孟　鑫

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)。公共資源配置主要向工業(yè)和城市傾斜，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)巨大差距，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的重要原因。在“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的新的歷史階段，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性保障，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品提供提出了新的要求。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)民的基本生產(chǎn)條件，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給，關(guān)鍵在于改革農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投融資渠道，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；生產(chǎn)性公共產(chǎn)品：供給

一、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的本質(zhì)

經(jīng)濟(jì)學(xué)上把同時(shí)具有消費(fèi)的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品稱之為私人產(chǎn)品，而把不具備消費(fèi)的排他性與競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品稱之為公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品一般可進(jìn)一步分為純粹公共物品和準(zhǔn)公共物品：純粹公共物品由公共成員共同使用，使用權(quán)歸群體或集體所有，具有絕對(duì)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和非獨(dú)占性的特點(diǎn)；準(zhǔn)公共物品或稱混合物品是處于純粹公共物品和私人物品中間的物品或服務(wù)，兼有私人物品和純粹公共物品的性質(zhì)。農(nóng)村公共產(chǎn)品范圍界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括：地域上屬于農(nóng)村范圍；直接受益者是農(nóng)民。按公共產(chǎn)品的主要服務(wù)目標(biāo)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的具體范圍大體可分為：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，主要是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施；農(nóng)民生活性公共產(chǎn)品，主要是與農(nóng)民人居環(huán)境建設(shè)以及與改善農(nóng)民生產(chǎn)條件相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施；農(nóng)村社會(huì)性公共服務(wù)，主要是農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、文化設(shè)施。

在我國(guó)城市公共產(chǎn)品的供給基本達(dá)到國(guó)際水平的同時(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足已成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。新中國(guó)成立初期，我國(guó)城市化水平很低，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的90％。鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距雖已存在，但差距不大。改革開放以后，隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)差距逐步擴(kuò)大。在公共產(chǎn)品的提供上。這種差距主要體現(xiàn)在以下方面。

(一)城鄉(xiāng)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的差距

目前，我國(guó)大部分農(nóng)村仍是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯的局面實(shí)際上彰顯了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施與城市工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的差距。

1、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后。目前全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積只占耕地面積的46％，機(jī)電排灌面積不足30％，農(nóng)業(yè)灌溉用水平均利用系數(shù)只有0.45％。

2、耕地面積減少，地力下降。1998～2004年，我國(guó)凈減少耕地1.08億畝，全國(guó)耕地面積中70％以上是中低產(chǎn)田。

3、農(nóng)業(yè)科技和機(jī)械化水平低。科技進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率只有48％。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合機(jī)械化水平只有36.5％。

4、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代化流通體系建設(shè)不足。目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工率只有30％，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80％的水平。

(二)城鄉(xiāng)生活基礎(chǔ)設(shè)施的差距

住宅、路、水、氣、電是現(xiàn)代人必備的生活基礎(chǔ)設(shè)施，這些設(shè)施在城市都已完備，但在農(nóng)村都才剛剛起步。目前，全國(guó)還有145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5萬(wàn)多個(gè)建制村不通公路，近1萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30萬(wàn)個(gè)建制村不通瀝青路或水泥路；只有14％的村莊有自來(lái)水或供水設(shè)施，全國(guó)3.6億農(nóng)村人口喝不上符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水；1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問(wèn)題；還有2000萬(wàn)農(nóng)村人口用不上電；全國(guó)6成以上的農(nóng)戶還沒有用上符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的廁所，村內(nèi)污水排放和垃圾處理設(shè)施建設(shè)基本是一片空白，每年約1.2億噸的生活垃圾亂堆亂放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)污水和農(nóng)民生活污水隨意排放。進(jìn)入河流、水塘，嚴(yán)重威脅農(nóng)民身體健康。

(三)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的差距

從最主要的教育、衛(wèi)生和文化設(shè)施考察，農(nóng)村居民在享有國(guó)家教育、公共衛(wèi)生資源以及文化設(shè)施方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民。教育方面，僅以中學(xué)學(xué)校數(shù)計(jì)，每百萬(wàn)城鎮(zhèn)居民擁有的中學(xué)校數(shù)是農(nóng)村居民的1.6倍，擁有的高中學(xué)校是農(nóng)村居民的8.8倍；衛(wèi)生方面，我國(guó)占總?cè)丝?0％的城市居民享有80％的衛(wèi)生資源；而占總?cè)丝?0％的農(nóng)村居民僅享有20％的衛(wèi)生資源；文化設(shè)施方面，城市居民擁有公園、動(dòng)物園、博物館等社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施，有先進(jìn)的電信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以及各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等等，而廣大農(nóng)村地區(qū)尚有2.3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站，尚有5000多萬(wàn)農(nóng)民不能收聽收看廣播電視。

城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給在質(zhì)量和范圍上的差距，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日益凸顯。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施落后制約了農(nóng)民增收。特別是在以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施落后直接制約了農(nóng)民增收。盡管在國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)村投入情況下，城鄉(xiāng)收入差距有縮小的勢(shì)頭，但從收入絕對(duì)額來(lái)看仍然很大。其次，生活基礎(chǔ)設(shè)施落后制約了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善。出門難、飲水難、取暖做飯難等都是擺在8億農(nóng)民面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這種生產(chǎn)生活條件，不僅給廣大農(nóng)民套上繁重勞動(dòng)的重枷，更阻礙了農(nóng)民視野的開拓，影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。再次，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后制約農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。現(xiàn)代社會(huì)，教育直接決定一個(gè)國(guó)家崛起和騰飛，農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施落后直接造成廣大農(nóng)村地區(qū)人力資本匱乏；衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施落后也使廣大農(nóng)民就醫(yī)困難；文化設(shè)施落后更是造成農(nóng)民信息閉塞，在這個(gè)迅速發(fā)展的信息時(shí)代。閉塞無(wú)疑就加劇了落后。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足

與城市公共產(chǎn)品相比，農(nóng)民生活性公共產(chǎn)品和農(nóng)村社會(huì)性公共服務(wù)與城市相應(yīng)的公共產(chǎn)品沒有根本的區(qū)別，是城鄉(xiāng)公共服務(wù)是否均等化的重要反映，因此各級(jí)政府更容易將公共產(chǎn)品的供給重點(diǎn)放在改善人民群眾生活條件和社會(huì)事業(yè)方面。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品是農(nóng)村特有的公共產(chǎn)品，是農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件。我國(guó)特殊的人口、耕地、水資源、氣候等自然地理?xiàng)l件和社會(huì)條件決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的特殊地位。特別是近年來(lái)國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性日益顯現(xiàn)，更說(shuō)明了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“基礎(chǔ)的基礎(chǔ)”地位。

但是，目前城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給差距主要體現(xiàn)在生產(chǎn)性公共產(chǎn)品方面。從中央政府投資安排比例來(lái)看。1998年中央政府投資用于農(nóng)林水利基礎(chǔ)設(shè)施的比重占到對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的70％。2005年這一比重下降到47％。相應(yīng)地，用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的投資比重，從1998年的30％提高到了2005年的45％；用于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，則從1998年基本沒有安排，逐步提高到2005年的近70億元。由此可見，相對(duì)于農(nóng)民生活性公共產(chǎn)品和農(nóng)村社會(huì)性公共服務(wù)方面，對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入比重有逐年下降的趨勢(shì)。

反觀當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國(guó)家，其農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的國(guó)民收入在其總收入中所占比重已經(jīng)非常有限。但是，為了提升本國(guó)的農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，增加農(nóng)民收入，發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)貼政策，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的公共產(chǎn)品提供。近年來(lái)在WTO規(guī)則下，發(fā)達(dá)國(guó)家更加注重運(yùn)用財(cái)政公共投資和綠色補(bǔ)貼，實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，如政府

運(yùn)用財(cái)政手段在農(nóng)田保護(hù)、水利、病蟲害控制、生態(tài)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣與咨詢、檢疫、農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)、公共產(chǎn)品的財(cái)政投資、地區(qū)援助計(jì)劃等。以美國(guó)、歐盟和日本為例，美國(guó)每年的農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到8000億美元；歐盟每年用于農(nóng)業(yè)發(fā)展支出占總預(yù)算的50％以上；日本對(duì)農(nóng)業(yè)的預(yù)算支出相當(dāng)農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的50％。加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提供充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是處于工業(yè)化初期及中期的國(guó)家保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的普遍規(guī)律。

三、加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的對(duì)策

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的歷史階段。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民負(fù)擔(dān)能力和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況下，按照基本公共服務(wù)均等化的理念，首要的基本保障性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)自2004年以來(lái)一直實(shí)施對(duì)農(nóng)民的糧食直補(bǔ)政策。直補(bǔ)政策對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收發(fā)揮了巨大作用，但是也存在一定的缺陷，限制了農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高和農(nóng)民收入的持續(xù)增加，而且容易與世界貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生抵觸。因此，必須要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善、農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步和農(nóng)業(yè)信息服務(wù)體系的完善，保證糧食產(chǎn)量、農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)和農(nóng)村的科學(xué)發(fā)展。

基于政府財(cái)力狀況和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展水平，單靠政府或者農(nóng)民自身的力量都不可能負(fù)擔(dān)巨大的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求。因此，提供公共產(chǎn)品服務(wù)，做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，必須動(dòng)員各方力量，既依托政府投資的核心領(lǐng)導(dǎo)和帶動(dòng)作用，也倚重市場(chǎng)，形成政府、農(nóng)民、企業(yè)、社會(huì)共同參與的多元投資格局。

一是中央政府投資自身要建立用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，減少年度間波動(dòng)。嚴(yán)格按照中央關(guān)于“固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村”的要求，保持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投資規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，并加大交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、通信、文化等中央部門的支農(nóng)投資。

二是強(qiáng)化地方事權(quán)。調(diào)動(dòng)地方政府投資力度。加大地方各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。逐步實(shí)現(xiàn)地方政府土地出讓金收入等政府投資主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。中央政府可通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式引導(dǎo)地方政府投資。

三是運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、公私合伙經(jīng)營(yíng)等多種政策手段，引導(dǎo)企業(yè)及社會(huì)投資。目前一些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要是由企業(yè)負(fù)擔(dān)，如農(nóng)網(wǎng)改造項(xiàng)目主要由電網(wǎng)公司投資、村村通電話工程主要由6大電信運(yùn)營(yíng)商投資等，也有不少社會(huì)投資興建小型農(nóng)田水利、農(nóng)村道路等。要積極探索公私合伙經(jīng)營(yíng)模式(PPP)、研究適宜的財(cái)稅優(yōu)惠政策、大力發(fā)展農(nóng)村金融等，為企業(yè)及社會(huì)投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造條件。

四是改革現(xiàn)行的投資管理方式，實(shí)行農(nóng)民民主決策。農(nóng)民民主決策，就是將項(xiàng)目的決策權(quán)交給農(nóng)民。規(guī)劃批準(zhǔn)并確定對(duì)村的總體補(bǔ)助額度后，政府不再審批具體項(xiàng)目，而是監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)和驗(yàn)收考核。農(nóng)民在規(guī)劃范圍內(nèi)通過(guò)投票等方式進(jìn)行民主決策，自主選擇建設(shè)項(xiàng)目。這樣就確保了政府投資切實(shí)用到農(nóng)民最迫切需要解決的項(xiàng)目建設(shè)上，同時(shí)也有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民投資投勞和加強(qiáng)管理的積極性。

五是改進(jìn)管護(hù)方式。把對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)放在與建設(shè)同等重要的位置，切實(shí)解決基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期存在的“有人建、有人用、無(wú)人管”的問(wèn)題，充分發(fā)揮使用效益。首先，規(guī)劃階段必須考慮運(yùn)營(yíng)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，將其納入項(xiàng)目總投資或明確管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，建立管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，對(duì)純公益性項(xiàng)目由財(cái)政安排一定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)；其次，對(duì)符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施，引進(jìn)市場(chǎng)方式，推行公私合作合營(yíng)模式；再次，扶持農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的自我管理和維護(hù)。