王玉旭

摘 要 本文從農(nóng)地所有權(quán)的界定和完善等方面,結(jié)合黨的十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》來闡述這一問題,希望有助于我國農(nóng)業(yè)的進一步改革和發(fā)展。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 土地產(chǎn)權(quán) 主體 農(nóng)地使用

中圖分類號:F301.1文獻標(biāo)識碼:A

十七屆三中全會重申的我國農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)包括:農(nóng)村經(jīng)濟體制更加健全;國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給得到有效保障。①

土地產(chǎn)權(quán)是以土地所有權(quán)和使用權(quán)為核心的土地財產(chǎn)權(quán)利的總和,是土地開發(fā)利用、保護、收益以及流轉(zhuǎn)管理的核心內(nèi)容。包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)、土地處分權(quán)和土地抵押權(quán)等。②既然設(shè)置有土地產(chǎn)權(quán),就意味著社會上有不同的土地權(quán)利主體,可擁有不同的土地權(quán)利;不同的土地權(quán)利之間必須有明確的界限,否則,權(quán)力的行使無法有效地進行,利益也無法實現(xiàn),更會導(dǎo)致無窮盡的產(chǎn)權(quán)糾紛;土地產(chǎn)權(quán)交易也無法順利進地行,土地資源,尤其是耕地資源的保護、利用、配置都無法有效地實現(xiàn)。所以,對土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置、界定、保護和行使必須建立一系列的規(guī)則,使土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系制度化,即建立土地產(chǎn)權(quán)制度。任何一個主體,有了確定的土地產(chǎn)權(quán),如耕作權(quán),不僅意味著他有權(quán)在他擁有的土地上從事耕作,自由選擇有利的農(nóng)作物生產(chǎn),而且確定了他應(yīng)得到的相應(yīng)的利益即農(nóng)產(chǎn)品,使其行為有了收益保證或穩(wěn)定的收益預(yù)期。這樣,其行為就有利益刺激或激勵,就能充分調(diào)動主體保護耕地、充分利用耕地的積極性。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中存在的主要問題

(一)我國農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬規(guī)定模糊不清,缺乏有效的法律保護。

長期以來我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不清,出現(xiàn)了一些無法回避的問題。我國農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有,這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律文件中,都有明確的規(guī)定。黨的十七屆三中全會也重申要健全農(nóng)村經(jīng)濟體制,但是,在立法上集體的概念界定得還是比較模糊,它到底指的是哪一級?《憲法》中簡單被界定為集體所有,在《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村兩級,而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中列為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織。大量的調(diào)查表明,多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的,甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)的概念是很淡薄的。

雖說有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定土地所有權(quán)屬于集體所有,但對土地所有進一步明確由誰來行使所有權(quán)。在實際操作中,由于集體概念范疇很廣,因此,對是集體土地所有權(quán)的代表存在分歧。在合作經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)由地區(qū)性的村合作經(jīng)濟組織來代表,在貧窮偏遠(yuǎn)山區(qū)由村民委員會、村民小組來代表。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和單位占用的集體所有的土地,有的實際上由該企業(yè)和單位本身代表,有的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門代表。③這樣,在不同地區(qū),其集體土地的所有權(quán)代表不盡相同,必然形成所有權(quán)名存實亡,所有權(quán)實際上處于虛置真實狀態(tài),不僅導(dǎo)致權(quán)屬糾紛,造成對土地的掠奪式經(jīng)營,土地投入嚴(yán)重不足,而且還極易發(fā)生對集體、對農(nóng)民的合法權(quán)益造成損害。

(二)土地經(jīng)營權(quán)的平均分配,使土地承包責(zé)任制成為一種新型的均田制度,這是我國土地承包責(zé)任制的問題所在。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制決定了均田承包已成為現(xiàn)階段中國農(nóng)村最基本、最普遍的農(nóng)地經(jīng)營形式。這種形式一般采取按人口平均分配,按勞動力平均分配和按人口、勞動力各占一定比例分配三種方式,將社區(qū)土地平均分配到戶。均田承包最基本的目的是滿足農(nóng)戶的“公平”要求,形成社區(qū)內(nèi)人人享有土地經(jīng)營權(quán)的格局。這種做法盡管兼顧了最大多數(shù)農(nóng)戶的要求,但卻導(dǎo)致了土地的零碎化,經(jīng)營過于分散,管理勞動重復(fù)等問題,不利于經(jīng)營的規(guī)模化和生產(chǎn)的集中。黨的十七屆三中全會明確提出:家庭經(jīng)營要向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變,增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入,著力提高集約化水平;統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作,形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變,發(fā)展集體經(jīng)濟、增強集體組織服務(wù)功能,培育農(nóng)民新型合作組織,發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織,鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制,著力提高組織化程度。④

面對土地再分配的壓力,一方面農(nóng)民預(yù)期不定,對土地投資尤其是長期投資不足,導(dǎo)致土地產(chǎn)出效率不高;另一方面,為獲取最大利益,一部分農(nóng)民對土地進行掠奪式經(jīng)營,種地不養(yǎng)地,土地收益不斷遞減,形成了對家庭承包責(zé)任制的侵蝕。⑤針對這一情況,黨的十七屆三中全會重申,賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。但這一會議精神并未見諸于相關(guān)法律,沒有形成有效的制度化、法治化。⑥

二、解決我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中問題的措施

(一)明確農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。

在我國今后的農(nóng)地制度改革中,自然不能囿于所有權(quán)的絕對性,但對所有權(quán)的尊重是其他產(chǎn)權(quán)制度建立和完善的前提,對農(nóng)地歸屬關(guān)系的強調(diào)和完善仍然具有重要的現(xiàn)實意義。由于歷史上遺留下來的問題,導(dǎo)致集體組織之間的地籍關(guān)系混亂,土地所有權(quán)邊界不清。雖然黨的十七大和十七屆三中全會一再提出要健全農(nóng)村經(jīng)濟體制,但對具體的主體問題,卻并未涉及。因此,完善農(nóng)村土地所有權(quán)制度,需要進一步明確所有權(quán)主體、劃清集體所有權(quán)邊界的基礎(chǔ)上,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組等多層次的公有權(quán)制度。

根據(jù)我國的實際情況和提高效率的要求,耕地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊,應(yīng)當(dāng)是最佳選擇。其一,在上述“三級所有”體制中的鄉(xiāng)鎮(zhèn),因為范圍太大,監(jiān)督、管理費用太高,對村民小組的管理中間又隔著村民委員會,不便于管理。其二,根據(jù)近年來的農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn),侵犯農(nóng)民使用權(quán)的常常是行政村(大隊)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村主要以地緣為基礎(chǔ),面對的是成千上萬農(nóng)民,范圍太大,相對于農(nóng)民的個體利益來說太抽象,與農(nóng)戶個體利益比較疏遠(yuǎn)。若土地歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村所有,不利于調(diào)動農(nóng)民的積極性。其三,從歷史和現(xiàn)實兩方面考察,村民小組離農(nóng)民最近,可能是最能反映農(nóng)民需要的一級組織,把所有權(quán)定在村民小組顯然也有助于今后所有權(quán)向農(nóng)戶身上轉(zhuǎn)移。生產(chǎn)隊的集體邊界可以說是血緣和地緣相結(jié)合,基本上以自然村為界線,范圍比較小,與初級社時的規(guī)模大體相當(dāng),由十幾、二十幾個農(nóng)戶組成,一般不承擔(dān)社區(qū)福利保障方面的職能,在有集體收入條件下可以對農(nóng)戶進行收入分配,因此與農(nóng)戶個體利益的關(guān)系比較接近。生產(chǎn)隊作為耕地所有者主體是比較適宜的。⑦其四,耕地歸生產(chǎn)隊所有,是由耕地本身的特點決定的。合理分解每個農(nóng)戶承包耕地的地塊面積、分布和質(zhì)量是農(nóng)民最為關(guān)心的問題之一。對這些土地的信息,生產(chǎn)隊這一級集體最為清楚。耕地是最容易被侵蝕的土地,包括非農(nóng)占用、土地肥力的掠奪性利用等。生產(chǎn)隊一般沒有興辦非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的功能,也不具有侵占耕地的行政權(quán)力,對屏閉形形色色的對耕地的侵占,比較有力量。同時,生產(chǎn)隊的范圍小,對土地質(zhì)量變化的監(jiān)測比較容易。其五,從一些國家和地區(qū)的經(jīng)驗中可以借鑒,所有權(quán)主體為村民小組是合理的。

(二)完善農(nóng)地使用過程中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

在明確農(nóng)村土地所有權(quán)的主體的基礎(chǔ)上,進行農(nóng)村土地使用中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,農(nóng)地使用權(quán)益進一步個別化,農(nóng)地使用方式日益多樣化,因此農(nóng)地所有權(quán)以外的產(chǎn)權(quán)制度的建立和完善至關(guān)重要。

根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)地轉(zhuǎn)流的客觀要求,對新出現(xiàn)的或可能出現(xiàn)的經(jīng)濟關(guān)系設(shè)立新的產(chǎn)權(quán)權(quán)能,包括借用權(quán)、抵押權(quán)、承包權(quán)、入股權(quán)等。⑧

黨的十七屆三中全會也對這一點提出:加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了政策保障,但仍需要進一步細(xì)化和法治化。

(三)完善相鄰農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

土地與其他財產(chǎn)不同,相鄰?fù)恋刂g存在著利用他人土地的關(guān)系。只有在解決好土地產(chǎn)權(quán)問題的基礎(chǔ)上,才能很好的解決這一問題。黨的十七屆三中全會并未對農(nóng)用地相鄰權(quán)問題作出說明,但這些問題或權(quán)利,卻是我們在闡述農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)時不可回避的。⑨

相鄰農(nóng)地之間的產(chǎn)權(quán)主要包括以下兩個方面。

1.相鄰權(quán)。相鄰權(quán)是相毗鄰的農(nóng)地所有者或使用者為行使其所有權(quán)或其他產(chǎn)權(quán)而要求他人容忍自己的某種有益行為或者制止他人的某種有害行為的權(quán)利。從行使權(quán)利的角度看,這是一方農(nóng)地所有權(quán)或利用權(quán)利擴張到另一方的農(nóng)地上,而另一方的農(nóng)地權(quán)利受到限制。它的內(nèi)容主要包括:排斥他人妨害自己行使權(quán)利,要求相鄰人提供便利的權(quán)利。相鄰權(quán)的類型主要有:第一,因農(nóng)地利用關(guān)系而發(fā)生;第二,因水流而發(fā)生的;第三,因越界而發(fā)生的;第四,因鄰地地基動搖或其他危險防范而產(chǎn)生的。⑩我國農(nóng)地的所有權(quán)歸社區(qū)集體組織,農(nóng)戶擁有使有的權(quán)利,因此相鄰權(quán)的當(dāng)事人主要是相鄰農(nóng)地使用者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。但是,根據(jù)各國慣例,行使相鄰有嚴(yán)格的條件限制,即只有在“必需”的情況下才能行使相鄰權(quán)。

2.地役權(quán)。地役權(quán)是指所有者或使用者為了增加自己土地(需役地)的利用價值而以一定方法利用分人土地(供役地)的權(quán)利。地役權(quán)的特征是:地役權(quán)可以有償也可以無償,由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定;地役權(quán)是為需役地的方便和利益而設(shè)立的。地役權(quán)與相鄰權(quán)是有區(qū)別的:相鄰權(quán)是法律對于土地間利用關(guān)系的一種最小限度的調(diào)節(jié),它無需當(dāng)事人約定和法律登記便可發(fā)揮調(diào)節(jié)作用;地役權(quán)則是這種最小限度外更廣泛、更有力的調(diào)節(jié),是依當(dāng)事人協(xié)商而產(chǎn)生的,并且必須經(jīng)過登記才有對抗第三人的法律效力。相鄰權(quán)要以兩宗農(nóng)地的相鄰接為條件,但地役權(quán)不完全以此為限。相鄰權(quán)是由法律直接規(guī)定的權(quán)利,只要在行使法律規(guī)定的權(quán)利時,不給他人造成損害,則是無償?shù)?地役權(quán)是通過協(xié)商而產(chǎn)生的,因而可以有償,也可以無償?shù)?。地役?quán)的內(nèi)容可以概括為“便利”,主要有以下幾種類型:一是利用供役地,如通行、排水、汲水、管線通過和種植等;二是從供役地取得天然孳息,如從供役地上取土、采砂石、砍柴、割草和放牧等;三是限制供役地人某種權(quán)利的行使,如禁止打壩截水,禁止設(shè)置其它障礙物以便通風(fēng)、采光、眺望等。

相鄰權(quán)和地役權(quán)都是為了一方的便利而對另一方權(quán)利的行使進行限制。但是,設(shè)立相鄰權(quán)和地役權(quán)是農(nóng)地資源利用多樣性,提高農(nóng)地利用效率的客觀要求。目前,我國在法律上雖有相鄰權(quán)和地役權(quán)的有關(guān)規(guī)定,但還沒有針對農(nóng)村土地的相鄰權(quán)和地役權(quán)作出專門規(guī)定。。雖然我國相鄰農(nóng)地往往屬于同一個所有者,但由于農(nóng)地使用者的多元化和農(nóng)地利用形式的多樣化,由于使用權(quán)人的不同,使得農(nóng)村土地的相鄰權(quán)和地役權(quán)有其不同于一般民事法律關(guān)系的特殊性,因而,有必要對它們加以針對性的規(guī)定,這樣,才能更有利于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善。

(作者:河南省政法管理干部學(xué)院講師)

注釋:

①中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932_3.htm.

② 顧長云,張浩亮.從農(nóng)地所有權(quán)的視角再思考我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革.山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報,2008,(2).

③宋振湖 黃征學(xué).農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度分析.中國發(fā)展觀察.2007.

④中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932_3.htm.

⑤李小云 于華江 左停.農(nóng)村法律援助與農(nóng)民權(quán)益保護. 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報,2004,(7).

⑥ 參見.中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932_3.htm.

⑦于錦朝. 試論集體土地所有權(quán)主體的完善. http://www.chinalawedu.com/news/2005/11/li726149515611111500217936.html.

⑧王環(huán).我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題與改革策略.農(nóng)村經(jīng)濟問題.2005(7).

⑨參見.中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932_3.htm.

⑩劉向陽.進一步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度.湖南行政學(xué)院學(xué)報.2006(4).