彭思彬

摘要：以美國(guó)金融監(jiān)管改革為鏡，分析其緣起和對(duì)市場(chǎng)和政府關(guān)系之理念變化，由此啟發(fā)我們認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前中國(guó)監(jiān)管機(jī)制的政府主導(dǎo)地位和作用是不容否認(rèn)和忽視的，以政府為主導(dǎo)的金融監(jiān)管是中國(guó)特定階段金融發(fā)展的監(jiān)管需求使然，冒然倉(cāng)促的追求金融監(jiān)管市場(chǎng)化顯然是不現(xiàn)實(shí)的。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；金融監(jiān)管；金融監(jiān)管市場(chǎng)化；政府干預(yù)

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2009)12-0071-02

針對(duì)2008年美國(guó)金融監(jiān)管改革的討論熱點(diǎn)之一為“新的監(jiān)管模式是否增加了政府對(duì)金融市場(chǎng)的干預(yù)”，這一熱點(diǎn)實(shí)質(zhì)切合了對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管理論界原有的“中國(guó)政府金融監(jiān)管過(guò)度論”之詬病的再次思考。結(jié)合美國(guó)金融監(jiān)管改革的緣起和理念變化，在新一輪金融局勢(shì)下從中國(guó)金融發(fā)展實(shí)踐再次思考政府金融監(jiān)管定位和金融監(jiān)管是否應(yīng)該市場(chǎng)化問(wèn)題，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)金融監(jiān)管體制的選擇有所裨益。

一、美國(guó)金融監(jiān)管改革相關(guān)分析

1美國(guó)金融監(jiān)管體系改革的緣起

——忽略的葛蘭里奇警告體現(xiàn)對(duì)政府干預(yù)作用漠視

2008年的金融風(fēng)暴使我們看到，美國(guó)原有的“雙重多頭”金融監(jiān)管模式使得沒(méi)有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠得到足夠的法律授權(quán)來(lái)負(fù)責(zé)整個(gè)金融市場(chǎng)和金融體系的風(fēng)險(xiǎn)，最佳的監(jiān)管時(shí)機(jī)往往因?yàn)闀?huì)議和等待批準(zhǔn)而稍縱即逝，因此，普遍認(rèn)為正是這些監(jiān)管重疊和調(diào)控失靈缺陷的暴露直接引發(fā)了美國(guó)金融監(jiān)管體制改革的動(dòng)機(jī)。

然而回溯美國(guó)金融風(fēng)暴緣何禍起，我們更應(yīng)深層次的關(guān)注到，與效率優(yōu)先的美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)制的相對(duì)應(yīng)的是以格林斯潘為代表的一代美國(guó)金融家們所擁戴的典型自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想和主張，他們認(rèn)為，“政府干預(yù)往往會(huì)帶來(lái)問(wèn)題，而不能成為解決問(wèn)題的手段”，“只有在市場(chǎng)自我糾正機(jī)制威脅了太多無(wú)辜的旁觀者的那些危機(jī)時(shí)期里，監(jiān)管才是必要的”，他們認(rèn)為，監(jiān)管往往或總是會(huì)妨礙市場(chǎng)的發(fā)展和創(chuàng)新。也就是說(shuō)，究其更深入的原因，過(guò)度相信市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用。相信任何從事放貸的金融機(jī)構(gòu)都有能力控制他們的風(fēng)險(xiǎn)這一理念對(duì)美國(guó)金融風(fēng)暴禍起至關(guān)重要。

曾經(jīng)被美國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局忽略的葛蘭里奇警告就是最好的例證。早在2000年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)前委員愛(ài)德華·葛蘭里奇(Edward M.Gramlich)就已經(jīng)向當(dāng)時(shí)的美聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘指出了快速增長(zhǎng)的居民次級(jí)住房抵押貸款可能造成的風(fēng)險(xiǎn)，希望美國(guó)有關(guān)監(jiān)管當(dāng)局能夠“加強(qiáng)這方面的監(jiān)督和管理”。其在2002年、2004年和2007年也曾多次拉響警報(bào)，并且明確揭示出美國(guó)金融監(jiān)管存在著嚴(yán)重的空白和失控問(wèn)題。然而非常遺憾的是，他的警告并沒(méi)到美國(guó)主要貨幣和監(jiān)管當(dāng)局高層的重視。究其原因，因素很多，其中非常重要的一點(diǎn)正是上述提到的漠視政府干預(yù)作用的典型自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想作祟。

因此，與其說(shuō)普遍認(rèn)為美國(guó)監(jiān)管重疊和空白之結(jié)構(gòu)性缺點(diǎn)是危機(jī)的禍根和金融監(jiān)管改革的動(dòng)因，隱藏在這種結(jié)構(gòu)性缺點(diǎn)之后的政府干預(yù)缺失更應(yīng)是危機(jī)深層次的缺陷。就連美聯(lián)儲(chǔ)前主席格林斯潘也不得不承認(rèn)：“我原來(lái)想當(dāng)然地認(rèn)為銀行和金融機(jī)構(gòu)的自利性(交易的另一方為自身利益將嚴(yán)格把關(guān)，形成金融業(yè)內(nèi)互相監(jiān)管的機(jī)制)，能夠在最大程度上保護(hù)股東利益和公司資產(chǎn)安全?，F(xiàn)在看來(lái)錯(cuò)了，必須加強(qiáng)政府對(duì)金融體系的統(tǒng)一監(jiān)管力度?！?/p>

2美國(guó)金融監(jiān)管體系改革理念變化

——呼吁調(diào)整政府干預(yù)具體方式并要求加深力度

正如格林斯潘所說(shuō)，“必須加強(qiáng)政府對(duì)金融體系的統(tǒng)一監(jiān)管力度”，美國(guó)的金融監(jiān)管改革動(dòng)向的確反映了美國(guó)監(jiān)管者對(duì)于市場(chǎng)和政府關(guān)系的不斷反思，并明顯地建議調(diào)整政府干預(yù)的具體方式和加深力度。從未雨綢繆角度來(lái)看，華爾街金融風(fēng)暴不但證明了政府應(yīng)當(dāng)對(duì)處于危機(jī)中的金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)和救助，實(shí)際也證明了為預(yù)防危機(jī)，一國(guó)的金融監(jiān)管中適度的政府干預(yù)是絕對(duì)需要的?！白杂芍髁x經(jīng)濟(jì)理論”和“政府干預(yù)論”的差異主要不體現(xiàn)在要不要政府干預(yù)，而在于干預(yù)“度”的把握，在于干預(yù)的“范圍、手段和方式”等方面。而度的判斷離不開(kāi)具體國(guó)家的金融市場(chǎng)發(fā)展程度和監(jiān)管需求?；仡櫭绹?guó)1929年金融大崩潰以來(lái)的金融監(jiān)管演變可見(jiàn)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的起伏，先后經(jīng)歷了“自由放任—加強(qiáng)管制—融創(chuàng)新—加強(qiáng)監(jiān)管—放松監(jiān)管”等多次轉(zhuǎn)折。此次呼吁加強(qiáng)監(jiān)管也是這樣的規(guī)律使然。而對(duì)于中國(guó)的政府金融監(jiān)管是否適度性的思考也應(yīng)從中國(guó)具體的金融市場(chǎng)發(fā)展和監(jiān)管需求出發(fā)。

二、中國(guó)金融監(jiān)管政府干預(yù)適度性分析

1金融監(jiān)管價(jià)值滯后于金融運(yùn)行價(jià)值，中國(guó)當(dāng)前金融運(yùn)行態(tài)勢(shì)決定，目前金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以金融安全為首要的價(jià)值目標(biāo)

從過(guò)度論者的理由不難看出，其重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)中國(guó)金融體制及金融監(jiān)管體制限制自由競(jìng)爭(zhēng)、不利于金融市場(chǎng)的安全和效率的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)主要從中國(guó)金融運(yùn)行價(jià)值角度出發(fā)作出判斷，但實(shí)際上，同一時(shí)段，金融運(yùn)行和金融監(jiān)管具體價(jià)值觀的具象內(nèi)容是不同的：金融運(yùn)行主要體現(xiàn)人和金融機(jī)構(gòu)在金融市場(chǎng)中的具體行為及其效果，其效果和價(jià)值觀的判斷往往具有自利性和缺乏系統(tǒng)性；而金融監(jiān)管是通過(guò)法律授權(quán)對(duì)金融運(yùn)行的監(jiān)督和管理，是對(duì)某種偏離既定規(guī)則的行為實(shí)施的某種干預(yù)，其側(cè)重于對(duì)行為的評(píng)價(jià)，因此，其效果和價(jià)值觀的判斷具有滯后性但相對(duì)較宏觀；因此，金融監(jiān)管的價(jià)值觀必須隨金融運(yùn)行態(tài)勢(shì)的效果而定，不能簡(jiǎn)單地附隨于金融運(yùn)行本身：即當(dāng)金融運(yùn)行態(tài)勢(shì)處于金融安全時(shí)。金融監(jiān)管主要體現(xiàn)為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的維護(hù)，自由競(jìng)爭(zhēng)成為主要乃至唯一的價(jià)值追求；隨著風(fēng)險(xiǎn)的不斷增加，當(dāng)金融運(yùn)行出現(xiàn)不安全的狀況，金融監(jiān)管則主要表現(xiàn)為對(duì)金融安全的追求，通過(guò)限制金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利，較大程度地賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)金融的穩(wěn)定；如果金融風(fēng)險(xiǎn)未能得到控制，出現(xiàn)嚴(yán)重的貨幣危機(jī)和銀行危機(jī)，金融崩潰、經(jīng)濟(jì)倒退、社會(huì)動(dòng)蕩，那么金融安全將成為唯一的價(jià)值追求。因此，金融監(jiān)管的價(jià)值判斷要滯后于金融運(yùn)行價(jià)值判斷并取決于金融運(yùn)行的效果。

結(jié)合當(dāng)前中國(guó)具體的金融運(yùn)行態(tài)勢(shì)，盡管中國(guó)金融改革的確取得了一定的成就，金融自由化并沒(méi)有對(duì)中國(guó)金融安全產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，但正如政府干預(yù)過(guò)度論者所擔(dān)憂的一樣，由于中國(guó)金融市場(chǎng)一些舊有的痼疾，其間蘊(yùn)藏的金融風(fēng)險(xiǎn)不可小覷，中國(guó)金融運(yùn)行的安全基礎(chǔ)還并不牢靠，因此，中國(guó)金融監(jiān)管作為保障金融運(yùn)行的后盾決定了其當(dāng)前應(yīng)以保障金融安全為首要價(jià)值。

如此看來(lái)，中國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)著力保護(hù)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)是有其“苦衷”的，也是忍陣痛而顧大局之必須。

2金融監(jiān)管市場(chǎng)化應(yīng)以培育良好的金融市場(chǎng)化為前提，中國(guó)尚不具備該前提

當(dāng)然，金融監(jiān)管的滯后性本身并不值得提倡，完善的金融監(jiān)管需要人為能動(dòng)地提高先驗(yàn)性、事前性和靈活性，但這種效果單純靠市場(chǎng)化是無(wú)法達(dá)到的，而且其效果提高需要一個(gè)階段和過(guò)程。何況就中國(guó)的金融市場(chǎng)化而言，除了經(jīng)濟(jì)貨幣化比率，中國(guó)市場(chǎng)化程度的其他指標(biāo)與美國(guó)、日本、英國(guó)等

發(fā)達(dá)國(guó)家還存在較大差距：如在2000年，中國(guó)的金融化比重為229％，遠(yuǎn)低于同期美國(guó)(364％)、英國(guó)(356％)、日本(312％)等金融市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家，也低于新加坡(319％)這樣的新興國(guó)際金融中心；另，在銀行競(jìng)爭(zhēng)格局中，國(guó)有商業(yè)銀行壟斷格局雖然在弱化，競(jìng)爭(zhēng)因素在增強(qiáng)，但還未形成完全開(kāi)放自由競(jìng)爭(zhēng)的格局；中國(guó)利率市場(chǎng)化改革仍面臨著一些需要解決的問(wèn)題，人民幣匯率形成機(jī)制的市場(chǎng)化程度還有待于提高，在中國(guó)資本項(xiàng)目的匯兌管理力度和對(duì)政策的掌握尺度上看，中國(guó)仍保持較為嚴(yán)格的管理。

著名的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯指出：“一個(gè)國(guó)家的金融制度越落后，一個(gè)開(kāi)拓性政府的作用范圍就越大”，上述轉(zhuǎn)軌體制背景下的金融市場(chǎng)運(yùn)行，狀況決定了中國(guó)金融系統(tǒng)自身不具備完備的自我穩(wěn)定機(jī)制，因此，必須依靠政府的非經(jīng)濟(jì)力量予以干預(yù)，才能保證金融系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行，否則有可能加大金融系統(tǒng)的累計(jì)性風(fēng)險(xiǎn)，陷入金融危機(jī)的困境，這也違背了中國(guó)金融體制改革的初衷。

3市場(chǎng)機(jī)制、行業(yè)自律，目前，還不能有效解決中國(guó)市場(chǎng)失靈問(wèn)題，凸顯政府監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)

中國(guó)目前的市場(chǎng)機(jī)制還不夠完善，在逐步完善的過(guò)程中政府干預(yù)必不可少；而培育行業(yè)自律監(jiān)管組織雖然也的確刻不容緩，但由于目前行業(yè)自律組織發(fā)展伊始，不平等的談判力量將使監(jiān)管效果微乎其微，此種情況下政府恰恰應(yīng)起到培育市場(chǎng)機(jī)制和行業(yè)自律組織的作用而不是退出干預(yù)，而且其相對(duì)優(yōu)勢(shì)是明顯的：其一，富有權(quán)威性的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信息披露進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，并且直接實(shí)施檢查，有助于緩解信息不對(duì)稱的矛盾，減少個(gè)人在交易中要負(fù)擔(dān)的交易費(fèi)用，以及道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇發(fā)生的可能；其二，由政府出面維護(hù)金融體系的有效和穩(wěn)定，能夠避免因免費(fèi)搭車(chē)造成的公共物品提供不足的困境，填補(bǔ)了市場(chǎng)失靈形成的真空和行業(yè)自律組織的緩慢。政府得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)失敗和自律不完善形成了鮮明的對(duì)比，在金融這一特殊領(lǐng)域尤為如此。實(shí)際上二戰(zhàn)后，英國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家也都還實(shí)行了政府干預(yù)的較為嚴(yán)格的金融監(jiān)管制度。美國(guó)的金融改革也正朝這個(gè)方向邁進(jìn)。

綜上所述，盡管中國(guó)目前的政府監(jiān)管作用無(wú)法與上述這種理想化描述相比擬，也的確會(huì)帶來(lái)若干負(fù)面影響，但以政府為主導(dǎo)的金融監(jiān)管卻是中國(guó)特定階段金融發(fā)展的監(jiān)管需求使然，局部缺陷可以通過(guò)調(diào)整具體方式和范圍來(lái)達(dá)到完善。相形之下，強(qiáng)調(diào)干預(yù)過(guò)度論者“打爛一個(gè)舊世界建立一個(gè)新世界”的激揚(yáng)論調(diào)則顯得缺乏理性。當(dāng)前，中國(guó)監(jiān)管機(jī)制的政府主導(dǎo)地位和作用是不容否認(rèn)和忽視的，此次美國(guó)金融風(fēng)暴和監(jiān)管改革提示我們，冒然倉(cāng)促的追求金融監(jiān)管市場(chǎng)化顯然不現(xiàn)實(shí)。

責(zé)任編輯吳迪