聞道才

為配合2008年“隱患治理年”的中心工作，推動地方政府和企業(yè)安全生產(chǎn)責任制的落實，激發(fā)地方政府各級領導搞好安全生產(chǎn)的內(nèi)在動力，營造全社會重視安全生產(chǎn)的良好氛圍，2008年6月16日至8月31日，國家安監(jiān)總局在全國開展了“百名縣(市)長論安全”征文活動。此次征文活動得到全國縣(市)長的的充分重視，紛紛結(jié)合本地安全生產(chǎn)工作特點，從履行政府責任主體的角度，撰文策論安全生產(chǎn)問題。

本刊從310篇征文中選取了8篇，分別以地級市、縣級市、中心區(qū)3個層面、從各地依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展不同的特點出發(fā)，介紹了他們采取的不同的安全監(jiān)管思路和手段。雖然揚州市、棗莊市、菏澤市、東莞市、即墨市、江油市、上海徐匯區(qū)、南京鼓樓區(qū)這8個城市和城區(qū)思路和手段各不相同，但他們?nèi)〉玫男Ч且恢碌模罕Ｒ环狡桨?，促?jīng)濟發(fā)展。這些思路和做法，為我國其他地區(qū)政府的安全管理工作提供了借鑒。

揚州市位于江蘇省中部長江和大運河的交匯處，是南京都市圈的重要組成城市，在承接上海、蘇南,輻射蘇北具有重要的地域、交通、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展優(yōu)勢。全市石油化工、汽車及零部件、船舶、裝備制造等支柱產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)總量60%以上。汽車及零部件、金屬板材加工及設備制造和半導體照明被列為國家級產(chǎn)業(yè)基地。同時，民營資本投資領域更加廣泛，投資規(guī)模不斷擴大。2007年，新發(fā)展民營企業(yè)9998家，新增民資注冊資本金316億元，分別比上一年增長24%和47%。

近年來，揚州市通過實施安全生產(chǎn)目標管理、加強控制指標考核和監(jiān)控、規(guī)范及加強“三重”(重點行業(yè)、重大危險源、重大隱患)監(jiān)管、深化安全生產(chǎn)專項整治、加大安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察力度、嚴肅事故責任追究等手段和措施，有力推動了政府監(jiān)管責任和企業(yè)主體責任的進一步落實，全市安全生產(chǎn)形勢總體穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，連年受到江蘇省安委會的表彰和獎勵。2007年，全市發(fā)生各類安全生產(chǎn)事故1932起，死亡411人，重傷1119人，經(jīng)濟損失1402.2萬元，同比實現(xiàn)全面下降。

從事故統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，揚州市的安全生產(chǎn)工作有三大特點，一是揚州市雖然加強了重點行業(yè)企業(yè)安全監(jiān)管，但是重點行業(yè)事故比重仍然較大。化工、船舶、冶金、機械、建筑等行業(yè)事故起數(shù)占到工礦商貿(mào)領域企業(yè)事故總數(shù)的74%，死亡人數(shù)占到66%。其中，化工、船舶行業(yè)事故尤為突出，事故起數(shù)、死亡人數(shù)超過總數(shù)的1/5。二是道路交通事故總量居高，危險化學品運輸事故時常發(fā)生。2007年,發(fā)生道路交通事故1079起，死亡383人，經(jīng)濟損失372.6萬元，道路交通事故死亡人數(shù)占到總數(shù)的93%。三是中小企業(yè)的安全生產(chǎn)形勢不容樂觀。2007年，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品加工企業(yè)發(fā)生一起硫化氫中毒事故，死亡7人，重傷2人。

導致上述問題存在的原因是多方面的，但是很關鍵、很重要的是政府層面存在的制約因素。

從政府層面分析原因

1.經(jīng)濟發(fā)展所處的階段和水平

安全生產(chǎn)作為社會和人們的現(xiàn)實需求,不可能脫離當前社會經(jīng)濟發(fā)展的水平和所處的階段而獨自發(fā)展。當一個國家人均國內(nèi)生產(chǎn)總值處于1000～3000美元時，正是工業(yè)化的加速階段,也就是所謂的“黃金發(fā)展期”。這一階段同時又是“矛盾凸顯期”，大量結(jié)構性、體制性的問題集中顯現(xiàn)。地方政府在維持經(jīng)濟持續(xù)增長、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構等方面的壓力和任務非常繁重，因此在招商引資、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、擴大規(guī)模上所給予的關注和投放的精力、物力相較于安全生產(chǎn)是大大超過的。同時，我國目前經(jīng)濟增長的基本模式仍主要是粗放型、高能耗、低附加值。一些企業(yè)在利潤的驅(qū)使下，吝于安全投入和防范，忽視職工生命安全，超能力、超規(guī)模生產(chǎn)，導致了安全生產(chǎn)事故時常發(fā)生。加之在產(chǎn)業(yè)結(jié)構上，化工、船舶等一些高危高風險行業(yè)仍是部分地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，財政收入的重要來源，安全與生產(chǎn)發(fā)展在短期內(nèi)構成一對現(xiàn)實的矛盾，政府面臨兩難選擇。

2.安全生產(chǎn)監(jiān)管體系和運行機制

雖說國家在安全監(jiān)管體制上有了較為明顯的突破，強化了安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的建設和職權，但是仍然存在職責劃分不清、組織機構不全、人手力量不足、裝備投入不夠的情況，這在基層表現(xiàn)尤為突出。面廣量大的中小企業(yè)遍布鄉(xiāng)村街道，而基層安全監(jiān)管卻處于無機構、無人員、無裝備、無執(zhí)法權的尷尬境地。因此，大量的事故發(fā)生在基層的中小企業(yè)。從運作機制看，負有安全監(jiān)管職責的部門之間的協(xié)調(diào)配合、整體作戰(zhàn)的機制相對缺乏，齊抓共管的工作格局并未真正形成。

3.安全生產(chǎn)行政執(zhí)法面臨的現(xiàn)實

由于部分企業(yè)安全意識淡薄，安全生產(chǎn)違法行為大量存在，而執(zhí)法力量、執(zhí)法手段與為數(shù)眾多的被執(zhí)法對象之間的嚴重不匹配，導致違法行為未被發(fā)現(xiàn)和查處，某種程度上影響了安全生產(chǎn)法律法規(guī)的權威，法律的“剛性”未得到體現(xiàn)。

由于安全生產(chǎn)領域執(zhí)法涉及的部門較多，一定程度上造成執(zhí)法的交叉或者脫節(jié)，容易造成部門與部門之間、企業(yè)與部門之間的重復和矛盾。

現(xiàn)實條件下，如果全部嚴格執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和標準的要求，不少企業(yè)認為生產(chǎn)和發(fā)展會受到一定影響，企業(yè)的抱怨或者投訴有時會使少數(shù)地方政府領導認為安全生產(chǎn)執(zhí)法對投資環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境造成阻礙，從而對安全生產(chǎn)執(zhí)法的環(huán)境有所限制。

4.政府領導的實際認知和態(tài)度

由于現(xiàn)在責任追究的力度不斷加大，促使各級政府領導不得不重視安全生產(chǎn)工作。但是由于安全生產(chǎn)工作并不直接帶來效益，對領導的政績形不成明顯的亮點或者“資本”，因此少數(shù)領導內(nèi)在“動力”不足，僅僅是滿足于“站穩(wěn)腳跟”“不求有功，但求無過”，大多數(shù)停留在會議上、文件上、形式上，真正去研究和思考的少，真正去解決實際問題的少。

對策與建議

從現(xiàn)階段來看，政府應如何履行法律規(guī)定的職責，采取有針對性的措施，促進安全生產(chǎn)工作水平的提高，筆者提出如下建議：

1.科學設計并推行安全生產(chǎn)績效考核體系

建立安全生產(chǎn)工作績效考核體系，其目的就是真正細化和落實“抓安全生產(chǎn)也是政績”的要求，解決“內(nèi)在動力”的問題，使安全生產(chǎn)工作成為領導干部“有面子、有效益”的工作。揚州市通過對各級政府安全生產(chǎn)工作的組織領導、機構建設、安全投入、重點工作、責任制落實以及事故控制等方面設定具體的項目和標準，進行考核并予以表彰獎勵，并在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“雙文明”考核中加大安全生產(chǎn)工作的權重，使安全生產(chǎn)工作真正能夠觸動領導干部的“神經(jīng)”。經(jīng)過實踐，已顯現(xiàn)了一定成效。

2.健全組織，完善制度，加大投入

各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門是代表政府抓好安全生產(chǎn)工作的主力軍，保證安監(jiān)部門機構、人員、經(jīng)費、裝備的落實到位，是政府應盡的職責。揚州市部分縣市大力推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)站的建設，配備了專門的監(jiān)管人員，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領導兼任安監(jiān)站站長。

制度建設是推進安全生產(chǎn)工作的一個重要保障。揚州市在工作推進方面建立了安全生產(chǎn)工作政府常務會議季度專題研究制度、重點行業(yè)安全生產(chǎn)部門聯(lián)席會議制度，在責任落實方面建立了政府主要領導年度安全生產(chǎn)述職制度、安全生產(chǎn)一票否決、一崗雙責制度、市政府領導和部門安全生產(chǎn)職責制度，在業(yè)務工作方面出臺了危險化學品生產(chǎn)企業(yè)星級達標、規(guī)范事故報告和調(diào)查處理、隱患排查治理等多個政府規(guī)范性文件。增加安全生產(chǎn)投入是有效提高安全生產(chǎn)工作水平的基本條件。近年來，揚州市各級政府均設立了安全生產(chǎn)專項資金，并且以不低于20%的比例逐年增加。

3.加強應急救援體系建設，嚴格事故責任追究

應急救援是控制事態(tài)、減少傷亡、降低損失的最后一道防線。因此，政府在督促企業(yè)尤其是高危行業(yè)、重點行業(yè)企業(yè)落實好應急救援職責的同時，要切實整合各種資源、各種力量，建立起反應迅速、指揮順暢、協(xié)作配合、救援有力的應急救援機制，搭建起完善、科學、高效的應急救援領導決策系統(tǒng)、組織指揮系統(tǒng)、預案管理系統(tǒng)、資源儲備系統(tǒng)和技術支撐系統(tǒng)。

對安全生產(chǎn)事故責任的追究，是推動包括政府領導在內(nèi)的所有相關人員切實履行安全生產(chǎn)主體責任的“指揮棒”“風向標”。應嚴格按照“四不放過”的原則，在客觀、全面、公正調(diào)查事故的基礎上，嚴肅事故責任的追究，絕不能姑息縱容。

編輯呂楠俊