)，也為我國建立官員財(cái)產(chǎn)公開制提供了良好“范本”。

一石激起千層浪?！肮賳T財(cái)產(chǎn)申報(bào)”這項(xiàng)已被討論、爭論了20多年的制度，終于在一個(gè)遠(yuǎn)離國家權(quán)力中心的西部邊陲率先示范了，社會給予了高度關(guān)注。無獨(dú)有偶，2009年1月，浙江慈溪也宣布該市已試行官員廉情公示制，并將全市300多名現(xiàn)任副局(科)以上官員的廉情公布在本單位的政務(wù)公開欄里。慈溪試行的官員財(cái)產(chǎn)公示，比阿勒泰更為徹底，又因地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有著更為重要的意義。

但慈溪僅在單位內(nèi)部公示，公示結(jié)果外人不得而知。就新疆阿勒泰的情況看，2009年第一天，55名縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)表如期在網(wǎng)上公示了。盡管這55名副縣級領(lǐng)導(dǎo)干部中無一人填寫本人及其父母、配偶、子女接受單位和個(gè)人贈送的現(xiàn)金和各類禮金，但社會的整體反應(yīng)仍然是積極的。這說明，中國老百姓對政府官員的要求，并不是過分的。

既得利益群體的阻撓是根本原因

一項(xiàng)制度的確立，20多年幾無結(jié)果，這不能不讓人感到悲哀和困惑。就像社會一再拷問的那樣:我國的“政企分開”和“轉(zhuǎn)變政府職能”不也進(jìn)行20多年了嗎，為什么“分開”和“轉(zhuǎn)變”如此之難呢?這確實(shí)又是一個(gè)發(fā)人深省的問題。如果說，政企分開、轉(zhuǎn)變政府職能這些帶綜合性、全局性的問題一時(shí)半會兒難以理出個(gè)頭緒還情有可原的話，那么，建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度這樣相對單一的問題就不應(yīng)如此了。

上世紀(jì)80年代開始醞釀建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度時(shí)，官員腐敗問題遠(yuǎn)沒有后來那樣嚴(yán)重。按理說，一個(gè)問題越突出，就越應(yīng)該成為下決心解決的重點(diǎn)，制度的建立和完善相對也能更快一些，但為什么官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立會如此艱難呢?這些年來反腐敗的決心不可謂不大，黨的十六大以來僅省部級腐敗高官就處理了幾十名，也獲得了社會的廣泛好評，但實(shí)事求是地說，如此大的反腐力度，仍未能有效遏制腐敗蔓延的勢頭，其中重要原因之一，就是沒有真正建立起包括官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及在法制框架內(nèi)一系列真正奏效的監(jiān)督制度。

這一框架難以建立的最大癥結(jié)，筆者認(rèn)為，不是目前條件不成熟等客觀原因，而是這背后的既得利益群體的主觀阻擾問題。換句話說，當(dāng)我們的某些改革涉及官員自身的權(quán)益，而這些人又掌握著決定政策制訂和政策走向的巨大權(quán)力時(shí)，問題就會變得異常艱難。這也是一些民眾一再質(zhì)疑的重要原因:為什么涉及普通民眾的教育、醫(yī)療漲價(jià)以及管理收費(fèi)等事項(xiàng)時(shí)，有些政府部門決策會如此果斷、快速;而那些涉及官員自身特權(quán)、行政性審批、部門利益的改革又會如此艱難。從這個(gè)意義上說，政府自身不僅要提出改革的目標(biāo)、舉措，更要依靠廣大民眾主導(dǎo)改革的進(jìn)程。如果我們的改革只改群眾，不改自身，不敢果斷地觸及掌握權(quán)力的既得利益群體，改革就很難真正深入。換句話說，要真正重構(gòu)改革共識，就要敢于在包括建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、廢除特權(quán)等涉及政府、官員自身的一些關(guān)鍵問題上入手，唯其如此，才能真正提振公眾對改革的信心。

(作者為國家行政學(xué)院公共管理部教授