王 鵬

摘要行政強(qiáng)制執(zhí)行作為國(guó)家運(yùn)用其權(quán)力對(duì)不履行行政法義務(wù)的相對(duì)人,依法采取強(qiáng)制手段,迫使其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行政行為,在國(guó)家行政活動(dòng)中具有重要地位與作用。因此,如何正確運(yùn)用行政強(qiáng)制執(zhí)行已經(jīng)成為依法行政、依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)。本文正是從我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的現(xiàn)狀出發(fā),通過(guò)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行存在問(wèn)題的分析,提出一種較完善的解決模式。

關(guān)鍵詞概念模式缺陷

中圖分類(lèi)號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-338-02

一、內(nèi)涵及相關(guān)概念比較

行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員,對(duì)逾期不履行行政機(jī)關(guān)依法作出的行政處理決定中要求履行義務(wù)的相對(duì)人,依法定的權(quán)限和程序,強(qiáng)制其履行義務(wù)或者達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行政強(qiáng)制措施。其特征是:(1)行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體是行政機(jī)關(guān)及其工作人員。(2)行政強(qiáng)制執(zhí)行以相對(duì)人逾期不履行行政處理決定中要求履行的義務(wù)為前提。(3)行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容,是行政處理決定中要求相對(duì)人履行的義務(wù)。(4)行政強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象,是逾期不履行行政處理決定中要求履行義務(wù)的相對(duì)人,包括公民、法人和其他組織。

(一)行政強(qiáng)制執(zhí)行的性質(zhì)

行政強(qiáng)制執(zhí)行究竟是行政行為還是司法行為,抑或是行政司法混合的行為?如果是行政行為,如何解釋法院依申請(qǐng)采取強(qiáng)制措施的行為?如果是司法行為,那么又如何解釋行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的情形?如果是混合行為,是否意味著行政強(qiáng)制執(zhí)行本身就是一種界線不清的行為,很難界定。事實(shí)上,行政強(qiáng)制執(zhí)行是就行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)所要強(qiáng)制當(dāng)事人履行的義務(wù)而言的,也就是說(shuō),無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān),它所執(zhí)行的前提或基礎(chǔ)是行政義務(wù),即行政法律規(guī)范或行政機(jī)關(guān)設(shè)定的義務(wù)。而使用的手段即強(qiáng)制措施則可能是行政的或司法的。所以,從執(zhí)行主體或形式上看,有些行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種行政行為,另外一些則為司法行為。但從行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容即行政義務(wù)角度看,行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種行政行為。由于性質(zhì)不同,救濟(jì)途徑也有所不同。如果是針對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容尋求救濟(jì),只能通過(guò)行政訴訟和行政復(fù)議途徑;如果是針對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行措施尋求救濟(jì),則可能要分別通過(guò)行政訴訟和司法申訴賠償進(jìn)行。

(二)行政強(qiáng)制執(zhí)行與強(qiáng)制措施

強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為了查明情況,或者是為了預(yù)防、制止、控制違法或危害狀態(tài),或者是為了保障行政管理工作的順利進(jìn)行,根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要,依照職權(quán)對(duì)有關(guān)對(duì)象的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行暫時(shí)性限制的強(qiáng)制措施。與執(zhí)行性強(qiáng)制措施不同,在采取這類(lèi)強(qiáng)制措施之前,并沒(méi)有為被強(qiáng)制的行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)的具體行政行為的存在。采取這類(lèi)強(qiáng)制措施的目的也不是為了促使相對(duì)人履行義務(wù),其具體目的因遇到的具體情況和行政機(jī)關(guān)追求的目標(biāo)不同而不同,可能是為了查明情況,也可能是為了預(yù)防、制止或控制違法行為或是危害狀態(tài),還可能是為了保障和輔助后續(xù)具體行政行為的做出。一般性行政強(qiáng)制措施,既不是為了行政強(qiáng)制執(zhí)行而設(shè),也不是為了應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)而設(shè),其應(yīng)用的時(shí)間和條件,分別是在行政機(jī)關(guān)做出最終行政處理決定之前,和行政機(jī)關(guān)在日常行政管理過(guò)程中情況尚不清楚,或情況雖已清楚,但為了保障后續(xù)具體行政行為的做出和有效實(shí)現(xiàn),仍需要對(duì)相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行暫時(shí)性限制的場(chǎng)合。采取一般性行政強(qiáng)制措施純粹是為了查明情況或保障后續(xù)具體行政行為的有效做出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。

兩種強(qiáng)制行為雖有區(qū)別,但有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。行政強(qiáng)制措施往往在調(diào)查違法行為的階段采用,帶有預(yù)防的性質(zhì),而行政強(qiáng)制執(zhí)行通常是在違法行為已經(jīng)徹底查清后采用。無(wú)論是行政強(qiáng)制措施還是行政強(qiáng)制執(zhí)行,都是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力中表現(xiàn)最為激烈,對(duì)公民、組織影響巨大的行為方式,它可以使公民、組織的人身或財(cái)產(chǎn)直接受損。從行政執(zhí)法的運(yùn)作過(guò)程看,一旦行政機(jī)關(guān)動(dòng)用行政強(qiáng)制,事實(shí)上即意味著行政機(jī)關(guān)與公民、組織雙方的友好合作宣告結(jié)束,行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)入了直接交鋒。這場(chǎng)交鋒的后果,必然是權(quán)力戰(zhàn)勝不服從的公民、組織。因此,行政強(qiáng)制制度的正確運(yùn)用,能夠保證令行禁止,實(shí)現(xiàn)良好的法治秩序;反之,行使不當(dāng)或一旦濫用,必然會(huì)給公民、組織帶來(lái)巨大損害。

(三)行政強(qiáng)制執(zhí)行與民事強(qiáng)制執(zhí)行

行政強(qiáng)制執(zhí)行與民事強(qiáng)制執(zhí)行,作為強(qiáng)制執(zhí)行,有許多共同處,對(duì)某些國(guó)家來(lái)說(shuō),行政強(qiáng)制執(zhí)行與民事強(qiáng)制執(zhí)行并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別,它們都是司法權(quán)的一部分,如美國(guó)。對(duì)另一些國(guó)家而言,雖然行政強(qiáng)制執(zhí)行與民事強(qiáng)制執(zhí)行是分開(kāi)的,但行政強(qiáng)制執(zhí)行在內(nèi)容與方式上也都是從民事強(qiáng)制執(zhí)行仿效而來(lái),如德國(guó)。從我國(guó)具體情況看,行政強(qiáng)制執(zhí)行與民事強(qiáng)制執(zhí)行的區(qū)別在于:(1)從執(zhí)行主體看,我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體在一般情況下為人民法院;但在法律規(guī)定的情況下,也可以是行政機(jī)關(guān)。這與民事強(qiáng)制執(zhí)行的主體只能是司法機(jī)關(guān)不同。(2)從執(zhí)行依據(jù)看,行政強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)是行政處理決定,即使在由司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的情況下,其執(zhí)行依據(jù)也是行政處理決定。而民事強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)是已經(jīng)生效的人民法院或仲裁機(jī)關(guān)的判決、裁定或調(diào)解等法律文書(shū)。(3)從執(zhí)行對(duì)象看,行政強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象比較廣泛,可以是物,也可以是行為和人身。而民事強(qiáng)制的對(duì)象僅限于物。(4)從執(zhí)行結(jié)果看,行政強(qiáng)制執(zhí)行不存在執(zhí)行和解,只能強(qiáng)迫義務(wù)人履行義務(wù);民事強(qiáng)制執(zhí)行則可以執(zhí)行和解。

(四)行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政處罰的區(qū)別

行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政處罰的共同點(diǎn)在于,都是因當(dāng)事人不履行法定義務(wù)所引起的。但當(dāng)事人不履行法定義務(wù)有兩種情況,一種是,此法定義務(wù)非履行不可,由此引起行政強(qiáng)制執(zhí)行,如納稅,當(dāng)事人不履行納稅義務(wù)的,必須強(qiáng)迫當(dāng)事人履行;另一種情況是,此義務(wù)已不可能再履行,故只能給予行政處罰,使其記取教訓(xùn),以后必須履行義務(wù)。如違反交通規(guī)則,闖紅燈,此時(shí)只能科以罰款,使其以后遵守交通規(guī)則,不可能強(qiáng)制執(zhí)行。從性質(zhì)上說(shuō),行政處罰是對(duì)不履行義務(wù)的當(dāng)事人科處新的義務(wù),而行政強(qiáng)制執(zhí)行則是要對(duì)不履行義務(wù)的當(dāng)事人強(qiáng)迫其履行原來(lái)的義務(wù)。這是行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政處罰的一般分界線。當(dāng)然,行政強(qiáng)制執(zhí)行中的代執(zhí)行和執(zhí)行罰也有科以新的義務(wù)的內(nèi)容,但這種科以新的義務(wù)的目的,仍是為了履行原行政義務(wù),并不以科以新的義務(wù)為結(jié)束。這是法律在設(shè)定處罰還是強(qiáng)制時(shí)必須注意的。實(shí)踐中,也有以處罰代替強(qiáng)制執(zhí)行的,即以處罰代替當(dāng)事人必須履行義務(wù)的情況,如有些地方對(duì)農(nóng)民侵占集體土地建房,行政機(jī)關(guān)不是申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆除,而是以收取罰款結(jié)案,這實(shí)際上將起到慫恿違法的作用,是不可取的。

二、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度存在的缺陷

(一)缺乏統(tǒng)一立法

行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是一項(xiàng)重要的行政法制度,必須建立在統(tǒng)一的立法基礎(chǔ)上。目前我國(guó)有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的立法極為分散不統(tǒng)一。有些立法規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題,有些卻沒(méi)有規(guī)定,即使規(guī)定了的,也十分不統(tǒng)一。行政訴訟法第66條表明了一個(gè)原則,即法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行的以外,其他行政行為的執(zhí)行均需申請(qǐng)法院。很顯然,這一原則性規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)榉梢允裁礃?biāo)準(zhǔn)確定行政自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?法律賦予行政機(jī)關(guān)哪些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?行政機(jī)關(guān)又如何實(shí)現(xiàn)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)如何執(zhí)行?責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)?是否所有行政行為都需要強(qiáng)制執(zhí)行等問(wèn)題,不一而足,要解決這一系列的問(wèn)題,必須進(jìn)行統(tǒng)一立法。

(二)行政強(qiáng)制執(zhí)行手段不完整,程序不健全

現(xiàn)行體制下,行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制手段并不完整,缺乏應(yīng)有的力度和威懾力。表現(xiàn)在,享有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)拒不執(zhí)行行政決定的情況往往力不從心,難以達(dá)到迫使相對(duì)人履行義務(wù)的目的。目前,法律對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行手段的規(guī)定也不統(tǒng)一,有些行政行為的執(zhí)行,只有直接強(qiáng)制手段,而無(wú)間接強(qiáng)制手段,有些相反,只有間接強(qiáng)制手段,卻無(wú)直接強(qiáng)制手段。而法院按照民事訴訟法規(guī)定的執(zhí)行程序?qū)π姓Q定的執(zhí)行也存在諸多難題,與法院的判決、裁定“執(zhí)行難”一樣,同樣難以達(dá)到迫使相對(duì)人及時(shí)全面履行義務(wù)的目的。由于目前幾乎沒(méi)有任何規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的程序立法,所以現(xiàn)實(shí)生活中因行政機(jī)關(guān)濫施強(qiáng)制措施引發(fā)的爭(zhēng)議迅速增多,法院也難以判斷行政強(qiáng)制執(zhí)行措施程序的合法性。

(三)行政機(jī)關(guān)與法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)劃分不清

由于立法的原因,目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)和法院在行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限的劃分問(wèn)題上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和界線。一方面,很多行政機(jī)關(guān)因沒(méi)有法定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而不得不申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,大量的申請(qǐng)執(zhí)行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負(fù)擔(dān);另一方面,由于法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件通常采用形式審查而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,使得很多申請(qǐng)執(zhí)行案的審查流于形式,法院成了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具。更有甚者,行政機(jī)關(guān)與法院“聯(lián)手”設(shè)立派出法庭,巡回法庭等機(jī)構(gòu),法院出名義,行政機(jī)關(guān)出錢(qián)出辦公設(shè)施,共同強(qiáng)制執(zhí)行,以至于劃分不清哪些是行政職能,哪些是司法職能。據(jù)報(bào)載,“有的法庭派員直接參與抓計(jì)劃生育,收繳‘超生罰款;有的參與‘三提五統(tǒng)兌現(xiàn),直接‘催糧收款,還有的應(yīng)有關(guān)部分之邀,為其收繳欠費(fèi)等,個(gè)別干警在受到阻力或指責(zé)時(shí),甚至動(dòng)用警具,違法亂施強(qiáng)制措施?！边@些現(xiàn)象說(shuō)明,把所有行政行為的執(zhí)行權(quán)歸諸法院顯然是一種簡(jiǎn)單化的處理辦法,不僅難以保障行政行為執(zhí)行的公正與效率,而且也與法院專(zhuān)事司法、居中裁判的地位不符。同樣,行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制所有決定的設(shè)想有違行政權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離,強(qiáng)制執(zhí)行須取得法律特別授權(quán)。

三、外國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式

(一)美國(guó)模式

美國(guó)模式的特點(diǎn)是,行政機(jī)關(guān)在相對(duì)一方不履行行政義務(wù)時(shí),原則上不能自己采取強(qiáng)制執(zhí)行手段,只能向法院提起民事訴訟,請(qǐng)求法院以命令促使履行,相對(duì)一方如果不履行法院命令,法院將以藐視法庭罪,處以罰金或拘禁,這就是“藐視法庭程序”,當(dāng)然,作為訴訟,被告方也同時(shí)可以就行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行決定是否合法進(jìn)行爭(zhēng)論,因而其本身又是一次救濟(jì)程序。此外,它也并不妨害相對(duì)一方在不服行政處理決定時(shí),根據(jù)特別法或行政程序法的規(guī)定,向法院請(qǐng)求司法審查。另外,有下列四種情況,有即時(shí)強(qiáng)制必要的,行政機(jī)關(guān)可以不經(jīng)由行政上的訴訟程序,或事前的司法承認(rèn)而自行執(zhí)行:(1)對(duì)負(fù)有繳納國(guó)稅義務(wù)財(cái)產(chǎn)的查封與扣押;(2)對(duì)外國(guó)人驅(qū)逐出境;(3)對(duì)妨害衛(wèi)生的行為的排除;(4)妨害安全秩序之排除。美國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行的理論基礎(chǔ)在于,按照美國(guó)三權(quán)分立的特點(diǎn),為有效控制行政行為,防止行政權(quán)的濫用,這種對(duì)公民極易造成損害的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)從來(lái)屬于司法權(quán)而非行政權(quán),這是理解美國(guó)模式的關(guān)鍵所在。

(二)法國(guó)模式

為確保行政義務(wù)之履行,法國(guó)采用由司法機(jī)關(guān)對(duì)義務(wù)違反者施加刑罰的辦法。依靠義務(wù)人對(duì)刑罰的恐懼以促使其自動(dòng)履行。這種刑罰與一般刑罰不同,稱(chēng)為行政刑罰。但刑罰與行政罰只在法律有規(guī)定時(shí)才適用,如果法律對(duì)于某項(xiàng)行政義務(wù)的不履行沒(méi)有規(guī)定處罰,或者情況緊急,需要即時(shí)強(qiáng)制時(shí),行政機(jī)關(guān)也可使用強(qiáng)制力量直接執(zhí)行行政處理決定所規(guī)定的義務(wù),稱(chēng)為依職權(quán)執(zhí)行或強(qiáng)制執(zhí)行。

但必須符合下列條件:(1)法律有明文規(guī)定;(2)情況緊急;(3)法律無(wú)明文規(guī)定,也無(wú)緊急情況,但法律也沒(méi)有規(guī)定其他執(zhí)行方法時(shí),強(qiáng)制執(zhí)行是最后的執(zhí)行方法。如果有其他方法就不能適用強(qiáng)制執(zhí)行;(4)當(dāng)事人表示反抗或有明顯的惡意。

四、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式選擇

我國(guó)現(xiàn)行的以司法型行政強(qiáng)制執(zhí)行為主、行政型行政強(qiáng)制執(zhí)行為輔的復(fù)合型行政強(qiáng)制執(zhí)行模式,雖對(duì)制約行政權(quán)的行使、遏制行政權(quán)的濫用、保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益都起到了積極的作用,但也存在不少缺陷,其將使眾多行政決定無(wú)法得到落實(shí),行政法律規(guī)范難以得到遵守和實(shí)施,行政效率低下。現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的這種缺陷主要源于行政主體作為行政行為的作出者享有的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)過(guò)少,行政效率得不到法律上的保障。此外,由于行政機(jī)關(guān)享有主要的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是基于公共利益的需要,行政機(jī)關(guān)為了公共利益所作出的決定,如果得不到及時(shí)執(zhí)行,不僅使行政行為喪失拘束力、確定力和執(zhí)行力,而且很可能導(dǎo)致國(guó)家處于無(wú)政府狀態(tài)。因而,在我國(guó)應(yīng)建立以行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行為主、以申請(qǐng)法院執(zhí)行為輔的強(qiáng)制執(zhí)行模式,將專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的多數(shù)行政強(qiáng)制執(zhí)行案件交給行政機(jī)關(guān),而涉及重大的、特殊的行政強(qiáng)制執(zhí)行案件由法院來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí),為了避免作出行政處理決定的行政機(jī)關(guān)既“決定”又“執(zhí)行”、集諸權(quán)于一身而導(dǎo)致濫用行政權(quán)力,應(yīng)在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)行政案件的強(qiáng)制執(zhí)行。這不僅使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回歸于行政機(jī)關(guān),使行政決定得到及時(shí)執(zhí)行,行政法律規(guī)范得到遵守和實(shí)施,大大提高行政效率,而且有利于防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力。