胡其昌　姜翰照

摘要：浙江省湖州市老虎潭水庫在建設(shè)運營過程中，采用BOT形式，引入民間資本，解決了政府加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與資金不足之間的矛盾。就項目進(jìn)展情況、項目融資、項目特許經(jīng)營權(quán)、項目政策處理、原水供應(yīng)、項目監(jiān)管等幾個方面進(jìn)行了全面闡述，并就該項目帶來的啟示及需要完善的幾個問題進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：BOT老虎潭水庫；民間資本

中圖分類號：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)13-0282-03

1老虎潭水庫BOT項目背景

湖州市是浙江省北部、太湖南岸的中心城市，以絲綢文化為代表的歷史文化名城。2008年末全市土地面積5818km2，總?cè)丝?58.50萬人。2008年全市實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值1034.89億元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值3.67萬元，2008年末，市區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到21604元，農(nóng)民人均純收入10751元。

湖州市多年平均水資源總量39.46億m³，僅占全省的4％，全市人均水資源占有量1534m³／人，僅為全省平均值2710m³／人的57％。同時，湖州市洪澇旱災(zāi)害交替并存，建國以來，曾發(fā)生洪、澇、旱災(zāi)37次，其中洪澇20次，平均2.7年一次；干旱17次，平均3.2年一次。湖州市目前防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，基礎(chǔ)設(shè)施差，調(diào)控工程少，難以防御強(qiáng)臺風(fēng)、長歷時梅雨、流域性大洪水和突發(fā)性、區(qū)域性大暴雨對中小流域的危害。

為了解決湖州市今后用水矛盾及東苕溪防洪需要，湖州市人民政府決定興建老虎潭水庫。湖州老虎潭水庫位于湖州市境內(nèi)的東苕溪支流埭溪上，是一座以防洪為主，結(jié)合供水，兼顧灌溉等綜合利用的中型水庫。老虎潭水庫集水面積110平方公里。多年平均徑流量8622萬m³，水庫總庫容9966萬m³，正常蓄水量7207萬m³，調(diào)節(jié)庫容6813萬m³，防洪庫容3503萬m³。工程建成后，將有效減輕東苕溪沿線的行洪壓力。提高湖州中心城市防洪能力，使埭溪流域防洪標(biāo)準(zhǔn)由目前5－10年一遇提高到20－100年一遇；并可為湖州中心城區(qū)，埭溪沿岸村鎮(zhèn)供水6342萬m³，增加年灌溉水量183萬m³。

2老虎潭水庫BOT項目特征

2.1項目進(jìn)展

2003年7月，市委、市政府召開老虎潭水庫建設(shè)工作動員大會暨領(lǐng)導(dǎo)小組成員第一次會議。組建了水庫工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和水庫建設(shè)總指揮部，統(tǒng)籌實施水庫建設(shè)。市委、市政府提出了本屆政府建成老虎潭水庫的總體目標(biāo)。并確定了以財政性資金為引導(dǎo)、利用市場機(jī)制籌集建設(shè)資金的籌資設(shè)想。

2003年9月前完成工程水庫淹沒調(diào)查專題報告，10月30日前完成工程項目建議書，12月30日前完成工程可行性研究報告、工程地質(zhì)勘察專題報告、工程環(huán)境影響評價報告、工程水土保持方案設(shè)計報告和工程地質(zhì)災(zāi)害評估及壓礦專題報告，2004年6月30目前完成工程初步設(shè)計。8005年8月，湖州市人民政府與中環(huán)保水務(wù)投資有限公司簽定老虎潭水庫及引水工程特許經(jīng)營協(xié)議。2005年10月，前期工作全部順利完成。2005年12月30日水庫主壩工程開工建設(shè)。2006年12月26日，水庫工程順利截流。2008年5月30日正式下閘蓄水。

2.2項目融資

湖州市委、市政府最初籌資是想用水庫原水供應(yīng)與下游土地開發(fā)捆綁運作進(jìn)行招商引資，后因國家對土地開發(fā)收緊，無法對水庫下游土地進(jìn)行運作，因此后來確定了以原水價為主要標(biāo)的、綜合評分為基本方法的公開競標(biāo)方案，有效規(guī)避了政府投資風(fēng)險，體現(xiàn)了公開、公正、公平的原則。2005年8月，市政府與中環(huán)水務(wù)公司簽定了項目投資特許經(jīng)營協(xié)議。

老虎潭水庫項目投資估算總額為85750萬元，其中水庫項目投資65200萬元，引水管道項目建設(shè)投資估算為20550萬元，考慮到水庫具有一定的防洪減災(zāi)的公益職能，通過對水庫工程所承擔(dān)的公益性與非公益性職能的比例進(jìn)行投資分?jǐn)偅菔姓疀Q定無償向項目公司投入20000萬元，其余65750萬元建設(shè)資金由項目公司籌集。項目工程前期方式的費用，由項目公司承擔(dān)。在建設(shè)期間除省及以上部分的行政事業(yè)收費，湖州市政府給予免除。項目公司自籌資金3668.94萬美元，再加上工行湖州分行聯(lián)合工行北京分行以銀團(tuán)貸款方式發(fā)放貸款5億元，老虎潭水庫所需建設(shè)資金全部到位。

2.3項目特許經(jīng)營權(quán)

2.3.1特許經(jīng)營權(quán)授予

湖州市政府授予組建后的項目公司(湖州中環(huán)原水有限公司)在特許專營期內(nèi)享有以下特許經(jīng)營權(quán)：投資、建設(shè)、經(jīng)營項目設(shè)施；依據(jù)規(guī)定取得土地使用權(quán)并按規(guī)定使用水庫場地和增壓泵站場地，擁有管道用地的他項權(quán)利以及保護(hù)上游水資源，并從水庫上游原水儲于水庫，向湖州市自來水公司供應(yīng)原水并收取原水費，期限為30年。

項目公司須承擔(dān)防洪、減災(zāi)任務(wù)，須在湖州市政府防汛抗旱指揮部統(tǒng)一調(diào)度下做好防汛抗旱工作，因執(zhí)行政府指令而造成的損失問題，由政府負(fù)責(zé)處理。項目公司應(yīng)保證協(xié)議規(guī)定的下游灌溉所需水量。

2.3.2特許經(jīng)營權(quán)終止

(1)提前終止。提前終止可能有：一是因項目公司未履行協(xié)議，擅自轉(zhuǎn)讓、抵押、出租特許權(quán)，擅自停業(yè)、歇業(yè)嚴(yán)重影響社會公共利益和安全的，湖州市政府有權(quán)提前終止協(xié)議，二是因湖州市政府提前收回或取消全部或部分特許經(jīng)營權(quán)，或市政府為履行其協(xié)議規(guī)定的義務(wù)并造成嚴(yán)重后果的，項目公司有權(quán)提前終止協(xié)議；三是因為不可抗力事件導(dǎo)致提前終止。

(2)經(jīng)營期滿。經(jīng)營期滿，市政府授予項目公司的特許經(jīng)營權(quán)終止，項目公司應(yīng)在移交日向湖州市政府或其指定的機(jī)構(gòu)無償移交全部的項目設(shè)施及其他與項目設(shè)施相關(guān)的固定資產(chǎn)、權(quán)利、文件、材料和檔案，并確保符合相關(guān)規(guī)范要求。項目公司在正式移交前，應(yīng)善意履行看守職責(zé)，保障正常生產(chǎn)和服務(wù)。

2.4項目政策處理

項目所有用地的征(租)地及移民安置等政策處理工作由項目公司委托湖州市政府組織實施。對于庫區(qū)移民安置和征地拆遷費用，實行包干協(xié)議方式，政策處理費用未超過概算5％以內(nèi)部分由項目公司承擔(dān)，超過5％以上部分由湖州市政府負(fù)責(zé)。

2.5原水供應(yīng)

2.5.1水質(zhì)和供水安全

項目公司應(yīng)按照適用法律對水庫的水資源加以保護(hù)，保證水質(zhì)不低于地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB3838—2002)2類標(biāo)準(zhǔn)。項目公司應(yīng)不間斷地連續(xù)將原水輸送至交付點，并按協(xié)議要求滿足供水水質(zhì)，水量、水壓、供水服務(wù)需求，做好水庫清庫工作。項目公司應(yīng)遵守國家相關(guān)法規(guī)，確保項目設(shè)施的安全運營。

2.5.2水量

除不可抗力因素和項目公司自身原因外，在項目完工后運營初期(三年內(nèi))，項目的年基本保證水量分別為5475萬噸、5840萬噸和6205萬度，從第四年起的年基本保證水量為6342萬噸。也就是說，如果自來水公司向項目公司購買的原水未達(dá)到基本水量也將按照基本水量收取。項目公司因水量供應(yīng)不足給自來水公司造成損失應(yīng)給予賠償。

2.5.3水價

項目運營初期(三年內(nèi))的原水價格，在當(dāng)前項目投資估算、運行成本、稅收政策和銀行貸款利率等成本要素水平條件下，確定為1.10元／立方米，自第四個運行年起的原水價格，將按照《水利工程供水價格管理辦法》中有關(guān)規(guī)定，在當(dāng)前項目投資估算和、運行成本、稅收政策和銀行貸款利率等成本要素水平條件下，確定為1.4元／立方米，自第四個運行年起將根據(jù)上述條件變化對該水價進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，當(dāng)前各成本要素水平按協(xié)議規(guī)定進(jìn)行，價格調(diào)整根據(jù)協(xié)議調(diào)價公式進(jìn)行。第四個運行年起，原則上原水供應(yīng)價格每三年調(diào)整一次，并報湖州市物價主管部門審核。

2.5.4水費收取

湖州市自來水公司應(yīng)按每兩個運營月實際供水量支付原水費，并購買不低于基本水量的原水。因自來水公司未及時支付給項目公司原水費，將由市財政局承擔(dān)支付責(zé)任。

2.6項目監(jiān)管

2.6.1準(zhǔn)入監(jiān)管

老虎潭水庫BOT項目準(zhǔn)入最先采取的是公開招標(biāo)方式進(jìn)行市場準(zhǔn)入監(jiān)管，但由于招標(biāo)工作發(fā)生流標(biāo)現(xiàn)象，導(dǎo)致后通過競爭性談判方式確定市場準(zhǔn)入主體。

2.6.2建設(shè)監(jiān)管

老虎潭水庫作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施項目，具有社會性、資源性、壟斷性的特點，同時由于政府不直接控股，這就決定了水利部門必須加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)管。為此，老虎潭水庫建設(shè)指揮部采取了以下措施：第一，通過建立健全水庫建設(shè)聯(lián)席會議制度、水庫招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組會議制度，并抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員現(xiàn)場辦公，切實加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)管；第二，老虎潭水庫建設(shè)指揮部建立資金管理機(jī)制，確保建設(shè)資金足額到位和專款專用；第三，督促項目業(yè)主按設(shè)計規(guī)范組織實施，并嚴(yán)格遵從國家規(guī)定的基本建設(shè)程序運作，保證工程質(zhì)量；第四是督促項目業(yè)主按協(xié)議約定的要求開工建設(shè)，及時掌握建設(shè)動態(tài)，確保建設(shè)項目的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、工藝水準(zhǔn)、施工組織、實施進(jìn)度符合協(xié)議規(guī)定。

2.6.3水質(zhì)監(jiān)管／服務(wù)監(jiān)管

在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議和原水供應(yīng)協(xié)議中，明確了項目公司保證水質(zhì)不低于地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)2類標(biāo)準(zhǔn)和滿足供水水質(zhì)、水量、水壓、供水服務(wù)需求的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2.6.4價格監(jiān)管

在協(xié)議中，前四年水價已經(jīng)確定，無價格監(jiān)管問題。在此之后，將按照《水利工程供水價格管理辦法》中有關(guān)規(guī)定。根據(jù)項目實際投資和運行成本、稅收政策和銀行貸款利率等成本要素變化對水價進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，價格調(diào)整根據(jù)協(xié)議調(diào)價公式進(jìn)行。第四個運行年起，原則上原水供應(yīng)價格每三年調(diào)整一次，并報湖州市物價主管部門審核。

2.6.5信息披露監(jiān)管

項目公司應(yīng)向市政府或其指定部門，提交全面反映其經(jīng)營情況各個方面的財務(wù)報表和其他報表，主要包括資產(chǎn)負(fù)債表、損益表和現(xiàn)金流量表以及公司的成本報表。

綜上論述，老虎潭水庫BOT項目特征可用圖1來闡述。

3老虎潭水庫BOT項目啟示

3.1BOT籌資方式是建立和完善水利投融資機(jī)制的重要途徑

大中型水利工程投資規(guī)模大，資金需求量大，而政府資金有限，在項目具有一定的經(jīng)營效益和資金償還能力的情況下，通過設(shè)定基本投資收益率，適度控制資本投資風(fēng)險，是完全可以按照市場機(jī)制籌集建設(shè)資金的。外來資本的加入有助于減輕政府資金壓力，使政府一時無力而又急需建設(shè)的水利工程等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目投入建設(shè)，及時解決社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源短缺的矛盾。

3.2依法運作，慎密招商。是實現(xiàn)水利工程市場化籌資的基礎(chǔ)

建設(shè)老虎潭水庫是一種政府投資行為，但通過市場化運作實行招商引資，政府投資行為實際上轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌?jīng)濟(jì)行為。因此，湖州市政府專門成立由發(fā)改委、水利局、財政局、建設(shè)局、法律辦和指揮部組成的測算小組，并聘請法律顧問，在法律法規(guī)的框架下，開拓思路，周密考慮，一方面保證招商方案的合法有效，以增強(qiáng)合作雙方的信心與誠心，減少歧義；另一方面通過規(guī)范運作，盡可能降低民事法律風(fēng)險。

3.3兼顧各方利益，合理分配項目風(fēng)險是BOT成功的首要條件

供水產(chǎn)業(yè)是壟斷性、區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)，投資規(guī)模大，回收周期長，受政府政策、法律風(fēng)險、市場范圍、資源條件、生產(chǎn)能力因素限制較大，而且產(chǎn)品價格不能隨著市場的價格自由變化，造成項目運作過程中風(fēng)險較大，為了保證籌資成功，就需要考慮各方利益，合理分配項目風(fēng)險，是保證BOT實踐成功的首要條件。在老虎潭水庫BOT中，屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的和不可抗力的，由投資者承擔(dān)；屬于政府決策或管制產(chǎn)生的，則需由政府承擔(dān)。政府通過設(shè)定原水供應(yīng)服務(wù)協(xié)議、政策處理協(xié)議、一整套協(xié)議、財政承諾協(xié)議文本來明確各方的權(quán)利義務(wù)，增強(qiáng)投資商的投資信心。在兼顧政府企業(yè)共同利益的原則下，設(shè)定基本投資收益率，即保證投資商投資收益率在中國人民銀行發(fā)布的長期貸款利率上加2個百分點。這樣，不僅使投資人對經(jīng)營期內(nèi)投資收益有一定的想象空間，有利于項目公司的正常經(jīng)營，同時，保證了政府對原水價格的宏觀調(diào)控能力。

4老虎潭水庫BOT項目需要完善方面

4.1原水價格調(diào)整方面

從現(xiàn)有的BOT項目的操作過程看，水利投資項目的收益來源主要是原水收益和發(fā)電收益，但由于飲水價格和電力價格的調(diào)整模式并不能完全反映成本增長的市場性，投資方的投入要素成本基本上以市場價格為主，如各種人工成本、藥劑等均屬于市場定價，會經(jīng)常隨著市場變化，而供水價格屬于基礎(chǔ)性資源，價格受到政府的控制，因此在投入價格的市場性和產(chǎn)出價格的非市場性的矛盾比較突出，特別是在成本要素價格快速增長的情況下，往往造成原水價格的調(diào)整滯后于成本要素價格的變化。因此，在今后的運營過程中，投資方會因為成本要素的提高而要求提升水價，而政府處于民生考慮，可能會拒絕調(diào)價，這就為企業(yè)今后的運營埋下隱患。

4.2項目功能界定方面

水利工程一般兼有防洪、供水、灌溉等綜合功能，在這些功能中，一些具有公益性，一些具有非公益性，在BOT實踐中，由于引入了外資或民營資本，因此就必須合理確定這些職能的承擔(dān)主體以及各自的權(quán)利義務(wù)。如防洪抗旱的調(diào)度指揮功能仍應(yīng)由政府實施，投資運營方應(yīng)無條件服從，對于因遵守政府指令造成的損失，政府應(yīng)給予投資運營方補(bǔ)償，但如何補(bǔ)償，補(bǔ)償多少，仍需不斷完善；另外，對于灌溉用水，政府在簽證特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議時應(yīng)予以保證；而對于投資運營公司承擔(dān)的水庫日常維護(hù)是否需要補(bǔ)償以及補(bǔ)償多少仍需在今后的運行過程中不斷提出新思路和新方法。

4.3政府合理保證方面

4.3.1政府擔(dān)保問題

《擔(dān)保法》規(guī)定國家機(jī)關(guān)不得為保證人。外貿(mào)部規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)對項目做任何形式的擔(dān)?；虺兄Z(如外匯、貸款等擔(dān)保)。如確需擔(dān)保，必須事先征得國家有關(guān)主管部門的同意。此外，中國人民銀行也對擔(dān)保作了限制。根據(jù)這些規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為政府在BOT項目上的擔(dān)保不合法。在老虎潭水庫中存在政府限時支付原水費的承諾協(xié)議，這種做法是否合法值得商討。

4.3.2限制競爭保證

水利經(jīng)營企業(yè)的收益主要取決于供水價格和用水戶的用水量。為保證項目建成供水后，承包商有穩(wěn)定的收入，政府承諾特許權(quán)期限內(nèi)不在項目附近興建任何競爭性水利設(shè)施，并保證供水價格不致太低，使BOT水利經(jīng)營企業(yè)保持較高的回收率，以避免過度競爭引起B(yǎng)OT投資者經(jīng)營收益的下降，這是國際BOT方式的一種習(xí)慣做法。實際上，政府只保證“不過度競爭”才是必要的，因為過度競爭會導(dǎo)致資源的嚴(yán)重浪費。在老虎潭水庫特許經(jīng)營協(xié)議中未作出明確說明，這可能會對今后運營產(chǎn)生一定影響。

4.3.3購買保證

由于投資方在BOT項目中承受了最大的風(fēng)險，他們往往要求政府保證最低的投資回報，否則，他們在選擇投資方案時會非常猶豫。這就是造成老虎潭水庫招標(biāo)時為什么最后只有一家公司來進(jìn)行投標(biāo)的重要原因。為了減少投資方的風(fēng)險，在投資水利工程項目時，政府會被要求提供一定數(shù)量的水購買協(xié)議，以保證日后該項目的市場需求。如老虎潭水庫中要求政府保證基本水量。由于我國的水價目前還受到多種因素的制約，雖然正在逐步開始反映市場供求關(guān)系，但由于實際消費能力普遍不高，所以我國政府部門應(yīng)該要求保留確定服務(wù)收費水平的權(quán)利，而項目公司會要求政府做出保證，在用水量低于最低保證用水量時，政府應(yīng)給予一定補(bǔ)償。當(dāng)然這種保證是間接地，并限于對市場和價格的保證，而不包括對工程超期、超支等商業(yè)風(fēng)險的保證。更不能保證固定投資回報率，那么BOT項目就變成了事實上的貸款項目，而這種貸款利率是較高的。這不但會使外商失去降低成本、提高效率的積極性，也會使政府承擔(dān)了不應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險。