李建強　王　毅

摘要：隨著新公共管理運動在西方國家的興起和我國行政管理體制改革的不斷深入，越來越多的非政府部門參與到公共治理中。首先分析了公共治理主體多元化狀態(tài)下政府責(zé)任呈現(xiàn)的新特點，繼而從民主政治理論、委托代理理論、公共選擇理論、善治理論四個方面分析了我國政府問責(zé)建設(shè)的理論基礎(chǔ)，通過問題剖析，最后提出我國的政府問責(zé)應(yīng)從問責(zé)法規(guī)建設(shè)、問責(zé)文化重塑、問責(zé)機制創(chuàng)新、問責(zé)主體多元等方面完善措施。

關(guān)鍵詞：政府責(zé)任；政府問責(zé)；多元治理主體

中圖分類號：D631.43

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672—3198(2009)11—0054－02

1公共治理主體多元化視角下政府責(zé)任的提出

在以傳統(tǒng)官僚制為核心的行政管理模式中，公共管理參與者被簡單的劃分為嚴(yán)重對立的管理主體與管理客體，強調(diào)主體相對于客體的優(yōu)先性和至上性的思想。伴隨著信息化和全球化的到來，傳統(tǒng)官僚制的外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，建立在“主體——客體”二分思維范式之上的權(quán)力監(jiān)督問責(zé)機制失去了應(yīng)有的價值。20世紀(jì)70年代以來，隨著新公共管理運動在西方國家的興起，許多政府轉(zhuǎn)向以“經(jīng)濟、效率、效能”為目標(biāo)的管理改革運動。為了提高政府部門的服務(wù)效率，本著由效率優(yōu)位向績效優(yōu)位轉(zhuǎn)移的原則，西方各國實行了將國有企業(yè)私營化、公共事務(wù)管理民營化和政府業(yè)務(wù)合同化的行政改革，使眾多非政府部門實體參與到公共事務(wù)的管理中來，形了公共治理主體多元化的局面。

公共治理主體的多元化不是對傳統(tǒng)政府管理模式的否定，它體現(xiàn)的參與合作不是一般的民主機制理念中所包含的政府為主導(dǎo)、對社會多樣性成份的吸納與接收，而是一種平行的、各自以主體身份而出現(xiàn)的合作與對話機制；它不是某種整套規(guī)則或某種形式的活動，而是一個以協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的社會互動，治理既涉及公共部門，也包括私人部門。所謂的公共治理主體多元化主要是指“依靠多元的主體互相發(fā)生影響的互動以實現(xiàn)公共管理目標(biāo)的社會管理活動”的狀態(tài)?；谥軄喸浇淌谠谛姓栘?zé)制研究中提出的相關(guān)觀點，本文將擇取多元治理主體這一視角對政府問責(zé)展開探討。

2治理主體多元化視角下我國政府問責(zé)建設(shè)的理論基礎(chǔ)

2.1民主政治理論

人民擁有一切權(quán)力并不意味著全體人民直接行使公共權(quán)力，代議制下民意代表對人民利益的負(fù)責(zé)就是政府責(zé)任的最初起源。在這種間接民主之下，國家權(quán)力的所有者與行使者發(fā)生了分離，執(zhí)掌權(quán)力的少數(shù)人運用權(quán)力時人民是要承擔(dān)交易風(fēng)險的，誠如孟德斯鳩所言：“有權(quán)力的人們在運用權(quán)力時非走到極限絕不停止”，如果對權(quán)力運用者缺乏強有力的外部約束監(jiān)督，權(quán)力的腐敗和人民利益的損害幾乎是必然的。所以，對權(quán)力運用者的監(jiān)督是必須的。在公共治理主體多元化的狀態(tài)下，首先，權(quán)力的運用者除去政府之外，還包括由政府權(quán)力轉(zhuǎn)讓而成為治理主體的許多非政府部門實體，在政府承擔(dān)“無責(zé)任”前提下，責(zé)任主體多元化；其次，伴隨著責(zé)任主體的多元化，對政府的問責(zé)主體必須實現(xiàn)理論回歸，即只要是權(quán)力的讓渡者就享有對政府的問責(zé)權(quán)。在我國包括人大、司法、政協(xié)、人民團體、媒體以及公民個人都是政府問責(zé)的參與力量。這種參與式民主下的政府問責(zé)是民主政治原則的彰顯。

2.2委托代理理論

主權(quán)不能由所有公民行使，人們只能選出代表代為行使自己的權(quán)利，由此產(chǎn)生了民主政治領(lǐng)域的委托代理關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)的委托代理理論有兩個基本假設(shè)。即委托人對有隨機的產(chǎn)出沒有直接的貢獻，并且代理人的行為不易直接被委托人察覺。權(quán)力所有者的人民與權(quán)力行使者的政府在意志上不可能一致。矛盾沖突時有發(fā)生。委托代理關(guān)系下的政府基于兩個理論假設(shè)，加上自身的有限理性和機會主義，會使人民付出相當(dāng)?shù)慕灰壮杀?，而代理行為的不易察覺又為政府自由裁決量的恣意擴展提供了空間，造成人民權(quán)力的扭曲、公共治理效率低下以及腐敗滋生，公眾利益受到侵害。權(quán)力擁有者對權(quán)力運用者的監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。

2.3公共選擇理論

政府不是萬能的，有其自身的缺陷和不足：進行政治決策的人和進行市場決策的人一樣，都受自身效用最大化的影響；政府是由人來組成的，作為政府組成的官員以及政府自身也有自己的行為目標(biāo)，這些行為目標(biāo)與公眾利益之間存在的差異是政府責(zé)任得以存在的現(xiàn)實根源。政府決策時，以公共物品為決策對象，以公民選票為決策導(dǎo)向，然而由于政治市場交易雙方的群體性、交易過程的復(fù)雜性以及交易結(jié)果的間接性，使得政府決策容易出現(xiàn)失誤，并在一定程度上將根據(jù)公眾利益進行選擇的過程演化為特殊利益集團之間進行利益協(xié)調(diào)的過程，伴隨而來的是政府“尋租”活動的產(chǎn)生，對公眾利益的抵觸也會成為政府消極怠工，效率低下的一大原因。應(yīng)當(dāng)看出，公共選擇理論中所謂的政治領(lǐng)域“市場化”視角下，政府行為對一般公眾據(jù)有很強的隱蔽性，要加強對政府的問責(zé)，需要大眾監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合，過程監(jiān)督與重點監(jiān)督相結(jié)合，擴大監(jiān)督范圍，實現(xiàn)監(jiān)督的專業(yè)化對約束政府行為極有必要。

2.4善治理論

治理主體的多元化造成主體間責(zé)任界限的模糊性，并且權(quán)力之間不再是科層官僚制下的條塊分割，權(quán)力的扁平化與交叉性日益突出，這種自主自制的公共治理網(wǎng)絡(luò)體系對社會自治力有新的要求。社會實現(xiàn)了權(quán)利回歸，政府成為公共治理體系的協(xié)調(diào)者，公民與政府的關(guān)系由服從變?yōu)楹献?，公民自治成為常態(tài)，政府的作用趨向于政策輸出和公共產(chǎn)品提供。此時政府處在公共治理鏈條的上游，決策失誤和導(dǎo)向錯誤而引發(fā)的后果將更加嚴(yán)重。政府問責(zé)不僅是必須的，而且要突破原來的問責(zé)理念，將公民對政府的問責(zé)轉(zhuǎn)化為公民對政府的治理。

3治理主體多元化視角下我國政府問責(zé)問題及對策

隨著社會的發(fā)展，政府的行政環(huán)境較之于以前有了深刻變化。社會主體的參與使行政權(quán)力重新配置，但由于我國行政職位分類機制不健全，政務(wù)類和業(yè)務(wù)類公務(wù)人員職責(zé)不清，造成責(zé)任虛置或無法追究；我國兩千多年的封建君主專制統(tǒng)治使得“官本位”觀念影響至今，多元治理語境下政府的“主導(dǎo)”作用受此影響又被異化為“領(lǐng)導(dǎo)”作用；長期以來，由于政府官員升降選用的權(quán)力是由各級黨委組織部門，人大作為國家權(quán)力機關(guān)對政府官員沒有足夠的威懾力，加之人大代表的產(chǎn)生并不具有足夠的代表性和問責(zé)啟動機制的缺失，人大對于政府的問責(zé)或是流于形式，或是處于缺位狀態(tài)；政府內(nèi)部的專門監(jiān)督問責(zé)機構(gòu)處于一種尷尬的境地，由于體制設(shè)計的缺陷，這些部門受同級行政機關(guān)和上級業(yè)務(wù)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，雖然在程序和制度上都開創(chuàng)了相應(yīng)渠道，但本部門的人事安排、財政撥款等事關(guān)個人利益的權(quán)力卻掌握在同級行政機關(guān)手里，缺乏監(jiān)督問責(zé)的動力來源和激勵機制，獨立性和權(quán)威性受到限制。再者，基于以上原因，政府權(quán)力被過分集中，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的專斷使集體領(lǐng)導(dǎo)流于形式。另外，信息公開機制、行政問責(zé)法律和績效評估機制的缺失使得政府問責(zé)問題愈加突出。概括來講，當(dāng)前

我國政府問責(zé)的主要問題集中在職責(zé)、職權(quán)和責(zé)任不清、問責(zé)文化落后、監(jiān)督問責(zé)制度虛置和政府問責(zé)約束機制不健全四個方面。

4公共治理主體多元化狀態(tài)下政府問責(zé)的路徑選擇

4、1加快關(guān)于政府問責(zé)的法律法規(guī)建設(shè)

政府責(zé)任的高效實現(xiàn)需要有嚴(yán)格的行政問責(zé)制，為此，在立法過程中必須要明確監(jiān)督主體和問責(zé)發(fā)起的主體。人大作為國家權(quán)力機關(guān)，對于政府問責(zé)的權(quán)力必須通過法律得到回歸和提升，政協(xié)以及各社會團體以及公眾對于政府監(jiān)督的權(quán)限、程序以及溝通和互動機制都是立法需要解決的。其次，要通過立法來確定問責(zé)的客體，即行政責(zé)任承擔(dān)的主體。因為牽扯到不同治理主體之間職責(zé)權(quán)限的交叉和不明確，對于責(zé)任的認(rèn)定是確定責(zé)任承擔(dān)者的關(guān)鍵。再次，要通過立法來確定問責(zé)事由。對政府官員的問責(zé)事由可以是出于個人行為或集體行為，直接行為或間接行為，不作為或亂作為，嚴(yán)格區(qū)分政府與其他主體之間責(zé)任發(fā)生的因果關(guān)系，從而使問責(zé)具有針對性。最后，要通過立法來消除問責(zé)過程中的體制性障礙，諸如問責(zé)的程序、方式等因為體制的缺陷而不能構(gòu)建或是構(gòu)建之后不能發(fā)揮作用確保多元主體對政府問責(zé)的立體化。

4、2大力培育具有中國特色的政府問責(zé)文化

政府問責(zé)法規(guī)的建設(shè)是實施政府問責(zé)的有力基礎(chǔ)，但是完全依賴剛性的法律條款并不能取得政府官員對于問責(zé)的心理認(rèn)同，官員的引咎辭職或依法懲處不僅是基于具體的成文法規(guī)，更需要良好的問責(zé)文化和由此形成的外部壓力。加強政府問責(zé)文化的建設(shè)，要從政府與公民兩方面抓起。在政府方面，要加強對官員的道德教育，樹立“權(quán)力在民，行政為民”的思想，對人民的利益負(fù)責(zé)，履行職責(zé)與承擔(dān)責(zé)任相結(jié)合，從以民為本來的角度定政策、選干部，自身扮演的是主導(dǎo)者而非領(lǐng)導(dǎo)人，與其他治理主體之間是基于平等之上的引導(dǎo)，消除特權(quán)思想；公眾要樹立權(quán)利意識，應(yīng)該意識到在多元治理主體中，一定程度上和政府是一種合作和監(jiān)督的關(guān)系，敢于問責(zé)。

4、3全力推進問責(zé)主體的多元化

在我國絕大多數(shù)的政府問責(zé)事件中，發(fā)起問責(zé)的主要是黨的機關(guān)和上級行政機構(gòu)，人大和司法機關(guān)表現(xiàn)出令人失望的集體失語，社會團體、媒體以及公眾由于程序、體制、利益和觀念等原因，缺乏問責(zé)意識。大力推動異體問責(zé)是問責(zé)主體多元化的關(guān)鍵所在。推動異體問責(zé)，首先要實現(xiàn)人大對政府問責(zé)的正?；?。充分發(fā)揮人大在立法方面的優(yōu)勢，強化政府問責(zé)立法建設(shè)，同時通過對政府的監(jiān)督權(quán)，加強對政府行為的監(jiān)督，通過對政府官員的選舉權(quán)，完善對政府官員的質(zhì)詢和罷免力度。司法機關(guān)要強化對政府行為的司法監(jiān)督，增強自身的獨立性，通過司法權(quán)制衡行政權(quán)，加強和其他享有實質(zhì)性權(quán)利的政府監(jiān)督機構(gòu)的交流與合作。政協(xié)和人民團體是基于某種集體利益而形成的組織，治理主體的多元化為他們監(jiān)督問責(zé)作用的發(fā)揮創(chuàng)造了有利條件，通過構(gòu)筑與政府的問責(zé)平臺，監(jiān)督政府的決策和執(zhí)行活動。推進媒體的問責(zé)關(guān)鍵在于保證媒體的新聞自由和知情權(quán)，對公眾提供準(zhǔn)確、實時的政府動態(tài)。公眾在政府問責(zé)的參與過程中，要開創(chuàng)多元化問責(zé)渠道，建立問責(zé)激勵機制，激發(fā)公眾的公民意識，對政府問責(zé)產(chǎn)生要求。

參考文獻

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