劉　鵬

摘要：城中村是在太原市土地所有制和文化背景下，快速推進城市化過程中出現(xiàn)的問題。2008年以來。隨著財政收入逐步下降，推行幾年的城中村改造政策遇到了很大的沖擊。一些太原市城中村違法修建、加層等現(xiàn)象非常突出。使得當?shù)鼐幼…h(huán)境遭到嚴重的破壞，因此厘清改造法律問題邊界，在改造傾向上進行價值重塑，必然對城中村改造的穩(wěn)步推進大有裨益。

關(guān)鍵詞：城中村改造：理論邊界：理念選擇

一、太原市城中村改造之現(xiàn)狀分析

2003年以來，太原市出臺了一系列文件推進城中村改造，市直各有關(guān)部門制定了減免規(guī)費審批程序、土地處置、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、撤村建居、村集體經(jīng)濟改制等方面的配套政策。此后，市建管委按照“總量控制，重點突出，成熟一個，確定一個，寧缺勿濫”的原則，組織有關(guān)部門通過考核確定了首批改造試點18個，18個村都在積極推進改造工作。

2004～2007年，太原市針對城中村改造問題發(fā)布了多項規(guī)范性文件，如《太原市人民政府關(guān)于城中村改造有關(guān)政策的補充意見》，以及2007年《關(guān)于加強城中村集體土地規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，以這些文件為依據(jù)，太原市規(guī)劃在5年內(nèi)對于140多個城中村進行規(guī)劃，完成城市中心區(qū)及重點片區(qū)內(nèi)百余個城中村的改造。

太原市城中村改造問題持續(xù)時間比較久，但是由于城中村改造中的問題比較復雜，所以改造進程發(fā)展遲緩。總的來說，太原市城中村發(fā)展中有以下特點：缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)布局零亂，建筑容積率高，人口擁擠；城市基礎(chǔ)配套設(shè)施不足，既缺少公共綠化面積，也缺少文化、體育、休閑等設(shè)施；周邊環(huán)境差，環(huán)境臟亂不堪。由于城中村分布特點，城市擴容以及整體規(guī)劃必然牽涉到城中村改造問題。全方位的差距成為城市化發(fā)展中的瓶頸，影響著太原市城市化的整體水平。

近幾年來，隨著規(guī)范體系的健全，城中村改造進度逐步推進。但是在推進的過程中，我們不得不忽視一些比較現(xiàn)實的問題：一是理念上，改造的傾向沒有貫徹國家對于城中村改造的觀點，拆遷基本成為改造的唯一手段。二是實踐中，城中村改造推進進度比較遲緩。三是對于地塊的公允價值的評估缺乏合理的評價體系，無法給現(xiàn)實的地產(chǎn)價格進行公允的評估。四是補償?shù)姆绞奖容^單一、補償標準的模糊和補償款的緊缺限制了改造進度的進一步開展。

二、城中村改造所涉的法律問題邊界考察

由于城中村改造涉及到諸多利益主體，要有效地解決該問題，達到改造目的，就應(yīng)該清晰地界定征地的理由——公共利益的邊界，征地的標的——集體土地，妥善處理公權(quán)力機關(guān)和村民委員會之間的關(guān)系，以及村委會與失地農(nóng)民之間關(guān)系等諸多關(guān)系。

(一)公權(quán)力的干預(yù)基礎(chǔ)——公共利益

現(xiàn)代行政法理念是打造有限政府，那么公權(quán)力的行使便是有邊界的。對于私人所有或者使用的物，公權(quán)力機關(guān)只有在具備一定的干預(yù)基礎(chǔ)時才能介入。通說認為，干預(yù)基礎(chǔ)一般包括兩個方面：法律授權(quán)和公共利益。行政公權(quán)力機關(guān)只有在有法律授權(quán)或者基于公共利益的目標才能實施行政行為。公共利益是所有行政行為的理由和界限所在，也是行政機關(guān)追求的大眾福祉與私人追求的與大眾福祉有關(guān)的利益的區(qū)別所在。物權(quán)法上。在涉及影響公民不動產(chǎn)等重大權(quán)益時對于公共利益的強調(diào)充分體現(xiàn)了這一點。物權(quán)法重復了憲法的規(guī)定，憲法規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家只限于公共項目之需，且是否屬于公益性征地的標準為：非以營利為目的。

可見，公共利益才是公權(quán)力行為干預(yù)公民合法權(quán)益，尤其是所有權(quán)權(quán)益的正當事由，這是一個國際通例。公共利益是最為典型的不確定法律概念。在制定物權(quán)法時，人們對于如何界定公共利益產(chǎn)生了激烈的辯論。最后研究的結(jié)論是。在不同領(lǐng)域內(nèi)，在不同情形下，公共利益是不同的，情況相當復雜，物權(quán)法難以對公共利益做出統(tǒng)一的具體界定。由于公共利益是和法律授權(quán)相并列的干預(yù)基礎(chǔ)，可以推斷，對于公共利益的判斷一般情況下很難找到實定法上的依據(jù)。因此必須有一個相對來說比較明確的區(qū)分標準。

(二)村委會對財產(chǎn)的支配

與直接國家行政不同，間接國家行政的一個重要的理由是基層群眾自治原則。值得注意的是，憲法上關(guān)于基層群眾性自治組織的憲法地位規(guī)定在地方各級人民代表大會和地方各級人民政府一節(jié)當中。按照我國村民委員會組織法中的闡釋基層政府與村民委員會之間為指導關(guān)系，因此，基層群眾性自治組織行使的權(quán)力不是行政系統(tǒng)的直接國家行政，而是國家授權(quán)行使的間接國家行政，屬于國家管理的。公共利益內(nèi)涵外延無疑不是建立在自愿平等基礎(chǔ)上的民事權(quán)利，而是建立在實現(xiàn)集體財產(chǎn)管理的公法權(quán)力。立法機關(guān)認為相關(guān)規(guī)范已經(jīng)賦予了村民委員會對村集體所有土地等財產(chǎn)進行經(jīng)營管理的經(jīng)濟職能，村委會行使集體財產(chǎn)所有權(quán)，符合多年來的法律實踐。立法機關(guān)實際上認可了村委會作為公權(quán)力主體的法律資格。物權(quán)法規(guī)定，集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人做出的決定侵害集體成員合法權(quán)益，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。在上述情況下，村委會可以作為行政訴訟被告。但是，并非涉及村委會行使職權(quán)的案件都是行政案件，如村民委員會在集體討論后的決議。

三、城中村改造之理念選擇

經(jīng)濟增長的關(guān)鍵在于制度因素，一個提供適當有效的個人刺激的制度是促使經(jīng)濟增長的決定性因素。而我們不可忽視的是：制度通常是人們觀念的技術(shù)化，這種帶有技術(shù)性特征的制度必然或多或少地反映著策略選擇過程中的理念。

開展城中村整治、改造工作是貫徹黨的十七大精神、落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要體現(xiàn)，是關(guān)系到《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律和其他行政法規(guī)有效實施、促進地產(chǎn)市場健康發(fā)展的重要方面。處理好城中村問題對促進中國特色城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標具有重要的現(xiàn)實意義。顯然，我國政府已經(jīng)把城中村改造問題提到政治和法律高度來看待了，并且始終把建設(shè)小康社會和推進人民根本利益放在非常重要的地位，所以對于城中村改造問題。應(yīng)該追根溯源，確立正確的理念。

(一)探尋制度本意

按照法律詮釋學的路徑：應(yīng)該認真考察“改造”，探尋改造真意，以便在改造中能夠真正體現(xiàn)政府改造城中村之本意。

從《漢典》中我們可知：改造的含義包含4個方面：另制，重制；另行選擇；就原有的事物加以修改或變更，使適合需要；指從根本上改變舊的、建立新的，使適應(yīng)新的形勢和需要。由以上解釋可知，對于改造，最關(guān)鍵的問題在于對于原物的“存”與“廢”，一種傾向為“存”的觀點，只需要將現(xiàn)在的事物建議修改或者變更，使之符合需要；而另一種觀點則是“廢”，將現(xiàn)有的東西廢除，重新構(gòu)建一種新的秩序。所

以針對城中村改造問題上，我們應(yīng)該因地制宜、量力而行、以人為本。上述內(nèi)容可以視為改造詞意的解釋，同時我們也可以把它視為改造的策略。而在上述內(nèi)容中，最核心的問題便是改造與整治的博弈。

為了避免社會資源的浪費，在改造的策略選擇中，可以采用兩種方式并進的方案來解決問題，而這種思維也被我國建設(shè)部負責人所重視。在2008年建設(shè)部15號文件中，將整治和改造列為城中村治理中的兩項重要的內(nèi)容來看待，要切實貫徹科學發(fā)展觀和以人為本的思想：“要從本地實際出發(fā)……依法整治、改造，有序推進。……分別采取環(huán)境整治、局部改造、整體拆建等不同模式和措施，避免不切實際的大拆大建?！?/p>

既然我國建設(shè)部在對待城中村改造問題上的態(tài)度是整治和改造相結(jié)合的方式，那么在實踐中，我們就應(yīng)該警惕過去對待國資過程中的錯誤做法。在15號文件中，我們可知，整治和改造是兩種不同方式的做法，而整治顯然在邏輯順序上應(yīng)該放在首位。所以在實踐中，我們應(yīng)該貫徹中央精神，首先是整治，選擇在現(xiàn)有秩序下謀求改良，但是這并不意味著任其自然，而是順其自然，對于一些城中村采用政府統(tǒng)一規(guī)劃下的限制更加符合城中村改造本意；如果確實需要改造，則對于城中村采取改造的方式，但是應(yīng)該杜絕將土地強制征收進而拍賣的單一方式，避免權(quán)力尋租的可能性。

(二)公共利益和私人利益的邊界明確化

2004年憲法修正案中我們得知。國家擴大的合法私有財產(chǎn)的邊界，只要自證所有，即可受到保護；另外是對于征收補償問題的規(guī)定。而這樣的精神也反映在2007年頒布的《物權(quán)法》中。

從總體上看，十屆人大五次會議通過的物權(quán)法似乎強調(diào)了其作為私法的性質(zhì)，明確規(guī)定因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系適用該法。物權(quán)法規(guī)范的不是物本身的權(quán)利，而是規(guī)范因物的歸屬和利用產(chǎn)生的人與人之間的法律關(guān)系。這種法律關(guān)系可能是私法上的法律關(guān)系，也有可能是公法上的法律關(guān)系。

傳統(tǒng)上，行政機關(guān)是被假設(shè)為中立的，對于可能涉及多方利益的行政行為，行政機關(guān)超然于各方，嚴格按照相關(guān)的事實和法律作為。但是，現(xiàn)代行政的任務(wù)除單純消極的秩序維持之執(zhí)行功能外，更包括積極的形成功能，即行政并非僅是單純的執(zhí)行法律，更應(yīng)包含政策擬定與決定的成分。尤其表現(xiàn)在城市規(guī)劃領(lǐng)域，行政機關(guān)因積極主動地設(shè)定和追求政策目的，與社會的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化。在編制城市規(guī)劃過程中，對于行政機關(guān)而言，考慮符合自身行政目的的因素應(yīng)當比超然于當事人利益而遵守立法之程序、準則更為重要，從而優(yōu)先考慮符合行政目的的因素和利益。

世界各國在興辦公共工程的過程中，曾經(jīng)基于公共利益對于私有財產(chǎn)權(quán)征收征用的先例。而各個國家也擔心公共利益轉(zhuǎn)化為掠奪財富的合法借口，曾經(jīng)出臺過相對來說比較明確的界定公共利益規(guī)范，以便在操作中能夠更加規(guī)范。這其中有3種傾向：以德國為代表的概括式；以日本為代表的列舉式；而對于二者兼而有之的為韓國，采用的是概括式和列舉式相結(jié)合的方式。

(三)準確定位公共利益

根據(jù)公共利益本身所具有的特點，在判斷公共利益時，應(yīng)當把握以下關(guān)鍵的區(qū)別點：一是公共利益具有的公共物品的特征，排除單純私益性。國家安全、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共事業(yè)、公共福利應(yīng)屬于公共利益的構(gòu)成范圍。如果征收土地之后，政府將此土地高價出售給開發(fā)商，則不符合公共利益。二是公共利益具有非營利性。在社會生活中屬于公共利益的情形是無法列舉的，但凡是屬于商業(yè)開發(fā)的，肯定不屬于社會公共利益。公共利益的非營利性決定了那些營利性的商業(yè)開發(fā)活動不能動用征收權(quán)。在我國，類似地，如果以舊城改造為名進行商業(yè)開發(fā)實現(xiàn)土地增值就不符合公共利益。三是公共利益具有持續(xù)的公共功能。法院在審查征收行為的合法性時，要看其追求的最終目的是否具有公益性，即征收及隨后的建設(shè)行為是否主要為了讓社會公眾受益，而不在于這個公共利益目的實現(xiàn)過程中也讓特定的企業(yè)或私人獲益。因此，我國應(yīng)該確立行政公物制度和對于公共利益持續(xù)和非營利性進行制度上的界定，以期在實踐中起到好作用。

為了更有成效地推進城中村改造，必然需要我們帶有一種學科的理念去指引自己的行動，通過計劃的方式進行規(guī)劃，并且以市場化的方式順其自然，才能更加順暢地促成城中村改造的圓滿解決。