劉　剛

隨著來中國的外國人逐年增多，城市如何接納和管理這個特殊的人群，成為一些中國城市要面臨的新課題。在廣州，它顯得尤其棘手和緊迫。

“外國人集中居住在中國的城市里面，并不是新鮮事?！敝猩酱髮W(xué)教授薛德升接受《中國新聞周刊》采訪時，反復(fù)強(qiáng)調(diào)這個觀點(diǎn)。

隨著廣州改革開放的程度日益加深，大量涌入廣州的外籍人口也與日俱增，加上數(shù)量龐大的非法入境、非法居住、非法就業(yè)的“三非”外國人，使得城市如何接納和管理這些特殊的人群，成為政府必須解決的新課題。

在薛德升看來，非洲人圍堵派出所事件并非偶然，事件經(jīng)媒體報道后，廣州的非洲人管理問題顯得更突出了。

龐大而“敏感”的人群

薛德升和他的同事去年曾發(fā)表了一篇廣州小北路非洲人聚居區(qū)的論文，因?yàn)榉侵奕顺蔀閺V州的熱點(diǎn)，這位中山大學(xué)教授最近經(jīng)常接到記者要求采訪的電話。

薛德升最早關(guān)注廣州的非洲人，是在3年前。在廣州坐地鐵時，他發(fā)現(xiàn)身邊突然多了不少黑色皮膚的外國人，“后來去小北路，實(shí)地探訪發(fā)現(xiàn)，廣州聚集了大量做生意的非洲人。”

薛德升開始了更深入的研究，并發(fā)現(xiàn)，這些非洲人是在1990年代后開始陸續(xù)進(jìn)入廣州的，尤其1997年東南亞金融危機(jī)后，由東南亞大量遷往廣州，同原籍國家或地區(qū)開展貿(mào)易，商品主要集中于服裝、鞋、手表、兒童玩具等日用品。

多處類似“番坊”的非洲人聚居區(qū)，也使薛德升產(chǎn)生了興趣。他認(rèn)為這是廣州國際化的一種表現(xiàn)。

“廣州到底有多少外國人，分別是哪些國家的，我們不清楚。”薛德升遺憾地說。在走訪做實(shí)地調(diào)查的時候，他們曾試圖向公安局要過這方面的材料，但公安局說，這些材料是保密的，不能提供。

記者也有著課題組相似的經(jīng)歷?！吨袊侣勚芸酚浾咴噲D聯(lián)系與非洲人管理相關(guān)的廣州市各級公安部門，都被以“外籍人口管理題材敏感”之類的理由拒絕。

零星的相關(guān)信息，只是散見于廣州市有關(guān)部門的一些報告、文件。

2007年下半年，廣州市政協(xié)提交的一份《對我市居住在出租屋外國人管理問題的調(diào)研報告》披露，2006年，從各口岸進(jìn)入廣州旅游、探親、留學(xué)、交流、做生意等的外國人300多萬人次，同比上升21.5％。據(jù)不完全統(tǒng)計，在廣州常住的外國人已達(dá)5萬多人，且逐年增加。預(yù)計到2010年將超過20萬人。

2006年，外國人臨時住宿登記近90萬人次，其中居住在廣州市出租屋和居民家中的外國人約4萬多人次，涉及180多個國家和地區(qū)。居住在出租屋的約15000多人，占了近一半；住在居民家中的8000多人，占26％，其余為自購房或單位宿舍。主要分布在天河、越秀、番禺、白云等區(qū)域。轄內(nèi)聚居外國人200人以上的派出所共有40個，其中12個為500人以上，超千人的有6個(番禺鐘村、大石，天河林和、石牌、五山，越秀洪橋)。

伴隨外國人數(shù)量增加的，是“三非”人員(非法入境、非法居留和非法就業(yè))的猛增。一組廣東省“三非”人員數(shù)據(jù)顯示，2001年為2442人，2003年為4687人，2007年，這一數(shù)字增加到7000多人。“三非”人員的增加，帶來了更多的治安問題。

前述調(diào)研報告稱，外國人在廣東省的作案行為，主要是偷渡、盜竊、搶奪、詐騙和走私。而據(jù)此份調(diào)研報告援引廣東省刑偵局2005年上半年的統(tǒng)計，外國人涉嫌刑事犯罪的發(fā)案數(shù)約有200起。

各類犯罪中，毒品走私比較突出，在海關(guān)2005年查獲的21起走私犯罪中，走私毒品案件15起23人，比上年同期分別上升了27.5％和36.0％。查獲各類毒品近53.9公斤。走私犯罪者主要是來自東南亞和非洲國家的國民，占涉案人數(shù)91.3％。

“現(xiàn)在廣州的非洲人每年以30％至40％速度遞增，他們已經(jīng)自然地形成了很多聚集點(diǎn)，販毒、搶劫等刑事案件增加很快，要不了幾年，問題會很嚴(yán)重?！睆V州市社科院城市管理研究所所長黃石鼎此前受訪時說，“現(xiàn)在該是正視的時候了。”

重點(diǎn)在“三非”

“外國人管理，重點(diǎn)還是對那些‘三非人員的管理?！苯邮堋吨袊侣勚芸穼ＴL時，廣州市政協(xié)常委、港澳臺僑外事委員會主任黃繼勝認(rèn)為，“對那些有合法手續(xù)的外國人，要盡量幫助融入當(dāng)?shù)厣鐣?，而對那些‘三非外國人，該拘留的拘留，該遣返的遣返?！睆V州市政協(xié)提交的《對我市居住在出租屋外國人管理問題的調(diào)研報告》，黃繼勝擔(dān)任調(diào)研組組長。

實(shí)際上，根據(jù)可檢索到的公開資料，廣州當(dāng)?shù)貙Α叭恰比藛T的整治，早在21世紀(jì)初期就開始了。廣東省人民政府參事室政法組的調(diào)研報告披露，自2001年以來，廣東省公安機(jī)關(guān)對“三非”外國人的管理，原則就是——“發(fā)現(xiàn)一個、查處一個、遣送一個”。

2006年，廣州市多個部門的關(guān)注重點(diǎn)，都轉(zhuǎn)向了外國人管理領(lǐng)域。多份提案建議“建立統(tǒng)一效能的涉外管理工作機(jī)構(gòu)”，加強(qiáng)對外國人的管理力度。

2006年底，廣州市組建了查處“三非”外國人機(jī)動隊(duì)、專業(yè)隊(duì)，各區(qū)也相繼成立查處“三非”外國人專業(yè)隊(duì)。從2007年起，每兩個月在涉外重點(diǎn)區(qū)域組織開展一次專項(xiàng)清查行動。查處“三非”專業(yè)隊(duì)，一般由公安、工商、勞動、稅務(wù)、衛(wèi)生以及城管等部門組成。

據(jù)廣州當(dāng)?shù)孛襟w報道，“7·15”非洲人圍堵派出所事件前不到2個月，廣州警方宣布，從5月20日起，多個部門聯(lián)手在廣州環(huán)市中路一帶開展專項(xiàng)檢查行動，以規(guī)范此路段涉外經(jīng)營場所的經(jīng)營行為。

“這樣的行動我們會長期堅(jiān)持下去，以保障守法的經(jīng)營者和外國人的合法利益，營造平安、舒適、和諧的涉外經(jīng)營環(huán)境?！碑?dāng)時帶隊(duì)的廣州市公安局副局長何靖向參與專項(xiàng)行動的廣州媒體表示。

此外，2006年，越秀公安分局成立廣州市第一個外國人管理中心，落實(shí)派出所、出入境、治安等部門在管理方面的職能分工。同時，以出入境科為主，從派出所、戶政、指揮中心等部門抽調(diào)懂英語的民警，專門負(fù)責(zé)轄內(nèi)外國人的管理工作。

這一年，黃繼勝帶隊(duì)做調(diào)研時，對兩個問題印象非常深刻。首先是語言不通，派出所民警檢查護(hù)照，一般涉及英語還沒有多大問題，但非洲人很多使用小語種，民警查看護(hù)照，半天看不懂，即使抓到非法經(jīng)營的，把他關(guān)起來，也不知道他來自哪個國家。

另外，絕大部分留宿外國人的居民都未到當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)申報登記，更有大量的民房在被長期出租給了外國人之后亦未按照上述程序辦理申報登記手續(xù)，租賃合同也未至轄區(qū)房管所以及出租屋管理中心登記備案，造成了大量的治安隱患。

2008年8月29日，廣州市流動人口管理辦公室給黃繼勝的提案答復(fù)表示，廣州將推進(jìn)流動人員出租屋管理信息化建設(shè)，把境外人員管理納入流動人員管理服務(wù)范疇。