鄭立新

十七屆三中全會通過的《決定》在第三部分所闡述的建立六大制度，意味著農(nóng)村改革進入了制度化建設(shè)的新階段。在六大制度里面有四項制度有重大創(chuàng)新、突破：一是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；二是健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度；三是建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度；四是建設(shè)促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。

關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，《決定》有三個亮點：

第一個亮點是明確家庭承包經(jīng)營第二輪到期后保持穩(wěn)定并且長久不變?！稕Q定》指出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。“這里用了‘長久這兩個字，在我看來，至少是在社會主義初級階段內(nèi)，初級階段有多長呢?十五大說至少有100年。這就給幾代農(nóng)民吃了定心丸，農(nóng)民不用擔(dān)心會把你的土地承包權(quán)收走了，你可以在這塊地上長久地投入?！L久調(diào)動了農(nóng)民的積極性。”

對于前一段時間社會上議論的永佃制和土地私有制，從歷史上看，中國搞了幾千年的私有制，私有制并沒有讓農(nóng)民真正富起來，土地兼并和隨之而來的農(nóng)民起義，帶來了封建社會長期的緩慢發(fā)展，也帶來了農(nóng)民的貧困。永佃制也不稀奇，在清代就實行過。北京的大覺寺就保存有康熙年間的這樣一個契約。我們實行土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，這個制度是中國特色的土地制度，是全世界都沒有的，符合中國國情。

第二個亮點是“家庭經(jīng)營要向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變”，“提高集約化水平”。一個是通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)率；另一個是發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，提高土地產(chǎn)出率。例如農(nóng)民搞塑料大棚，種植花卉、水果、蔬菜，一畝大棚可以安排一個勞動力長年在這里就業(yè)。發(fā)展集約化經(jīng)營，就是朝家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、合作社的方向發(fā)展。

第三個亮點是“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變”。對于統(tǒng)一經(jīng)營，這次講得特別明確，因為統(tǒng)一經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的薄弱環(huán)節(jié)，長期以來許多人講基本經(jīng)營制度就是承包到戶，本來應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，但只講“分”不講“統(tǒng)”，所以“統(tǒng)”太薄弱了。這次講“統(tǒng)”就是要增強社會化服務(wù)功能。服務(wù)主體主要有四個：集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民新型合作組織、各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織和龍頭企業(yè)。

《決定》提到“鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型的利益連接機制”，提出允許和鼓勵龍頭企業(yè)吸收農(nóng)民入股，以土地人股、資金人股形式變成股份合作制的企業(yè)，還可以吸收入股的農(nóng)民到企業(yè)里做工，另外要健全合同法律約束，以促進龍頭企業(yè)健康發(fā)展。

土地制度改革的突破

《決定》發(fā)布前夕，不少媒體就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)表評論，有的人甚至提出這是第三次土地革命，稱土地可以買賣了。這種提法是不準(zhǔn)確的。這次土地管理制度明確提出要健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，主要有四個要點：

第一，明確建立最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，堅決守住18億畝耕地紅線，這是有長遠考慮的。因為我國人口高峰的時候?qū)⑦_到15億人，15億人靠18億畝地養(yǎng)活，不能再少了?，F(xiàn)在我們是18.2億畝耕地，每年建設(shè)占地是500萬畝，還剩一個零頭有2000多萬畝，像現(xiàn)在的占地速度再過4年就要突破18億畝紅線了，所以這次提出18億畝紅線堅決不能動搖。

第二，明確嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。這一方面保護了農(nóng)民的物權(quán)，另一方面也說明了今后城市建設(shè)用地的來源。因為村落是幾千年形成的，缺乏規(guī)劃，有些空殼村占地很多，這樣通過宅基地和村莊整理可以節(jié)約出不少土地，根據(jù)現(xiàn)在的測算可以節(jié)約50％的占地。這部分土地首先用于復(fù)墾，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的要首先滿足集體用地需要。《決定》提出“繼續(xù)推進土地整理復(fù)墾開發(fā)，耕地實行先補后占，不得跨省區(qū)市進行占補平衡”。

第三，明確完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。提出在城市規(guī)劃范圍內(nèi)集體土地和國有土地同地同價，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場?，F(xiàn)在我們城市建設(shè)用地基本上是兩種性質(zhì)，一種是國有的，一種是集體的。對集體土地政府征過來后再拍賣，經(jīng)過招拍掛，土地增值幾十倍、幾百倍，大部分由城市政府所有，一部分轉(zhuǎn)到開發(fā)商手里，農(nóng)民只得到部分收益。所以在城市郊區(qū)現(xiàn)在形成了3000多萬“三無”農(nóng)民：無地、無社保、無工作，這幾年出現(xiàn)了一些群體性事件。《決定》要求逐步縮小征地范圍，建設(shè)用地必須列入土地利用規(guī)劃和年度計劃，確保農(nóng)民受益。

第四，明確在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。《決定》要求有關(guān)部門抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，把批準(zhǔn)程序建立起來，規(guī)范有序地推進農(nóng)村土地管理制度改革。

建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度

農(nóng)村金融體制改革有幾個突出的亮點：

第一，現(xiàn)在外國銀行都可以進來對我們的商業(yè)銀行進行參股，但是對社會資金進入農(nóng)村金融領(lǐng)域仍然限制很嚴(yán)，這次提出放寬準(zhǔn)入問題，具有重大意義。要建立商業(yè)性金融、合作性金融、農(nóng)村政策性金融相結(jié)合的資本充足、功能健全、服務(wù)完善和運行安全的金融體系。

第二，提出“各類金融機構(gòu)都要積極支持農(nóng)村改革發(fā)展”。農(nóng)業(yè)銀行要為農(nóng)服務(wù)，商業(yè)銀行在縣和縣以下設(shè)的分支機構(gòu)吸收的存款，主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款，這里用了“主要”二字，對農(nóng)村的發(fā)展是很有利的。

第三，允許農(nóng)村興辦各類地區(qū)性的中小銀行和各類小型的、微型的金融機構(gòu)，包括貨款公司、村鎮(zhèn)銀行等等。而且這些小的金融機構(gòu)可以從商業(yè)銀行搞資金批發(fā)，然后發(fā)放小額貸款，利率可以適當(dāng)浮動，國家再給予一定的扶持，以滿足農(nóng)民小額貸款的需要。

第四，規(guī)范和發(fā)展民間借貸。民間借貸上中央文件這是第一次，過去民間貸款是非法的，地下錢莊要被堅決打擊。浙江的發(fā)展特別是溫州的發(fā)展在某種程度上得益于民間借貸的發(fā)展，實際是農(nóng)村金融的創(chuàng)新。這次《決定》是開正門堵斜門。只要各種小型的、微型的金融機構(gòu)，再加上中小銀行都發(fā)展起來了，農(nóng)民可以在這些金融機構(gòu)里獲得政策性的、低息的小額貸款，民間的高利貸就沒有了生存的土壤，自然就無影無蹤了。所以這次最大的突破在這里。

建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會

一體化發(fā)展的制度

十七大提出形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，《決定》把這句話具體化，提出從六個方面一體化：城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化，公共服務(wù)一體化，就業(yè)市場一體化，社會管理一體化。

“六個一體化”為城鄉(xiāng)形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的機制，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動創(chuàng)造了條件?！傲鶄€一體化”制度的形成，對加快工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，讓更多的農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出來，進入到二、三產(chǎn)業(yè)提供了更好的條件。

據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在我國第一產(chǎn)業(yè)勞動力占社會勞動力的43％，而第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比率只有10.4％，這樣算起來，第一產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率只有二、三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的1/6。只有把第一產(chǎn)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)去，獲得了社會平均的勞動生產(chǎn)率，農(nóng)民才能獲得社會大體平均的收入，才能從根本上解決城鄉(xiāng)收入差距拉大的問題。農(nóng)村問題是一個全局性的問題，農(nóng)村問題解決好了，工業(yè)化、城市化就可以快步推進，這樣我們就可以避免像巴西、印度等國家在快速發(fā)展中始終沒有解決好的農(nóng)民問題，這對我們走出中國特色的和諧發(fā)展的道路，有著非常重要的意義。