史波波　余　凱　馬洪志

從美國(guó)歷年的國(guó)家戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略報(bào)告和美軍作戰(zhàn)條令、聯(lián)合出版物等均可以看出，參與處置國(guó)內(nèi)外各類(lèi)突發(fā)事件是美軍的職能之一。隨著形勢(shì)的發(fā)展和美軍武裝力量結(jié)構(gòu)的變化，美軍應(yīng)急力量在處置突發(fā)事件中的角色與任務(wù)不斷變化，但自始至終都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

應(yīng)急處突由來(lái)已久

回顧美國(guó)歷史，其軍隊(duì)?wèi)?yīng)急力量參與處置突發(fā)事件的過(guò)程按其作用不同，大致可以劃分為有限參與(立國(guó)之初～南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束)、全面主導(dǎo)(南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束～一戰(zhàn)開(kāi)始前)，戰(zhàn)時(shí)淡出(一戰(zhàn)開(kāi)始～二戰(zhàn)結(jié)束)、有限恢復(fù)(冷戰(zhàn)期間)、地位彰顯(冷戰(zhàn)結(jié)束～9.11事件發(fā)生)，全面振興期(9.11后至今)六個(gè)階段。在上述六個(gè)階段中，美軍處置突發(fā)事件應(yīng)急力量所承擔(dān)的任務(wù)相似。

美國(guó)在建國(guó)初期，軍隊(duì)就開(kāi)始被用于從事內(nèi)政工作。殖民地時(shí)代，軍隊(duì)扮演了重要的社會(huì)角色，如充當(dāng)消防隊(duì)。美國(guó)獨(dú)立后，政府官員根據(jù)聯(lián)邦法律保留了使用軍隊(duì)的權(quán)利。陸軍被賦予“建立公正秩序，確保國(guó)內(nèi)安全、提升大眾福利”的使命，其派出的應(yīng)急力量多次擔(dān)負(fù)執(zhí)法、鎮(zhèn)壓暴亂，反恐，以及參與公共事務(wù)和環(huán)境保護(hù)任務(wù)。如1786年，美軍平息了在馬薩諸塞州西部發(fā)生的謝伊斯叛亂。在應(yīng)對(duì)芝加哥火災(zāi)(1871年)、西雅圖火災(zāi)(1889年)、密西西比河下游的傳染病疫情(1873年，1878年)，密西西比河洪水(1874年，1882年，1884年，1890年，1897年)、密蘇里州洪水(1881年)、俄亥俄州洪水(1884年)，賓夕法尼亞州約翰斯敦市洪水(1889年)，西南部的蝗蟲(chóng)災(zāi)害(1874～1875年)、德克薩斯州大風(fēng)暴(1880年)、密西西比州大風(fēng)暴(1880年)，俄克拉荷馬州旱災(zāi)(1890年)、明尼蘇達(dá)州森林火災(zāi)(1894年)等事故災(zāi)難中，美陸軍應(yīng)急力量均扮演了關(guān)鍵角色。

1979年，卡特政府成立了專(zhuān)門(mén)性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)——應(yīng)急管理署(FEMA)。同年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦災(zāi)害救助法》的修正案，并更名為《羅伯特，T，斯塔福災(zāi)害救助法》。根據(jù)這個(gè)法律，軍隊(duì)參與國(guó)內(nèi)災(zāi)害救援的主要活動(dòng)包括清除廢墟，清理道路，搜救，緊急醫(yī)療救護(hù)，提供食品、水及其他生活必需品，傳播公共信息，衛(wèi)生及安全措施援助，向州及地方政府提供有關(guān)災(zāi)害管理與控制的建議。

1989年9月，美國(guó)爆發(fā)了“颶風(fēng)雨果”。FEMA因行動(dòng)遲緩，受到公共輿論的嚴(yán)厲譴責(zé)。1992年，“颶風(fēng)安德魯”襲擊了佛羅里達(dá)和路易斯安那，“颶風(fēng)伊尼基”又襲擊了夏威夷。FEMA對(duì)于這兩場(chǎng)颶風(fēng)都沒(méi)能夠成功地應(yīng)對(duì)，再次導(dǎo)致了美國(guó)公眾的強(qiáng)烈不滿。美國(guó)媒體對(duì)此進(jìn)行了連篇累牘的報(bào)道。布什總統(tǒng)動(dòng)用軍隊(duì)救災(zāi)，迅速控制了局勢(shì)。于是，美國(guó)許多民眾主張對(duì)FEMA進(jìn)行改革，甚至于取消FEMA，由軍隊(duì)負(fù)責(zé)災(zāi)害救援。

近年來(lái)，由于美國(guó)國(guó)內(nèi)接二連三發(fā)生重大突發(fā)事件，美軍在應(yīng)急管理中所擔(dān)當(dāng)?shù)闹厝伪阌油伙@出來(lái)?！?·11”事件發(fā)生后，美軍配合警察，消防和醫(yī)療部門(mén)在世貿(mào)易中心和五角大樓展開(kāi)救援工作。僅紐約州國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)在24小時(shí)內(nèi)就調(diào)動(dòng)了4000名士兵備勤，其中約有1000名士兵提供了安全、醫(yī)療和工程等方面的服務(wù)。隨后，美軍又加強(qiáng)了空中警戒和對(duì)關(guān)鍵性政府設(shè)施的保衛(wèi)工作。此外，美軍應(yīng)急力量還擔(dān)負(fù)著邊境、海港、橋梁、電廠政府大樓等重要目標(biāo)的警衛(wèi)任務(wù)，確保了2003年冬季奧運(yùn)會(huì)等重大活動(dòng)中公眾聚集場(chǎng)所的安全。

2003年，美國(guó)負(fù)責(zé)國(guó)土防御的國(guó)防部長(zhǎng)助理開(kāi)始負(fù)責(zé)美軍的非戰(zhàn)斗軍事事務(wù)，同時(shí)負(fù)責(zé)災(zāi)害后果管理的相關(guān)事務(wù)，即減緩災(zāi)害影響的服務(wù)與活動(dòng)，如運(yùn)輸、通信、工程、滅火，醫(yī)療服務(wù)、城市搜救、有害物質(zhì)處置、食品與能源供應(yīng)等。

2005年8月，美國(guó)遭受“卡特里納”颶風(fēng)襲擊，國(guó)土安全部的救援不力，造成1000多名美國(guó)公民喪生。美國(guó)國(guó)內(nèi)民眾反思此次災(zāi)害的救助問(wèn)題時(shí)，有人提出，軍隊(duì)?wèi)?yīng)再次成為災(zāi)害救援的主導(dǎo)力量。可以預(yù)見(jiàn)，美軍應(yīng)急力量在未來(lái)的應(yīng)急管理中將會(huì)扮演更加重要的角色。對(duì)此，國(guó)防部也進(jìn)行了總結(jié)和反思，在隨后的幾次應(yīng)急行動(dòng)中，應(yīng)急力量的表現(xiàn)明顯有了起色?？梢哉f(shuō)，美軍應(yīng)急力量已經(jīng)成為美國(guó)應(yīng)急管理中不可或缺的部分。

承擔(dān)任務(wù)類(lèi)型多樣

美軍參與處置突發(fā)事件的主要內(nèi)容包括：災(zāi)難救援、執(zhí)法活動(dòng)，化生放核與高爆武器后果管理等內(nèi)容。具體可分為四種類(lèi)型：

一是災(zāi)難和其他緊急事件支持，主要是對(duì)自然災(zāi)害，人為災(zāi)難事件、化生放核與高爆武器事件等進(jìn)行支持。

二是保護(hù)公眾健康和維護(hù)社會(huì)秩序，主要包括反騷亂，邊境安全與入境管控，為執(zhí)法部門(mén)提供裝備支持、反恐怖與反毒品、郵政服務(wù)、消除動(dòng)植物疾病等。

三是國(guó)家特殊安全事件，主要是為奧運(yùn)會(huì)、世界博覽會(huì)、大型體育場(chǎng)館，就職典禮、國(guó)葬、國(guó)家級(jí)會(huì)議等提供安全保障。

四是為密切軍民關(guān)系而實(shí)施的各種周期性計(jì)劃支持，如進(jìn)行培訓(xùn)合作，為地方提供軍隊(duì)實(shí)驗(yàn)室、為安全部門(mén)提供援助、空中巡邏、為地方重要設(shè)施提供防護(hù)等。

美軍參與處置突發(fā)事件，除了包括傳統(tǒng)意義上的搶險(xiǎn)救災(zāi)、反恐維穩(wěn)外，還包括提供入境管理、郵政服務(wù)，軍民合作等非緊急性事務(wù)，擔(dān)負(fù)的任務(wù)相當(dāng)廣泛。

強(qiáng)調(diào)依法參與行動(dòng)

由于早期軍隊(duì)?wèi)?yīng)急力量曾被濫用，美國(guó)國(guó)會(huì)于1878年制定警衛(wèi)團(tuán)法案(ThePosse Comitatus Act)，限制直接及主動(dòng)地運(yùn)用聯(lián)邦軍隊(duì)從事執(zhí)法工作，國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法行動(dòng)不受限制。根據(jù)法律，國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)(后備役部隊(duì))平時(shí)由各州州長(zhǎng)掌握和使用，遂行緊急救援、搜救、支持民事當(dāng)局、維護(hù)重要公共服務(wù)設(shè)施、災(zāi)后恢復(fù)等任務(wù)。當(dāng)美國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，各州的國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)是主要應(yīng)急力量。美軍參聯(lián)會(huì)2007年頒布的《國(guó)土防御》規(guī)定，“當(dāng)?shù)胤?、州政府和其他?lián)邦力量無(wú)力應(yīng)對(duì)局面，有關(guān)聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)正式提出救災(zāi)申請(qǐng)后”，國(guó)防部才必須做出反應(yīng)。當(dāng)事件超過(guò)州政府的控制能力時(shí)，需要提供聯(lián)邦支持的情況下，經(jīng)過(guò)法定的批準(zhǔn)程序和授權(quán)，美國(guó)防部及其所屬的現(xiàn)役部隊(duì)將派出應(yīng)急力量，對(duì)民事當(dāng)局提供適當(dāng)?shù)木葹?zāi)支持。后來(lái)，經(jīng)過(guò)系列修正，美軍可以“借裝備”給聯(lián)邦和地方各級(jí)政府部門(mén)使用，可以幫助政府打擊毒品犯罪，承擔(dān)保護(hù)國(guó)家公園的任務(wù)，以及執(zhí)行檢疫和其他的衛(wèi)生法規(guī)。

“9，11”事件發(fā)生前，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于軍隊(duì)參加執(zhí)法行動(dòng)存在不少爭(zhēng)議，美軍參與反恐、救災(zāi)等應(yīng)急行動(dòng)往往面臨諸多條框限制。對(duì)于美軍在國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理中的角色，國(guó)防部和國(guó)土安全部之間存在不少分歧，就連美軍內(nèi)部也分歧很大?！?·11”事件發(fā)生后，當(dāng)布什下令要求國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)成員協(xié)助邊境巡警和海關(guān)工作人員加強(qiáng)邊境檢查的時(shí)候，有關(guān)法律卻禁止這些軍人“乘坐直升飛機(jī)進(jìn)行偵察工作”。

基于此，美國(guó)總統(tǒng)布什和軍方部分高級(jí)將領(lǐng)均要求修改法律，于2001年9月18日

出臺(tái)了《使用武裝力量授權(quán)法》，從而為軍隊(duì)在處置突發(fā)事件的活動(dòng)中“扮演更重要角色”掃清了障礙。隨后，美軍還成立了北方司令部，主要負(fù)責(zé)美國(guó)上空的警戒任務(wù)以及距離美國(guó)海岸線800多公里地區(qū)的巡邏工作，并防止防恐怖分子再次發(fā)動(dòng)大規(guī)模襲擊。2005年，在對(duì)“卡特里納”颶災(zāi)救援后，政府有關(guān)部門(mén)專(zhuān)門(mén)也提出要對(duì)限制軍隊(duì)救災(zāi)的法律進(jìn)行修改。

熱衷海外救災(zāi)行動(dòng)

迫于軍隊(duì)體制、法規(guī)等限制，美軍現(xiàn)役部隊(duì)?wèi)?yīng)急力量在國(guó)內(nèi)執(zhí)行救災(zāi)等任務(wù)、參與國(guó)內(nèi)突發(fā)事件處置時(shí)似乎有力無(wú)處使，但與之相反，美軍應(yīng)急力量在海外處置諸如救災(zāi)等突發(fā)事件時(shí)卻表現(xiàn)積極、得心應(yīng)手，不但改善了美國(guó)在穆斯林世界的形象，還在很大程度上爭(zhēng)取到國(guó)內(nèi)外對(duì)其反恐行動(dòng)的支持。

2004年底，印度洋地區(qū)海嘯發(fā)生后，美軍出動(dòng)應(yīng)急力量參與了救災(zāi)行動(dòng)。此次救災(zāi)是美軍自越戰(zhàn)以來(lái)在東南亞和南亞地區(qū)實(shí)施的最大規(guī)模的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)，也是二戰(zhàn)后實(shí)施的最大規(guī)模的國(guó)際救援行動(dòng)。美海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)邁克。默倫上將就印度尼西亞民眾對(duì)美國(guó)人道援助的反應(yīng)的描述發(fā)人深省：我在看到(救災(zāi)行動(dòng)之后)第二個(gè)月所做的一次全國(guó)民意調(diào)查的結(jié)果后，驚訝不已……該次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于我們的人道援助的直接影響——那是我們第一次向一個(gè)穆斯林國(guó)家提供人道援助——贊同美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的反恐行動(dòng)的人數(shù)超過(guò)了反對(duì)人數(shù)(40％對(duì)36％)。也許更重要的是，該次調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，反對(duì)美國(guó)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)的人數(shù)減少了一半，從2003年的72％下降到2005年的36％。委托進(jìn)行該次調(diào)查的“明天無(wú)恐怖”組織聲稱(chēng)，那是“令人驚奇的民意轉(zhuǎn)向”，顯示“美國(guó)的作為可以導(dǎo)致重要的和立即的變化，削弱全球恐怖分子的支持基礎(chǔ)?！?/p>

2005年10月8日，克什米爾地區(qū)發(fā)生7.6級(jí)地震，導(dǎo)致73，000人死亡，另外有300多萬(wàn)民眾無(wú)家可歸。美軍應(yīng)急力量對(duì)那場(chǎng)震災(zāi)的反應(yīng)較遲，但并非一事無(wú)成，其結(jié)果是美國(guó)“在巴基斯坦的形象在最近幾周比過(guò)去15年有所好轉(zhuǎn)。”這似乎表明美軍這些善舉在傳達(dá)‘和平繁榮信息方面所起的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)巡航導(dǎo)彈。

最近發(fā)生的重大自然災(zāi)害及人為事故中，也幾乎都可以看到美軍派出的應(yīng)急力量的身影。無(wú)論美軍積極投身海外救災(zāi)的初衷是什么，對(duì)于災(zāi)害當(dāng)事國(guó)而言，有援手伸來(lái)總不是一件太壞的事情。