陳建先

摘要：隨著中國(guó)大部門(mén)體制自上而下的全面正式實(shí)施，部分地方政府積極探索，在大部制建設(shè)中出現(xiàn)了一些創(chuàng)新的運(yùn)行方式，重慶市“四規(guī)疊合”就是實(shí)施和運(yùn)行得較好的一種模式。重慶市大部制改革在創(chuàng)設(shè)統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)、整合基層部門(mén)和虛擬大部制方面，還有進(jìn)一步創(chuàng)新的空間。

關(guān)鍵詞：重慶；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；大部門(mén)體制；四規(guī)疊合；虛擬大部制

中圖分類號(hào)：D630.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007—5194(2009)03—0064—04

胡錦濤總書(shū)記在黨的十七大報(bào)告中指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！贝蟛块T(mén)體制在我國(guó)的首次提出，意味著政府行政體制改革目標(biāo)已經(jīng)明確，即整合政府行政資源，構(gòu)建富有綜合性、協(xié)調(diào)性的政府行政體制模式——大部門(mén)體制。大部制的主要特征：“大”，即組織規(guī)模大、職能范圍廣；“少”，即世界上主要國(guó)家大多在12～19個(gè)部門(mén)；“合”，即實(shí)施大部門(mén)體制的目的之一是整合行政資源；“協(xié)”，即大部制改革不是簡(jiǎn)單的、機(jī)械的把職能相近或相關(guān)的部門(mén)組合在一起，而是有機(jī)的整合機(jī)構(gòu)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，協(xié)同行政。

一、重慶“四規(guī)疊合”創(chuàng)新實(shí)施

中國(guó)大部門(mén)體制的全面實(shí)施，是自上而下推行的。而在政府運(yùn)行中，一些地方政府積極地探索、創(chuàng)新，使大部門(mén)體制在地方推行中，出現(xiàn)了一些新的運(yùn)行方式。重慶市“四規(guī)疊合”是實(shí)施和運(yùn)行得較好的一種模式。

(一)“四規(guī)疊合”推行背景

2008年6月，國(guó)土資源部和城鄉(xiāng)建設(shè)部在浙江召開(kāi)了一次“兩規(guī)協(xié)調(diào)”推廣會(huì)。目前，廣西、浙江、山東、廣東等已經(jīng)開(kāi)始“兩規(guī)協(xié)調(diào)”(土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃)的實(shí)驗(yàn)。重慶市在獲批全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)后，2008年初，也開(kāi)始“四規(guī)疊合”的探索(在市內(nèi)的四區(qū)兩縣)。

所謂“四規(guī)疊合”是指將產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地資源利用總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行疊合，整合成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，其實(shí)質(zhì)是大部制的具體實(shí)現(xiàn)形式之一。重慶市能夠在全國(guó)率先推行“四規(guī)疊合”試點(diǎn)，有其深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的背景：

1．“四規(guī)疊合”探索創(chuàng)新，是重慶面對(duì)其特殊的大農(nóng)村與大城市并存，嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元困境這個(gè)現(xiàn)實(shí)市情，需要打破規(guī)劃部門(mén)的分割局面的訴求；是在“314”總體部署背景下，按照重慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展“六個(gè)翻番”的要求，積極謀劃新形勢(shì)的發(fā)展新思路和新目標(biāo)的需要。2007年6月7日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)重慶市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，不久，《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。之后，在現(xiàn)有城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)”原則，重慶市已經(jīng)建立起市域、區(qū)縣和鎮(zhèn)域的三個(gè)層次分明的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。而區(qū)縣規(guī)劃是地方城市規(guī)劃的重點(diǎn)，由區(qū)縣規(guī)劃疊合，帶動(dòng)市級(jí)優(yōu)化，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，使地方城市規(guī)劃一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。由此，重慶市開(kāi)始推行“四規(guī)疊合”。

2．2007年6月重慶獲批全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)以來(lái)，重慶主城九區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)一管理，11區(qū)縣設(shè)立了獨(dú)立的規(guī)劃管理部門(mén)，但需要改變區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的規(guī)劃及其管理依然薄弱的狀況。重慶市規(guī)劃研究中心當(dāng)時(shí)的調(diào)研表明：所調(diào)查的12區(qū)縣所轄的87個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有4個(gè)區(qū)縣政府，10個(gè)市級(jí)部門(mén)編制完成各類規(guī)劃達(dá)195項(xiàng)，涉及面積1280平方公里。其中，未經(jīng)審批的手續(xù)和審批手續(xù)不全的違法建設(shè)大概141個(gè)。僅都市區(qū)南山風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃，重慶市規(guī)劃局、園林局和林業(yè)局都有其規(guī)劃編制成果，各自確定的規(guī)劃用地和建設(shè)規(guī)模不統(tǒng)一，單純地進(jìn)行整合后，建設(shè)總規(guī)模過(guò)大，與總體規(guī)劃相沖突。規(guī)劃不協(xié)調(diào)的直接后果是：產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃混亂，城市總體規(guī)劃不健全，環(huán)境保護(hù)得不到改善，城市建設(shè)土地資源浪費(fèi)，不能實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約用地，幾規(guī)“打架”。

3．需要解決過(guò)去地方政府制定城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)，因不同部門(mén)均從自己部門(mén)工作出發(fā)而出現(xiàn)各自為政、地方城市發(fā)展規(guī)劃極為不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。過(guò)去，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃由經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門(mén)制定，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；土地利用規(guī)劃由土地部門(mén)編制，指導(dǎo)思想是保護(hù)耕地；城市建設(shè)規(guī)劃由建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)，重點(diǎn)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)由環(huán)保部門(mén)考慮，意在保護(hù)生態(tài)環(huán)境。長(zhǎng)期以來(lái)，四個(gè)規(guī)劃編制部門(mén)互相不通信息；資源獨(dú)享，并且編制標(biāo)準(zhǔn)不一、技術(shù)手段有差異，因此無(wú)法對(duì)接協(xié)調(diào)。推行“四規(guī)疊合”，在落實(shí)同一指標(biāo)時(shí)，相關(guān)部門(mén)要統(tǒng)籌商量，可以避免事后協(xié)調(diào)。之所以地方政府積極推行“四規(guī)疊合”，其根本緣由是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和嚴(yán)格保護(hù)耕地政策。

“四規(guī)疊合”的推行，有利于破除“四規(guī)”所涉及的部門(mén)利益之爭(zhēng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、國(guó)土管理、環(huán)境保護(hù)等方面的相互銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、土地和環(huán)境等部門(mén)互通信息，統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，可以實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃和互通有無(wú)，做到“一個(gè)規(guī)劃，服務(wù)經(jīng)濟(jì)”。

(二)“四規(guī)疊合”實(shí)踐情況

加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，整合規(guī)劃資源，形成規(guī)劃合力，實(shí)現(xiàn)空間協(xié)調(diào)、項(xiàng)目落實(shí)、調(diào)控統(tǒng)一，是充分發(fā)揮規(guī)劃宏觀作用的必然要求。

1．“四規(guī)疊合”的實(shí)施

各試點(diǎn)區(qū)縣積極推進(jìn)“四規(guī)疊合”。成立工作協(xié)調(diào)小組，由區(qū)縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)工作總體協(xié)調(diào)；區(qū)縣發(fā)改委、國(guó)土房管局、規(guī)劃局和環(huán)保局等四部門(mén)牽頭分別調(diào)整修改既有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；部門(mén)在各專項(xiàng)規(guī)劃修編過(guò)程中，注重相互協(xié)調(diào)、密切配合；吸納大專院校專家參與前期研究，委托規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等中介機(jī)構(gòu)參與“四規(guī)疊合”綜合實(shí)施方案編制工作。

注重規(guī)劃創(chuàng)新。試點(diǎn)過(guò)程中呈現(xiàn)不少工作亮點(diǎn)：創(chuàng)新性地將人口規(guī)劃納入規(guī)劃疊合，體現(xiàn)以人為本的規(guī)劃思路，注重經(jīng)濟(jì)布局與人口布局的協(xié)調(diào)；通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤等方式，解決城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)建設(shè)用地的需求；建立規(guī)劃部門(mén)聯(lián)席制度，通過(guò)定期交流溝通，強(qiáng)化了各分規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)。

注重謀篇布局。抓好城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系規(guī)劃，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的互動(dòng)平臺(tái)；抓住重大項(xiàng)目及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局契機(jī)，力求實(shí)施一個(gè)重大項(xiàng)目帶動(dòng)一片城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)一方城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；實(shí)施招商引資“一號(hào)工程”，深入推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放發(fā)展戰(zhàn)略；突出建筑勞務(wù)外包重點(diǎn)，大力發(fā)展外派勞務(wù)經(jīng)濟(jì)；探索建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)、住房等社會(huì)保障體系，探索建立教育、醫(yī)療、文化等公共資源城鄉(xiāng)共享機(jī)制，探索建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社區(qū)建設(shè)新模式；探索“能人治村”思路，狠抓示范村、試驗(yàn)村建設(shè)。

注重規(guī)劃重點(diǎn)。突出對(duì)現(xiàn)有四大規(guī)劃的評(píng)價(jià)，資源環(huán)境承載能力，規(guī)劃目標(biāo)與開(kāi)發(fā)原則，功能分區(qū)及空間布局，基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)建設(shè)重點(diǎn)及布局等重大課題的規(guī)劃研究。著力探索解決重

點(diǎn)開(kāi)發(fā)所需空間資源不足的途徑，進(jìn)一步優(yōu)化空間布局結(jié)構(gòu)，努力通過(guò)集約節(jié)約開(kāi)發(fā)，城鄉(xiāng)一體開(kāi)發(fā)等多種形式，高效益利用空間資源。

2．規(guī)劃部門(mén)的定位

區(qū)縣發(fā)改委：負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)、組織起草“四規(guī)疊合”規(guī)劃方案，負(fù)責(zé)規(guī)劃期(2008—2012年)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度、總量規(guī)模、發(fā)展水平、發(fā)展質(zhì)量等。

區(qū)縣國(guó)土局：按規(guī)劃時(shí)序(2008—2012年)要求，完善土地利用規(guī)劃，負(fù)責(zé)研究確立優(yōu)先開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域板塊；負(fù)責(zé)規(guī)劃期耕地保有量、基本農(nóng)田總量、城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積等土地利用規(guī)劃指標(biāo)的測(cè)算論證；負(fù)責(zé)生活空間、產(chǎn)業(yè)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間三大空間落實(shí)的研究和資料提供；負(fù)責(zé)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃表、耕地規(guī)劃平衡表、建設(shè)用地指標(biāo)分解表等圖表資料的提供和編制；負(fù)責(zé)提供全縣土地利用現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃、耕地?cái)?shù)量及空間分布、地質(zhì)環(huán)境、石漠化等方面的資料，組織研究全區(qū)縣主體功能區(qū)土地政策。

區(qū)縣規(guī)劃局：按規(guī)劃時(shí)序(2008—2012年)要求，完善城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，提供全縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市控制性詳規(guī)、地理空間數(shù)據(jù)等方面的資料；配合參與四類主體功能區(qū)規(guī)劃，負(fù)責(zé)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間控制要素及產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施布局(即三空間兩布局)的控制要素的方案測(cè)算、圖表繪制、資料提供和成果研究。

區(qū)縣環(huán)保局：按規(guī)劃時(shí)序(2008—2012年)要求，完善環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，負(fù)責(zé)提供全縣生態(tài)功能區(qū)劃、自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀、環(huán)境容量等方面的資料；負(fù)責(zé)全區(qū)縣主體功能區(qū)環(huán)境保護(hù)政策的研究；負(fù)責(zé)規(guī)劃對(duì)四類主體功能區(qū)的污染物排放總量、自然人文保護(hù)區(qū)面積等控制參數(shù)的研究論證和資料提供；負(fù)責(zé)規(guī)劃期生態(tài)空間和維護(hù)生態(tài)安全的區(qū)域，包括林地、草地、山脊線、水域，自然人文保護(hù)區(qū)等面積及布局，重點(diǎn)控制要素為主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)(包括文化自然遺產(chǎn)，市級(jí)及以上自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，森林公園等)的研究和資料提供。

其他相關(guān)部門(mén)：水利農(nóng)機(jī)局負(fù)責(zé)提供全區(qū)縣水資源、水土流失等方面的資料。人口計(jì)生委負(fù)責(zé)提供全區(qū)縣戶籍人口、常住人口、人口流動(dòng)、人口增長(zhǎng)等方面的資料。交通局負(fù)責(zé)提供全區(qū)縣交通現(xiàn)狀及與規(guī)劃時(shí)序一致的規(guī)劃資料。氣象局提供全區(qū)縣氣象資源和氣象災(zāi)害方面的資料。林業(yè)局提供全區(qū)縣林業(yè)、森林公園、自然保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地等的現(xiàn)狀和規(guī)劃(2008—2012年)。農(nóng)業(yè)局提供農(nóng)業(yè)區(qū)劃，農(nóng)村污染防治等資料。經(jīng)委、工業(yè)園區(qū)提供全縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工業(yè)園區(qū)發(fā)展及產(chǎn)出強(qiáng)度等方面的現(xiàn)狀和與規(guī)劃時(shí)序一致的規(guī)劃資料。旅游局提供全區(qū)縣旅游發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃等方面資料。

(三)“四規(guī)疊合”實(shí)施存在的問(wèn)題及其建議

規(guī)劃編制在實(shí)施過(guò)程中，由于各個(gè)部門(mén)進(jìn)行的步驟差異、標(biāo)準(zhǔn)差異、技術(shù)差異，因此，在規(guī)劃編制過(guò)程中存在著一些問(wèn)題。

1．規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題

一是重具體疊合輕體制創(chuàng)新。在規(guī)劃編制過(guò)程中，對(duì)技術(shù)層面、內(nèi)容規(guī)劃布局思考較多，但對(duì)如何改革創(chuàng)新體制機(jī)制思考太少。

二是重形式輕融合。注重疊合的形式創(chuàng)新，而在真正的“四規(guī)疊合”上顯得不足，存在各規(guī)劃之間銜接不夠，導(dǎo)致疊合矛盾。

三是重規(guī)模擴(kuò)張輕結(jié)構(gòu)調(diào)整。對(duì)建設(shè)用地、基本農(nóng)田、耕地保有量、污染物排放總量等控制指標(biāo)較重視，但如何集約節(jié)約資源，挖潛建設(shè)用地思考不足。

2．完善規(guī)劃編制的建議

首先，給予“四規(guī)疊合”試驗(yàn)區(qū)縣相關(guān)政策。主要是：(1)土地政策，允許區(qū)縣域內(nèi)占補(bǔ)平衡，并可先占后補(bǔ)；(2)財(cái)政政策，按照不低于庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的標(biāo)準(zhǔn)和額度設(shè)立市級(jí)綜合配套改革專項(xiàng)資金，支持試驗(yàn)區(qū)縣先行先試；(3)金融政策，支持試點(diǎn)區(qū)縣設(shè)立村鎮(zhèn)銀行或農(nóng)民資金互助合作社，按照利率市場(chǎng)化的要求，引導(dǎo)社會(huì)閑散資金轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本，緩解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的瓶頸制約；(4)改革行政體制，允許區(qū)縣級(jí)政府整合行政資源，在機(jī)構(gòu)總量控制范圍內(nèi)，根據(jù)工作需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，允許區(qū)縣級(jí)政府根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。

其次，探索“四規(guī)疊合”的相關(guān)問(wèn)題。主要是：(1)完善“四規(guī)疊合”的組織機(jī)構(gòu)，在橫向上，成立規(guī)劃協(xié)調(diào)專業(yè)委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各層各類規(guī)劃，在縱向上，成立市級(jí)部門(mén)職能聯(lián)席會(huì)議制度；(2)探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤，即如何通過(guò)整理農(nóng)村建設(shè)用地，提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約化水平，騰換出建設(shè)用地指標(biāo)，用于城市建設(shè)用地的增加；(3)探索同一功能區(qū)范圍內(nèi)，在總量規(guī)模控制下，對(duì)已規(guī)劃建設(shè)用地與未規(guī)劃建設(shè)用地進(jìn)行置換的方法和途徑；(4)探索區(qū)縣域內(nèi)的國(guó)土空間綜合評(píng)價(jià)，根據(jù)國(guó)土空間綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)行功能區(qū)劃分和生產(chǎn)、生活、生態(tài)等空間的具體布局。

二、重慶大部門(mén)體制創(chuàng)新路徑

我國(guó)大部門(mén)體制的實(shí)踐起點(diǎn)，可以追溯到：首先是2000年，湖北省隨州市開(kāi)始“大部制”改革；2000年，海南省以“大交通”思路設(shè)置交通廳，負(fù)責(zé)地方航空、鐵路的規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)城市交通行業(yè)管理；2004年，成都市提出并實(shí)施“大農(nóng)業(yè)”、“大水務(wù)”、“太交通”；2005年，上海浦東、天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)的啟動(dòng)；2006年，深圳建立“大交通”、“大文化”的體制。重慶市“四規(guī)疊合”探索成功，為進(jìn)一步積極探索適合其統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大部門(mén)體制創(chuàng)新打下了基礎(chǔ)。當(dāng)前，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，更加需要重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的不斷深入，以及重慶行政管理體制的不斷調(diào)整，以適應(yīng)重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。關(guān)于重慶大部門(mén)體制的進(jìn)一步創(chuàng)新，筆者提出如下思路。

(一)創(chuàng)設(shè)統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)

市委成立“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作委員會(huì)”，市政府成立“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展局”，兩個(gè)機(jī)構(gòu)合署辦公，其職能：貫徹國(guó)家有關(guān)的方針政策，制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃和相關(guān)政策，制定促進(jìn)農(nóng)民工市民化的方案和措施，監(jiān)督統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策的落實(shí)情況等。機(jī)構(gòu)下設(shè)“教育培訓(xùn)處”、“衛(wèi)生保健處”、“社會(huì)保障處”、“綜合管理處”、“社會(huì)團(tuán)體處”和“綜合辦公室”等部門(mén)，人員由相關(guān)(職能)部門(mén)抽調(diào)組成。該機(jī)構(gòu)由市委書(shū)記或市長(zhǎng)直管。

市委成立“內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)”，市政府成立“內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)局”，兩個(gè)機(jī)構(gòu)合署辦公，其職能：貫徹落實(shí)國(guó)家商務(wù)部與重慶市簽訂的《共同建設(shè)內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)合作備忘錄》，制定內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)劃和相關(guān)政策，制定促進(jìn)內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方案和措施，監(jiān)督內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)政策的落實(shí)情況等。機(jī)構(gòu)下設(shè)“統(tǒng)籌進(jìn)出口處”、“統(tǒng)籌對(duì)外開(kāi)放和對(duì)內(nèi)開(kāi)放處”、“統(tǒng)籌資源處”和“綜合辦公室”等部門(mén)，人員由相關(guān)(職能)部門(mén)抽調(diào)組成。該機(jī)構(gòu)由市委書(shū)記或市長(zhǎng)直管。

大部制改革最主要是解決兩個(gè)問(wèn)題：一是如何實(shí)現(xiàn)大部制和大黨委制之間的制度整合，二是如何解決同一事務(wù)由黨政分別設(shè)置機(jī)構(gòu)管理的不協(xié)調(diào)。

地方政府行政體制改革，應(yīng)按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置”的要求來(lái)實(shí)施。也就是說(shuō)，地方黨委可以直接領(lǐng)導(dǎo)政府，但黨委工作部門(mén)只是黨委的參謀職能部門(mén)，不應(yīng)去領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的政府職能部門(mén)。

(二)整合基層部門(mén)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施綜合部門(mén)管理體制。合并業(yè)務(wù)工作相近、工作性質(zhì)相似的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和政務(wù)管理等三大職能進(jìn)行整合，成立三個(gè)綜合部門(mén)：政務(wù)綜合部門(mén)(主要負(fù)責(zé)民主政治、精神文明建設(shè)以及行政事務(wù)工作)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門(mén)(主要負(fù)責(zé)有關(guān)農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地整理，招商引資等工作)、社會(huì)管理部門(mén)(主要負(fù)責(zé)教育、調(diào)解處理民事糾紛以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，計(jì)劃生育，文化衛(wèi)生，社會(huì)保障，村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)等工作)。

主城區(qū)實(shí)施“大社區(qū)”管理。在主城區(qū)撤銷街道辦事處，將原街道辦事處職能移交區(qū)政府有關(guān)職能部門(mén)、社區(qū)或非政府組織，實(shí)施“大社區(qū)”管理。城市治理架構(gòu)實(shí)現(xiàn)市、區(qū)兩級(jí)政府和“大社區(qū)”自治組織的體制。區(qū)政府在“大社區(qū)”直設(shè)社區(qū)行政服務(wù)站，負(fù)責(zé)社區(qū)的行政事務(wù)。街道原來(lái)承擔(dān)的一些政府職能由非政府組織承擔(dān)。

基層地方可以更多地考慮“兩個(gè)牌子、一套人馬”的體制，部門(mén)管理的范圍可以更加寬泛，并適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，合并黨委和政府職能相同或相近的職能部門(mén)。這樣，可以解決同一事務(wù)由黨政分別設(shè)置機(jī)構(gòu)管理的“雙頭制”和權(quán)力雙軌制引起的相互扯皮的問(wèn)題。只有這種政治體制與政治結(jié)構(gòu)的變革，才能解決黨政在實(shí)際運(yùn)行中的配合、協(xié)調(diào)。整合黨政部門(mén)是大部制改革的重點(diǎn)。

(三)虛擬大部門(mén)體制

所謂虛擬大部門(mén)體制，就是利用政府現(xiàn)有職能部門(mén)及技術(shù)手段(網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng))，將其所有資源(人員、信息、技術(shù))進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)資源共享、信息共享、技術(shù)共享，且將同一服務(wù)對(duì)象提供一種整體的服務(wù)和管理的機(jī)制。wassenaar(1999)認(rèn)為，虛擬組織是由半永久的相互依賴的(部分依賴，部分獨(dú)立)、地理上分散的組織單元所形成的結(jié)構(gòu)，通過(guò)持續(xù)的調(diào)整其組織形式以對(duì)市場(chǎng)需求和信息通信技術(shù)的不斷變化做出反應(yīng)，從而提高整體績(jī)效。虛擬組織設(shè)置靈活，反應(yīng)靈敏的特性在一定程度上適應(yīng)了現(xiàn)代行政所面對(duì)的繁雜多變的行政環(huán)境。政府虛擬組織通過(guò)組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新以簡(jiǎn)化政府部門(mén)內(nèi)部正式化結(jié)構(gòu)，弱化層級(jí)制度，代之以臨時(shí)性動(dòng)態(tài)協(xié)作組織結(jié)構(gòu)，使政府組織對(duì)外部環(huán)境的變化更敏感、更具靈活性。

政府虛擬組織的特性無(wú)疑與新一輪的大部門(mén)制度所追求的更加靈敏的為公眾提供更好的公共服務(wù)的價(jià)值指向契合。從政府行為的指向性，可分為外部形式和內(nèi)部形式：外部形式可稱為虛擬綜合服務(wù)廳，即某些職能部門(mén)在不完全打破本身組織界限的前提下，將對(duì)同一服務(wù)對(duì)象提供的服務(wù)職能集中化，并以網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)實(shí)現(xiàn)同服務(wù)對(duì)象的快速互動(dòng)的綜合性電子政務(wù)交互系統(tǒng)；內(nèi)部形式可稱為虛擬大部門(mén)辦公機(jī)構(gòu)，即某些職能部門(mén)借助政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)或電話、視頻等技術(shù)手段所建立的面向一定問(wèn)題的臨時(shí)通用電子辦公平臺(tái)。從形式上講，虛擬政府辦公機(jī)構(gòu)既可以是各個(gè)不同職能的政府部門(mén)之間聯(lián)合辦公的“虛擬機(jī)關(guān)”，完成諸如政府公文會(huì)簽、政務(wù)流程跟蹤、處理情況反饋等任務(wù)；或者是一個(gè)提供服務(wù)對(duì)數(shù)據(jù)資料查詢和特殊服事項(xiàng)教育培訓(xùn)服務(wù)的“政務(wù)數(shù)字資料館”或“網(wǎng)絡(luò)職教中心”；還可以是對(duì)特定的服務(wù)事項(xiàng)提供事前預(yù)測(cè)、事中監(jiān)督、事后分析的“網(wǎng)絡(luò)控制中心”。虛擬大部制的實(shí)現(xiàn)形式：網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)是虛擬大部門(mén)體制的主要表現(xiàn)形式，召集人制度是虛擬大部門(mén)體制的主要運(yùn)行方式，整體性政府互動(dòng)是虛擬大部門(mén)體制的重要特征，聯(lián)絡(luò)員制度是虛擬大部門(mén)體制的重要基礎(chǔ)。

責(zé)任編輯：向波