歐建華

摘要自由裁量權(quán)的濫用,會導(dǎo)致腐敗,從而對依法行政構(gòu)成重大威脅。但是并不能因行政自由裁量權(quán)可能被濫用、導(dǎo)致腐敗而限制其行使,只有通過對自由裁量權(quán)的監(jiān)督,才能實現(xiàn)依法行政。筆者從立法、司法和行政三個方面來探討如何有效監(jiān)督行政自由裁量權(quán)。

關(guān)鍵詞行政自由裁量權(quán)依法行政監(jiān)督

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-199-02

一、立法層面上

在立法層面上進行的監(jiān)督即立法監(jiān)督,行政機關(guān)通過立法明確規(guī)定的授權(quán)目的以監(jiān)督行政機關(guān)的自由裁量行為。在立法上應(yīng)明確界定行政自由裁量權(quán)行使的范圍,應(yīng)盡可能地做到明確、具體,減少彈性和模糊性表述;盡快制定統(tǒng)一的行政程序法典,完善相關(guān)立法監(jiān)督。

(一)建立統(tǒng)一的行政程序法典

“行政程序法典的欠缺,導(dǎo)致難以樹立行政執(zhí)法人員和公眾的正當行政程序觀念?！爆F(xiàn)立法時機已基本具備,應(yīng)制定統(tǒng)一的行政程序法典。2003 年《行政許可法》的頒布,是我國以市場為導(dǎo)向的行政審批制度改革的升華?？梢钥闯?中國的法制建設(shè)取得了長足的進展,行政程序立法也經(jīng)歷了一個由不成熟到系統(tǒng)化的過程。我國的行政程序法律體系已經(jīng)基本形成,行政程序的基本原則及精神已在立法、行政實踐、司法審查中得以確立。但已有的行政程序立法未得到有效的貫徹執(zhí)行,就行政程序立法而言,其不足體現(xiàn)在重特別程序輕統(tǒng)一程序。我們知道,行政行為都有其共性,這就需要一個統(tǒng)一的行政程序法來調(diào)節(jié)行政領(lǐng)域的相關(guān)行為,因此,有必要建立統(tǒng)一的行政程序法典。

(二)立法應(yīng)不斷完善,限制自由裁量權(quán)

我們知道,立法者在實踐中常常只注重不斷制定新的法律法規(guī),而對其所制定的法律法規(guī)解釋則較少,這就給行使自由裁量權(quán)留下了“自由”的空間,如在規(guī)定罰款額度時,許多法律法規(guī)都過于寬泛,幅度很大,這便不能有效的規(guī)范具體的行政處罰行為,給濫用埋下了隱患。因此,應(yīng)從源頭上對自由裁量權(quán)的行使作出規(guī)范,立法機關(guān)應(yīng)加強立法及其解釋,加大立法解釋力度,及時予以彌補立法缺陷,避免出現(xiàn)太大的自由裁量空間。要明確界定自由裁量權(quán)行使的目的、范圍等,減少彈性、模糊性詞句。使立法盡可能做到詳盡、細致,使自由裁量權(quán)盡可能的縮小。

(三)立法監(jiān)督要進一步完善

程序是法律的生命,行政程序的法律化是現(xiàn)代國家重要的法治原則,在行政法中占有十分重要的地位。完善立法監(jiān)督特別是要完善程序立法,完善現(xiàn)有的相關(guān)行政程序。一是表明身份制度。表明身份制度是指行政主體及其工作人員在進行行政行為之前,要向相對一方當事人出示證明、身份證或授權(quán)令,以表明自己享有進行某種行政行為的職權(quán)或權(quán)利的程序。這一制度對監(jiān)督行政自由裁量權(quán)而言,可以預(yù)防行政人員超越職權(quán)、濫用職權(quán),使相對人免受不法侵害。二是信息公開制度。信息公開是指凡涉及到相對人權(quán)利、義務(wù)的行政信息資料,除法律規(guī)定應(yīng)予保密的以外,有關(guān)機構(gòu)應(yīng)依法向社會公開,任何公民或組織均可依法查閱或復(fù)制,信息公開制度作為行政公開原則的重要體現(xiàn)和保證,已成為當代許多國家行政程序法的重要組成部分。《中華人民共和國政府信息公開條例》已于自2008年5月1日起施行,應(yīng)當認真落實貫徹。三是回避制度?；乇苤贫仍从谧匀还瓌t“任何人不得作為自己案件的法官” ,指與行政行為有利害關(guān)系的人員不得參與該行政行為的過程的制度。對于監(jiān)督行政自由裁量權(quán)而言,其主要作用在于防止行政行為人的偏私,保障行政行為的公正性和增強行政行為的合理性。四是行政教示制度。行政教示制度有的學(xué)者又稱行政指導(dǎo)制度,指行政主體在進行某項行政行為之前、之后、之中對行政相對人享有哪些權(quán)利、承擔哪些義務(wù),如何行使有關(guān)權(quán)利、履行有關(guān)義務(wù)以及其他有關(guān)事項,負有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導(dǎo)的義務(wù),如果行政主體沒有履行該項義務(wù)而導(dǎo)致相對人遭受損害,則應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任的程序制度。五是聽證制度。聽證制度也源于英美普通法上的自然公正原則,其內(nèi)涵是“聽取當事人的意見”,是現(xiàn)代行政程序法中的核心制度,作為體現(xiàn)公正、公開、民主的制度,對于監(jiān)督行政自由裁量權(quán)的濫用發(fā)揮了非常重要的作用。

二、司法層面上

司法是獨立的,司法監(jiān)督應(yīng)是最有力的。司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督不是行政機關(guān)對自身行為的復(fù)議監(jiān)督,而是一種外部監(jiān)督。因此,這種監(jiān)督應(yīng)以立法機關(guān)制定基本法律(含憲法)作為標準。

(一)行政自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督標準

在基本原則之下,需有具體的標準來衡量某一自由裁量行為是否適當、合理。筆者認為,有以下幾個標準:一看是否符合法律目的、是否正確反映法律本意。“行政權(quán)力的行使,只能是為了實現(xiàn)授予該權(quán)力的目的。任何與授予該權(quán)力不同的目的而行使的行政權(quán)力都是違法的?！贝_認行為目的非善意有一定難度,但可以通過其具體行為來推斷執(zhí)法者行為是否符合法律本身目的、是否正確理解法律本意。二是事實認定是否準確。由于受許多因素的影響,法院在事實認定上采取了更加尊重行政機關(guān)的態(tài)度,但這并不意味著司法審查的放棄,行政機關(guān)對事實的認定不但要合法,而且在法律規(guī)定不明確時還應(yīng)尊重風俗習慣等,對事實做出合理的認定。三是程序是否正當。程序是區(qū)分正義與非正義的標準,程序的價值在于對恣意的控制,是理性選擇的保證,即必須是正當程序。四是適用法律是否得當?！斑m當性原則是指行政機關(guān)在執(zhí)行法律的時候,只能夠采用那些適合于現(xiàn)實該法律目的的方法?！毙姓杂刹昧繖?quán)是法律法規(guī)授予的,行政主體在行使自由裁量權(quán)時應(yīng)忠于法律,適用最確切的法律來作出行政行為。

(二)完善司法監(jiān)督

目前我國只對具體行政行為的合法性進行審查而不審查其合理性。但隨著社會發(fā)展,這種只對行政行為合法性審理的做法已不利于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政,應(yīng)加以完善司法機關(guān)對行政活動的監(jiān)督。一是建立合理的司法審查制度。為此應(yīng)擴大司法機關(guān)對于行政自由裁量權(quán)的審查范圍。對具體行政行為不僅應(yīng)審查其合法性而且應(yīng)審查其合理性。同時,應(yīng)在相關(guān)程序法中,對行政自由裁量權(quán)的行使范圍進行明確界定,為司法機關(guān)在司法審查程序中對違法行政行為進行法律救濟提供法律依據(jù)。二是建立專門的行政法院。在我國現(xiàn)行的權(quán)力分配體制下,司法機關(guān)實際上處于各級黨委、政府的支配下,與其業(yè)務(wù)相關(guān)的人、財、物權(quán)都被地方政府把持,造成了法院只能順從于當?shù)卣畞韴?zhí)行法律和行使司法權(quán),使得地方法院無力抗衡地方行政的干預(yù),導(dǎo)致權(quán)力分配和制約上的失衡,法院自身的權(quán)威無法樹立,行政干預(yù)司法的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。因此,為了更好的監(jiān)督行政自由裁量權(quán),建立專門的行政法院很有必要。三是法院應(yīng)當充分行使審查自由裁量行為的職權(quán),逐步擴大受案及審查范圍。在專門行政法院還沒建立前,只能從實際情況出發(fā)加大普通法院對行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督力度。為了更有效的發(fā)揮司法機關(guān)在控制行政自由裁量權(quán)方面的作用,應(yīng)逐步擴大司法權(quán)對行政自由裁量權(quán)的審查范圍,使得法院也可以進行司法審查。

三、行政內(nèi)部自律

內(nèi)因是決定事物發(fā)展變化的根本原因,因此,對自由裁量權(quán)的監(jiān)督,行政機關(guān)內(nèi)部自律是必不可少的。應(yīng)切實提高執(zhí)法工作人員素質(zhì),做好行政監(jiān)察,完善行政監(jiān)督檢查,發(fā)揮行政復(fù)議的重要作用對監(jiān)督行政自由裁量權(quán)的正確行使都有著非常重要的意義。

(一)行政機關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)應(yīng)進一步提高

要健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度,加強對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前的法律知識考查和測試。政府領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法,增強依法行政、依法辦事意識,自覺運用法律手段解決各種矛盾和問題。 加大公務(wù)員錄用考試法律知識測查力度。在公務(wù)員考試時,應(yīng)當增加法律知識在相關(guān)考試科目中的比重。對從事行政執(zhí)法、政府法制等工作的公務(wù)員,還要進行專門的法律知識考試。另外,要改革行政執(zhí)法體制,適當下移行政執(zhí)法重心,減少行政執(zhí)法層次。建立健全行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機制,從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位問題。強化行政執(zhí)法責任追究。全面落實行政執(zhí)法責任制,健全民主評議制度,加強對市縣行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員行使職權(quán)和履行法定義務(wù)情況的評議考核,加大責任追究力度。

(二)行政監(jiān)察對行政自由裁量權(quán)的約束作用應(yīng)進一步得以重視

國家各級行政監(jiān)察機關(guān),依照法律規(guī)定和政紀,對行政機關(guān)及其公務(wù)人員的行政行為和職務(wù)行為,實施監(jiān)督和糾察的法制監(jiān)察活動,是行政監(jiān)察。行政監(jiān)察是行政自我控制非常重要的組成部分,如果沒有行政監(jiān)察這種約束和控制的監(jiān)督,不管是團體或個人,也不管是公共機關(guān)或私人組織,都有可能會濫用權(quán)力而侵犯他人權(quán)利。行政監(jiān)察的特點是有常設(shè)的機關(guān)、專職的監(jiān)察人員,相應(yīng)的手段,程序法定且監(jiān)察內(nèi)容廣泛(包括合法性監(jiān)察和合理性監(jiān)察),其職能是加強行政管理,保證行政主體依法行政、提高行政效能、懲治腐敗,推進廉政建設(shè)。行政監(jiān)察在監(jiān)督行政自由裁量權(quán)上重要作用。

(三)行政復(fù)議對行政自由裁量權(quán)的控制和監(jiān)督應(yīng)進一步加強

行政復(fù)議是指行政相對人對行政機關(guān)的行政行為不服,向上一級主管部門或同級人民政府提出請求,對行政行為進行審查,以救濟自己的合法權(quán)益的行為,是行政機關(guān)內(nèi)部自上而下的一種法制監(jiān)督,體現(xiàn)了行政補救的作用。行政復(fù)議對行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督是以行政隸屬關(guān)系為前提,介于司法監(jiān)督的中間環(huán)節(jié),具有司法監(jiān)督的不可替代性、權(quán)威性和有效性,它對于不合理的行政自由裁量行為就有權(quán)進行干預(yù)。行政復(fù)議能在相當程度上克服行政系統(tǒng)內(nèi)層級監(jiān)督的軟弱狀況,增強了行政監(jiān)控力度,有效防止和糾正行政自由裁權(quán)的濫用。行政復(fù)議范圍比司法救濟范圍寬,兼顧合法性、合理性審查,能在一定程度上彌補司法救濟的不足,使部分尚不能成為司法審查范圍的濫用行政自由裁量權(quán)行為成為救濟可能,是行政相對方取得行政救濟的一條重要途徑。

(四)行政監(jiān)督體制應(yīng)進一步完善

行政機關(guān)應(yīng)不斷探索和建立行之有效的監(jiān)督制度,不斷完善監(jiān)督體制,應(yīng)建立積極的行政監(jiān)督檢查制度。主要是加強領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督,上級行政領(lǐng)導(dǎo)在行政過程中對下級行政機關(guān)及其工作人員行使行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督是行政領(lǐng)導(dǎo)工作的一部分,它具有監(jiān)督范圍廣、權(quán)威性高、約束力強的特征。通過監(jiān)督檢查,既可以直接糾正或責令其自行糾正違法、不當?shù)淖杂刹昧啃袨?又可以根據(jù)監(jiān)督檢查的結(jié)果,直接追究濫用行政自由裁量權(quán)的行政法律責任,依法實施行政制裁。另外,通過行政監(jiān)督檢查,還可及時發(fā)現(xiàn)行政自由裁量權(quán)行使過程中出現(xiàn)的問題。若屬于行政內(nèi)部的問題,行政機關(guān)則可采取相應(yīng)措施,或制定相應(yīng)規(guī)范,以適應(yīng)合法、合理行使自由裁量權(quán)之需要;若屬于立法授權(quán)的問題,則將相關(guān)信息及時反饋給立法機關(guān),通過這種反饋,促進立法授予行政自由裁量權(quán)更合理、更客觀。

除了從立法、司法、行政層面上對行政自由裁量權(quán)進行監(jiān)督外,社會團體和公民的監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、道德監(jiān)督等對行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督也有重要作用。