才惠蓮

摘要：美國(guó)每建設(shè)一個(gè)跨流域調(diào)水工程，一般都配有相應(yīng)的具體法案，從工程建設(shè)到運(yùn)行管理有嚴(yán)格的法律加以約束、規(guī)范和保證。尤其是在積極促進(jìn)跨流域調(diào)水的水權(quán)交易方面，美國(guó)形成了相對(duì)完善的法律體系，并表現(xiàn)出明顯的特點(diǎn)。我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)跨流域調(diào)水立法的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建跨流域調(diào)水法律體系，完善跨流域調(diào)水管理體制，促進(jìn)跨流域調(diào)水水權(quán)交易，加強(qiáng)跨流域調(diào)水的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

關(guān)鍵詞：跨流域調(diào)水；立法；水權(quán)交易

中圖分類(lèi)號(hào)：DF466文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI:10.3963/j.issn.1671—6477.2009.02.012

跨流域調(diào)水不僅需要強(qiáng)大的資金和技術(shù)支持，同時(shí)需要有效的法律制度作為保障。世界上大多數(shù)國(guó)家都非常重視跨流域調(diào)水的法制建設(shè)，美國(guó)作為世界性的調(diào)水強(qiáng)國(guó)，關(guān)于工程組織建設(shè)、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)劃分、運(yùn)行調(diào)度、水量控制與分配、水事糾紛的處理等，都有相應(yīng)的法律規(guī)范。而我國(guó)卻缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)跨流域調(diào)水問(wèn)題的立法及實(shí)踐，學(xué)術(shù)界也多停留在從工程建設(shè)的角度研究跨流域調(diào)水問(wèn)題。隨著我國(guó)調(diào)水工程的不斷增多，特別是舉世矚目的南水北調(diào)工程的逐步投入運(yùn)營(yíng)，迫切需要一套完善的法律法規(guī)，對(duì)我國(guó)跨流域調(diào)水進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制。

一、美國(guó)跨流域調(diào)水立法概況

為解決缺水地區(qū)的用水問(wèn)題，美國(guó)已建成跨流域調(diào)水工程10多項(xiàng)。加州作為美國(guó)水資源供需矛盾最為突出的地區(qū)，調(diào)水工程也最為集中，它一是從加州北部引水，二是從科羅拉多河引水。從北部引水的工程有聯(lián)邦政府興建的中央河谷工程和州建的北水南調(diào)工程。加州調(diào)水工程舉世矚目，不但是由于工程建設(shè)和管理過(guò)程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，而且還由于法制建設(shè)提供了調(diào)水工程前期順利建設(shè)和后期高效管理的重要保障。通過(guò)加州調(diào)水工程及其相關(guān)立法，基本上能夠了解美國(guó)調(diào)水工程法制建設(shè)的概貌。

(一)中央河谷工程及其相關(guān)立法

中央河谷工程于1937年10月由聯(lián)邦政府在加州開(kāi)工建設(shè)，1940年8月首次通水。鑒于該工程對(duì)加州中央河谷地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的作用，加州及聯(lián)邦政府立法機(jī)構(gòu)先后為該工程進(jìn)行了十多次立法。1933年，加州議會(huì)通過(guò)了《加州中央河谷工程法案》，批準(zhǔn)了通過(guò)發(fā)售收益償付債券的方式進(jìn)行工程建設(shè)。1935年，頒布了《河流與港口法案》，將工程前期設(shè)施的建設(shè)任務(wù)授權(quán)給美國(guó)陸軍工兵部隊(duì)。1935年12月，內(nèi)務(wù)部將該工程的建設(shè)權(quán)授予墾務(wù)局。1937年，在對(duì)《河流與港口法案》進(jìn)行重新修訂后，墾務(wù)局正式接管中央河谷工程的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)權(quán)，并制定了專(zhuān)門(mén)法律條例。根據(jù)墾務(wù)局的條例，中央河谷工程水庫(kù)、壩、電站、渠道和其它設(shè)施共有3個(gè)主要目標(biāo)，按優(yōu)先等級(jí)依次為：對(duì)河川徑流實(shí)施調(diào)控，提高防洪和航運(yùn)條件；提供灌溉和生活用水；發(fā)電。1939年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《墾務(wù)工程法》，該法案主要就中央河谷工程40年期限貸款的提供和償還事宜作了詳細(xì)約束。1956年，國(guó)會(huì)通過(guò)頒布《墾務(wù)工程法修正案》，對(duì)長(zhǎng)期用水戶的用水協(xié)議進(jìn)行了約定。1962年，國(guó)會(huì)頒布《防洪法》，對(duì)新梅洛雷斯壩、希頓壩和布坎南壩的建設(shè)進(jìn)行了授權(quán)，并對(duì)工程的魚(yú)類(lèi)及野生生物保護(hù)措施、娛樂(lè)設(shè)施建設(shè)和發(fā)電等工程目標(biāo)作出規(guī)定。

(二)北水南調(diào)工程及其相關(guān)立法

美國(guó)最具代表性的調(diào)水工程應(yīng)首選加州的北水南調(diào)工程，它是全世界距離最長(zhǎng)、揚(yáng)程最高的調(diào)水工程。北水南調(diào)工程由加州政府興建于20世紀(jì)50年代，1973年基本竣工，它與中央河谷工程相輔相成，共同把加州北部豐富的水資源調(diào)到南部缺水地區(qū)。1951年聯(lián)邦政府議會(huì)批準(zhǔn)了加州水利工程并為詳細(xì)的研究撥出專(zhuān)項(xiàng)資金。1959年立法機(jī)關(guān)通過(guò)了Burns-Porter act法案，批準(zhǔn)發(fā)行17.5億美元的債務(wù)進(jìn)行最初的工程建設(shè)。根據(jù)加州憲法，授權(quán)發(fā)行州普通債券必須由全州投票公決決定，1960年11月全州人民投票通過(guò)了法案。根據(jù)該法案，州政府與當(dāng)時(shí)29個(gè)地方水利局簽訂供水服務(wù)和還款合同。17.5億美元的債務(wù)，由各地方水利局上繳的水費(fèi)償還。各地方水利局再把水出售給下一級(jí)用水單位，收來(lái)的資金除了償還債務(wù)，余額繼續(xù)用于調(diào)水工程的建設(shè)、維修及服務(wù)。

1991年加州歷經(jīng)5年干旱之后，州政府主導(dǎo)設(shè)立“水銀行”，“水銀行”的實(shí)施始終伴隨其調(diào)水工程?！八y行”是一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，當(dāng)調(diào)水量不能滿足受水區(qū)的用水需求時(shí)，它負(fù)責(zé)聯(lián)系水資源的賣(mài)方與買(mǎi)方，負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)自愿售水用戶的富余水，然后賣(mài)給急需用水的其他用戶。加州政府制定了保障“水銀行”水權(quán)交易順利進(jìn)行的有關(guān)政策、法規(guī)，《加州水法令》授權(quán)給州水資源管理委員會(huì)管理水權(quán)，發(fā)放地表水用水許可證，并協(xié)同州水資源局負(fù)責(zé)防止浪費(fèi)和不合理用水；委員會(huì)還協(xié)助州法院處理有關(guān)水權(quán)問(wèn)題的訴訟。《加利福尼亞調(diào)水項(xiàng)目法令》以及《水合同》，對(duì)水權(quán)交易可能給第三者造成經(jīng)濟(jì)、生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等負(fù)面影響予以修正。

二、美國(guó)跨流域調(diào)水立法的特點(diǎn)

美國(guó)是一個(gè)高度市場(chǎng)化的國(guó)家，跨流域調(diào)水立法積極促進(jìn)水權(quán)的交易。但是，由于水權(quán)的公共物品屬性以及跨流域調(diào)水問(wèn)題的復(fù)雜性，立法上明顯加強(qiáng)了政府的干預(yù)，致力于保障整個(gè)國(guó)家的用水安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

(一)促進(jìn)跨流域調(diào)水的水權(quán)交易

美國(guó)跨流域調(diào)水通過(guò)水資源調(diào)度模型進(jìn)行適時(shí)調(diào)度，以滿足用戶需求，這個(gè)調(diào)度系統(tǒng)運(yùn)行的基礎(chǔ)就是市場(chǎng)化管理，從調(diào)水工程的建設(shè)到供水區(qū)域內(nèi)水資源的配置，及其融資、供求等都是有償進(jìn)行的。由于美國(guó)很早便以法律的形式明確了水權(quán)及水權(quán)交易制度，跨流域調(diào)水中水權(quán)制度被廣泛應(yīng)用。1922年《科羅拉多河協(xié)議》形成分水方案，下游的加州、亞利桑那州、內(nèi)華達(dá)州一共獲得750萬(wàn)英畝英尺的用水權(quán)。1928年《波爾得峽谷工程法》又分割了一部分水權(quán)，其中加州獲得的水權(quán)為440萬(wàn)英畝英尺。1931年，加州通過(guò)《七邊優(yōu)先權(quán)協(xié)定》，繼續(xù)分割自己的水權(quán)份額。20世紀(jì)90年代末，聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部頒布了《科羅拉多河規(guī)則》，再次規(guī)定了加州的水權(quán)限額，促使加州2002年同意購(gòu)買(mǎi)帝國(guó)灌區(qū)160萬(wàn)英畝英尺水量，并以較高的價(jià)格出售給該州南部。

在加州，水法匯編于《加利福尼亞州法典》第23輯之中，規(guī)定所有的水屬于州所有，水權(quán)本質(zhì)上只是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，與水的所有權(quán)無(wú)關(guān)。使用水資源應(yīng)按規(guī)定交納水費(fèi)或水資源費(fèi)，由州指定的單位或機(jī)構(gòu)收取。水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體只需辦理有關(guān)手續(xù)，交付相應(yīng)費(fèi)用，即可買(mǎi)進(jìn)水權(quán)或出售多余的水權(quán)。具體地說(shuō)，加州通過(guò)水銀行制度，來(lái)進(jìn)行跨流域調(diào)水水權(quán)交易，合理優(yōu)化調(diào)水資源之分配?！八y行”根據(jù)受水區(qū)水文水資源狀況的年度、季度分析及預(yù)測(cè)，通過(guò)整合調(diào)水工程管理部門(mén)的職能，聯(lián)系水量節(jié)余與水量不足的用水戶并充當(dāng)其水權(quán)流轉(zhuǎn)的媒介，它將每年來(lái)水量按水權(quán)分成若干份，以股份制形式對(duì)水權(quán)進(jìn)行管理。水權(quán)節(jié)余者存儲(chǔ)剩

余的水權(quán)，從中獲取收益；需水者支付一定資金購(gòu)買(mǎi)水權(quán)，滿足用水需求。通過(guò)“水銀行”這一市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，利用價(jià)格杠杠激發(fā)用水戶的節(jié)水潛力，發(fā)揮用水戶參與的積極性與主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)間用水戶水權(quán)流轉(zhuǎn)的目的，促進(jìn)受水區(qū)水資源的合理再分配?！?991年，45天內(nèi)水銀行竟買(mǎi)到了10億m³的水，其買(mǎi)入價(jià)為10美分/m³，賣(mài)出價(jià)是14美分/m³”?！八y行”制度賦予了用水戶真正意義上的水資源使用權(quán)，在法律允許的條件下可以轉(zhuǎn)讓與買(mǎi)賣(mài)，甚至還可以享受水銀行為用水戶提供的其他形式的創(chuàng)新服務(wù)，是一種新的市場(chǎng)化管理方式。

(二)加強(qiáng)政府在跨流域調(diào)水中的作用

美國(guó)所有的調(diào)水工程都由聯(lián)邦政府和各州政府統(tǒng)一組織建設(shè)，并負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行管理。在跨流域調(diào)水的管理體制方面，聯(lián)邦政府沒(méi)有統(tǒng)一的水管理機(jī)構(gòu)，墾務(wù)局、陸軍工程師兵團(tuán)、水資源委員會(huì)和田納西流域管理局等4個(gè)單位可以由聯(lián)邦政府或國(guó)會(huì)授權(quán)對(duì)本系統(tǒng)的工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行進(jìn)行管理。州政府可以從社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人和其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體集資用于水利工程建設(shè)，但不允許私人直接建設(shè)和管理大型水利工程。根據(jù)加州法律的規(guī)定，州內(nèi)的所有水是州人民的財(cái)產(chǎn)，州政府是水資源的公共托管人，州政府、地方政府及私人企業(yè)均不同程度地參與水資源開(kāi)發(fā)和管理工作。這些機(jī)構(gòu)各司其職，分工負(fù)責(zé)。

跨流域調(diào)水工程建設(shè)的資金保障主要有兩個(gè)方面：一是聯(lián)邦政府提供撥款和長(zhǎng)期低息貸款；二是發(fā)行建設(shè)債券，這是美國(guó)長(zhǎng)距離調(diào)水工程的主要集資方式之一，購(gòu)買(mǎi)此類(lèi)債券所得收入免交各種稅費(fèi)。美國(guó)政府對(duì)這類(lèi)工程在基建投資安排上給予的優(yōu)惠，是保證工程立項(xiàng)審批、施工建設(shè)順利進(jìn)行和正常管理運(yùn)行的重要因素之一。

在美國(guó)跨流域調(diào)水的水權(quán)交易過(guò)程中，政府一方面明確規(guī)定水權(quán)份額、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍、價(jià)格，水權(quán)優(yōu)先順序等，為跨流域調(diào)水之水權(quán)交易提供法律基礎(chǔ)?！霸S多大規(guī)模水(權(quán))轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移不是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)交易，而是公私各方為解決因某一轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的一系列廣泛?jiǎn)栴}的協(xié)議的產(chǎn)物。這種協(xié)議通常采取州或聯(lián)邦立法的形式。對(duì)于強(qiáng)制實(shí)施必要的轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移以及提供解決轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移成本的資金來(lái)說(shuō)，立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)都是必要的”。另一方面，政府還通過(guò)行政干預(yù)，保證交易的順利實(shí)施。“水銀行”制度正是由政府主導(dǎo)的，政府控制水銀行中一定數(shù)量的水資源，成功用活了市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源配置，干旱時(shí)期加州水銀行制定了優(yōu)先分配水原則，即把水分配給最需要水的機(jī)構(gòu)，很好地解決了加州水資源緊張問(wèn)題?！凹又菟y行能夠成功運(yùn)行的重要原因是，州政府和聯(lián)邦政府的主導(dǎo)和參與。重大水權(quán)交易在開(kāi)始的時(shí)候都是由政府發(fā)起，在加速調(diào)水使用，減少調(diào)水的危險(xiǎn)和不確定性，減少完成調(diào)水交易的費(fèi)用，證實(shí)機(jī)構(gòu)執(zhí)行調(diào)水需要的法律、技術(shù)和概念轉(zhuǎn)變上的領(lǐng)導(dǎo)能力方面，政府都起了一個(gè)實(shí)質(zhì)性的作用”。

(三)重視跨流域調(diào)水的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

跨流域調(diào)水不僅是巨大的水利工程，還是十分復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)工程，美國(guó)政府十分重視在調(diào)水過(guò)程中通過(guò)頒布法律以保護(hù)生態(tài)環(huán)境。為了減少跨流域調(diào)水工程的負(fù)面影響，美國(guó)政府簽署了《中央河谷工程改良法案》、《蘇森濕地保護(hù)與恢復(fù)法案》，使改善魚(yú)類(lèi)和野生生物生存環(huán)境的重要性與發(fā)電任務(wù)相等同。

1991年，加州對(duì)水法進(jìn)行了修訂，生態(tài)水權(quán)的有益用水包括：改善濕地生態(tài)條件、豐富魚(yú)類(lèi)和野生生物資源、滿足水上娛樂(lè)需求和保持水質(zhì)。只要水權(quán)屬于合法轉(zhuǎn)換而來(lái)，任何“人”包括自然人和法人均可以持有生態(tài)用水權(quán)。“一項(xiàng)新的水權(quán)申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)時(shí)，州水管部門(mén)必須通知州垂釣和漁業(yè)部，因?yàn)樵摍C(jī)構(gòu)有權(quán)確定河流的必要水量以保護(hù)河流中的魚(yú)類(lèi)和其他野生生物并滿足水上娛樂(lè)的需要。水管部門(mén)應(yīng)參考垂釣和漁業(yè)部的建議，最終決定在頒發(fā)的水權(quán)許可中附加的取水條件或水資源保護(hù)要求”。1992年，加州議會(huì)發(fā)布了規(guī)范水權(quán)交易的法令，內(nèi)容包括：建立管理第三者環(huán)境影響效果的機(jī)制；水權(quán)交易時(shí)，除合約所定的水量外，要求留存環(huán)境生態(tài)用水。

除此之外，美國(guó)與調(diào)水有關(guān)的法律還有州水資源分配法、水質(zhì)法、土地使用法、河道流量保護(hù)法、聯(lián)邦墾務(wù)法等。這些法律均服從“無(wú)侵害規(guī)則”，即任何一個(gè)調(diào)水工程都不能改變河流原有的使用狀況，或不能損害其他水權(quán)持有者以及公眾的利益，否則，調(diào)水將會(huì)遭到否決。

三、美國(guó)跨流域調(diào)水立法的啟示

與美國(guó)一樣，我國(guó)興建跨流域調(diào)水工程，目的也是解決干旱地區(qū)的缺水問(wèn)題。南水北調(diào)工程建成后，將極大緩解北方地區(qū)的用水壓力，促進(jìn)這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。中美兩國(guó)從不同的立場(chǎng)出發(fā)對(duì)待跨流域調(diào)水問(wèn)題，發(fā)展到今天卻表現(xiàn)出許多共同的需求。一方面，由于“公共信托理論”在美國(guó)取得了顯著地位，加州法律明確規(guī)定水資源是洲人民的財(cái)產(chǎn)，洲政府是水資源的公共托管人，跨流域調(diào)水管理中政府的作用在不斷加強(qiáng)。另一方面，我國(guó)雖然一直堅(jiān)持行政調(diào)水的制度，但逐步發(fā)現(xiàn)任何一個(gè)政府都不可能包攬和解決跨流域調(diào)水中的所有問(wèn)題，南水北調(diào)工程已經(jīng)設(shè)想“準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)作”的模式。正是在這樣的意義上，美國(guó)跨流域調(diào)水立法可以給予我們有益的啟示。

(一)構(gòu)建我國(guó)跨流域調(diào)水的法律法規(guī)

我國(guó)主要依據(jù)憲法第九條關(guān)于水資源國(guó)家所有的規(guī)定展開(kāi)跨流域調(diào)水工作。但是，直接作為跨流域調(diào)水法律依據(jù)的只有一條，即我國(guó)《水法》第22條：“跨流域調(diào)水，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面規(guī)劃和科學(xué)論證，統(tǒng)籌兼顧調(diào)出和調(diào)入流域的用水需要，防止對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞”。這一規(guī)定的原則性比較強(qiáng)，在實(shí)踐中尚缺乏可操作性。另外，我國(guó)以跨流域調(diào)水為目標(biāo)的相關(guān)法律法規(guī)，雖然實(shí)施了《2000年引黃濟(jì)津應(yīng)急調(diào)水管理辦法》、《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例》(2007年1月)等，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠全面和系統(tǒng)。目前，無(wú)論是跨流域調(diào)水工程的組織建設(shè)、運(yùn)行管理，還是水事糾紛的處理等，都非常缺乏相應(yīng)的法律或具有法律效力的規(guī)范性文件作依據(jù)。

美國(guó)跨流域調(diào)水必須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)或州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，從工程立項(xiàng)、投資、建設(shè)到運(yùn)行管理的全過(guò)程，均有嚴(yán)格的法律規(guī)范。我們可以借鑒美國(guó)的做法，除了在憲法、水法中細(xì)化對(duì)跨流域調(diào)水問(wèn)題的規(guī)定外，還應(yīng)根據(jù)特定調(diào)水工程的需要，制定與該項(xiàng)工程相配套的法律法規(guī)，使跨流域調(diào)水的法律法規(guī)形成一個(gè)完整的體系。我國(guó)跨流域調(diào)水立法的主要內(nèi)容應(yīng)包括，跨流域調(diào)水的立法宗旨與原則，跨流域調(diào)水的規(guī)劃評(píng)價(jià)，跨流域調(diào)水的組織管理機(jī)構(gòu)，跨流域調(diào)水水資源的配置，跨流域調(diào)水的水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)，水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查等。

(二)完善我國(guó)跨流域調(diào)水的管理體制

我國(guó)“對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”(《水法》第12條)，這一體制以流域?yàn)閱卧M(jìn)行管理，并沒(méi)有涉及跨流域調(diào)

水管理的內(nèi)容?？缌饔蛘{(diào)水指流域之間的調(diào)水，它要經(jīng)過(guò)一定的調(diào)水工程來(lái)進(jìn)行。任何一項(xiàng)跨流域調(diào)水工程的決策、實(shí)施和運(yùn)行管理，都涉及到區(qū)域水資源的重新配置，對(duì)調(diào)水區(qū)、受水區(qū)及輸水區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境產(chǎn)生重要影響，調(diào)水區(qū)、受水區(qū)和輸水區(qū)、行政區(qū)域之間必然會(huì)維護(hù)自身的利益，圍繞水資源配置、工程規(guī)模、輸水線路、資金籌措、建設(shè)管理體制、供水水價(jià)及水環(huán)境保護(hù)等方面提出各自訴求。特別是我國(guó)跨流域調(diào)水一直實(shí)行行政調(diào)水制度，只要調(diào)水申請(qǐng)通過(guò)國(guó)家的審批，調(diào)水區(qū)就必須服從調(diào)水規(guī)劃，受水區(qū)可以無(wú)償或者低價(jià)得水，行政調(diào)水的背后，隱藏著經(jīng)濟(jì)利益的喪失與侵奪。由于對(duì)調(diào)水區(qū)缺少利益補(bǔ)償，上級(jí)行政組織的協(xié)調(diào)費(fèi)時(shí)耗力、成本很高，調(diào)水各方較難達(dá)成一致。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，跨流域調(diào)水管理體制的設(shè)置，既要發(fā)揮政府的作用，又要順應(yīng)水市場(chǎng)建立和發(fā)展的需求。按照我國(guó)《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》的要求，南水北調(diào)工程建設(shè)與管理的體制是“政府宏觀調(diào)控，準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，現(xiàn)代企業(yè)管理，用水戶參與”。這意味著我國(guó)跨流域調(diào)水工程組織建設(shè)主體應(yīng)由政府部門(mén)轉(zhuǎn)向工程管理局(指揮部)、專(zhuān)業(yè)性公司；工程運(yùn)營(yíng)管理主體應(yīng)由政府部門(mén)轉(zhuǎn)向水管事業(yè)單位、自主經(jīng)營(yíng)的公司。這一體制強(qiáng)化了法律、市場(chǎng)和行業(yè)條例的約束及監(jiān)督作用。

(三)促進(jìn)我國(guó)跨流域調(diào)水的水權(quán)交易

水權(quán)交易制度在美國(guó)跨流域調(diào)水管理中得到了較好應(yīng)用，提高了跨流域調(diào)水的效益。我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)傳統(tǒng)跨流域調(diào)水制度的改革，必須綜合運(yùn)用水權(quán)、水價(jià)和水市場(chǎng)來(lái)提高調(diào)水工程的效益。首先，法律制度的安排應(yīng)明晰水權(quán)，明確水權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)婕暗剿畽?quán)的初始分配、再分配、交易原則、交易條件、交易程序及制度保障等一系列問(wèn)題，都需要有安全健康的交易秩序。其次，在跨流域調(diào)水管理過(guò)程中，當(dāng)?shù)厮畽?quán)的明晰是確定調(diào)水需求量的關(guān)鍵，明確調(diào)水水權(quán)是工程建設(shè)和管理的前提?？缌饔蛘{(diào)水的出讓方原先并沒(méi)有足夠數(shù)量的水資源可供交易，只是該出讓方在調(diào)水中投入了一定量的資金股份，然后按照比例獲得了相應(yīng)的調(diào)水水量大于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)際的需水量時(shí)，才可能對(duì)多出的水資源進(jìn)行水權(quán)交易。

我們可以借鑒美國(guó)的“水銀行”制度，建立跨流域調(diào)水的“水銀行”體系，形成跨流域調(diào)水的水權(quán)交易場(chǎng)所?！八y行”制度既可以發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又能夠充分調(diào)動(dòng)其他主體的積極性，按照市場(chǎng)方式配置水資源。具體地說(shuō)，可以采取由中央宏觀調(diào)控，沿線地方政府參與，水銀行進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作的模式。如南水北調(diào)工程，在總調(diào)水量確定的基礎(chǔ)上，將可調(diào)水量按單位水流量折股，根據(jù)沿線各省的具體情況，由國(guó)家和地方聯(lián)合控股，國(guó)家出一定比例的資本金，其余沿線城市按照需水量分?jǐn)偣煞輸?shù)，需求方具體出資額按照股份數(shù)確定。地方靠以逐步提高水價(jià)作為地方股份的資本金來(lái)源，整個(gè)工程由股份制公司來(lái)運(yùn)作。這樣，通過(guò)水權(quán)關(guān)系，在調(diào)水工程沿線建立起跨流域調(diào)水水權(quán)市場(chǎng)。

(四)加強(qiáng)跨流域調(diào)水的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

跨流域調(diào)水工程對(duì)生態(tài)環(huán)境改善有著積極作用，但也顯然產(chǎn)生了不利的影響，輕者流域或局部地區(qū)受到危害，重者將帶來(lái)調(diào)水沿線或幾個(gè)流域嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題?？缌饔蛘{(diào)水對(duì)調(diào)水區(qū)生態(tài)環(huán)境的不利影響是：河口咸水入侵，水質(zhì)惡化；當(dāng)?shù)貑适б徊糠止喔人?，可能造成調(diào)水區(qū)干旱化，對(duì)灌溉產(chǎn)生影響；可能引起生態(tài)環(huán)境用水不足；造成調(diào)水河道過(guò)流條件惡化。對(duì)于受水區(qū)來(lái)說(shuō)，生態(tài)環(huán)境的不利影響，一是在實(shí)施跨流域調(diào)水工程時(shí)，興建大型水庫(kù)、輸水渠道等，造成較大范圍的土地淹沒(méi)和占?jí)?；二是水污染?wèn)題。調(diào)水工程的源頭和沿線范圍內(nèi)會(huì)有許多污染源，如果處理不當(dāng)，將會(huì)調(diào)來(lái)受污染的水，加劇受水區(qū)的水污染程度，破壞受水區(qū)的生態(tài)環(huán)境。三是是局部地段的土壤次生鹽堿化；生物圈被打亂，野生生物生存環(huán)境被破壞。對(duì)于輸水區(qū)，跨流域調(diào)水給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的不利影響是：工程施工期產(chǎn)生大量灰塵、廢渣等污染沿線，對(duì)河流水體，地下水質(zhì)產(chǎn)生影響；工程輸水線路需占用大量的土地；輸水沿線土地大面積沼澤化、鹽堿化；原來(lái)的自然環(huán)境中增添了龐大水域，對(duì)于地下水位、滲漏的穩(wěn)定狀況，水生生物、岸邊生物、水體水質(zhì)、氣溫、降水、魚(yú)產(chǎn)等生態(tài)環(huán)境均有可能造成不利影響。

美國(guó)跨流域調(diào)水工程從規(guī)劃設(shè)計(jì)到運(yùn)行管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，都不惜投入必要的財(cái)力與人力，就調(diào)水工程對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行廣泛而深入的分析研究，制定各種行之有效的對(duì)策，防止和處理一些可能出現(xiàn)的不利影響，以實(shí)現(xiàn)工程的最佳環(huán)境效益。我國(guó)跨流域調(diào)水的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，不僅要有“全面規(guī)劃和科學(xué)論證”的總體規(guī)定，而且要考慮到工程建設(shè)和運(yùn)行管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)法就應(yīng)明確規(guī)定跨流域調(diào)水事項(xiàng)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行管理，應(yīng)根據(jù)調(diào)水區(qū)、受水區(qū)、輸水區(qū)不同生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)，制定流域性或地方性配套法律法規(guī)，解決區(qū)域性的專(zhuān)門(mén)問(wèn)題。

責(zé)任編輯高文盛