李勁東

摘要本文指出應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力是現(xiàn)代政府必備的重要能力之一,也是衡量政府管理水平的一項(xiàng)重要指標(biāo),必須把提高政府危機(jī)管理水平作為政府工作的一項(xiàng)重要工作,適當(dāng)妥善應(yīng)對(duì)危機(jī)事件是體現(xiàn)政府管理水平,也是保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、提高政府凝聚力和公信力的重要基石。因此,盡快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的危機(jī)處理機(jī)制,是上海建設(shè)國際大都市實(shí)現(xiàn)四個(gè)中心戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保障措施之一。

關(guān)鍵詞政府凝聚力政府危機(jī)管理危機(jī)管理體系

中圖分類號(hào):D67文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-197-02

在新的歷史時(shí)期,完備的危機(jī)管理體系是危機(jī)處理措施能夠有效實(shí)施的保障,加強(qiáng)政府危機(jī)管理建設(shè)十分重要,上海必須構(gòu)建具有上海特點(diǎn)、時(shí)代特征的危機(jī)處理機(jī)制。

一、新時(shí)期上海危機(jī)處理面臨的形勢(shì)

2003年7月1日4時(shí)許,上海軌道交通4號(hào)線施工人員發(fā)現(xiàn)越江隧道區(qū)間聯(lián)絡(luò)通道滲水,后發(fā)生大量流沙涌入,繼而引發(fā)隧道受損及地面沉降、建筑物傾斜、防汛墻沉陷等險(xiǎn)情。該事故搶險(xiǎn)涉及水文、地址、工程等多種學(xué)科,綜合性、專業(yè)性、技術(shù)性要求非常高,稍有不慎,就會(huì)造成不可挽回的巨大損失。經(jīng)過成功應(yīng)對(duì),截至7月16日,險(xiǎn)情得到全面控制,整個(gè)事故沒有發(fā)生人員傷亡,有效防止了財(cái)產(chǎn)損失的擴(kuò)大。這次災(zāi)害事故搶險(xiǎn)成功,主要得益于政府在充分聽取專家意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行民主科學(xué)決策、及時(shí)應(yīng)對(duì)、妥善處置的結(jié)果。

上海軌道交通4號(hào)線施工事故、非典疫情、禽流感等都給我們敲響了警鐘,自從九十年代以來,上海經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,同時(shí)也面臨著越來越多的新挑戰(zhàn)和潛在危機(jī)。國際恐怖主義的蔓延、重大危險(xiǎn)源和重大事故隱患不斷增加、自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)與日俱增、非典禽流感等高致病性流行病毒的傳播等無不對(duì)上海構(gòu)建和諧社會(huì)、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)4個(gè)“率先”的發(fā)展目標(biāo)構(gòu)成了嚴(yán)重危險(xiǎn)。上海在未來建設(shè)開放型國際大都市過程中出現(xiàn)的人口密度大、重化工程度高、土地資源稀缺、資源環(huán)境壓力大等諸多矛盾也為出現(xiàn)重大危機(jī)增加了新的不確定因素。上海在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等領(lǐng)域中面臨著眾多不可未知的潛在危機(jī),在危機(jī)事件高頻發(fā)生的時(shí)期,政府所面臨的挑戰(zhàn)也越來越大。

一般來說,危機(jī)事件都具有從醞釀、爆發(fā)、傳播、減弱到最終消亡的生命周期。危機(jī)時(shí)期的特征,一是發(fā)生了難以預(yù)料的可能導(dǎo)致災(zāi)難的事件;二是人們的心理和時(shí)空感發(fā)生了變化,感覺生活不再安全,工作和生活出現(xiàn)了失去時(shí)空的感覺,生活安排一下子脫離了常規(guī),消費(fèi)習(xí)慣一下子被打破,進(jìn)入非常規(guī)生活時(shí)期;三是信息溝通不暢,謠言四起,各方面的消息都有,小道消息,政府的消息,還有媒體和公共輿論的消息,人們對(duì)于這些信息很難判斷和合理選擇,不知所措;四是公共秩序進(jìn)入不穩(wěn)定階段,隨時(shí)可能發(fā)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)。

政府危機(jī)管理的關(guān)鍵,就是要提高對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力、事件發(fā)生后的反應(yīng)能力及善后恢復(fù)階段的學(xué)習(xí)能力。在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),政府越來越成為了公共危機(jī)的主要管理者。換言之,政府要有勇氣直面危機(jī),所謂“君子安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘亂”,“位重任亦重,時(shí)危志彌敦”是也。

二、建立長效經(jīng)常性危機(jī)預(yù)控機(jī)制

建立危機(jī)事件預(yù)警機(jī)制。應(yīng)將危機(jī)事件的預(yù)警作為政府危機(jī)管理的一項(xiàng)重要職能,切實(shí)抓緊抓好。在危機(jī)爆發(fā)之前能夠識(shí)別各種征兆性事件,對(duì)危機(jī)爆發(fā)的概率及后果進(jìn)行科學(xué)分析和判斷;發(fā)生危機(jī),應(yīng)立即由市政府職能部門分不同等級(jí)發(fā)出警報(bào),同時(shí)應(yīng)以市政府的名義提出科學(xué)、合理的建議,以及指導(dǎo)意見和防治方案。經(jīng)常性危機(jī)預(yù)控的主要內(nèi)容有:

(一)制定應(yīng)對(duì)意外突發(fā)事件的預(yù)案

為了提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力,最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害,保障公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全,維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,依據(jù)憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī),對(duì)突然發(fā)生、造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害,危及公共安全的緊急事件制定應(yīng)對(duì)預(yù)案。

專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案主要由市政府及其有關(guān)部門為應(yīng)對(duì)某一類型或某幾種類型突發(fā)公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案。主要制定:上海自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案;上海防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案;上海地震應(yīng)急預(yù)案;上海安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案;上海海上搜救應(yīng)急預(yù)案;上海處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案;上海處置電網(wǎng)大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案;上海突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案;上海通信保障應(yīng)急預(yù)案;上海突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案;上海突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案等。各區(qū)、縣人民政府在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下,按照分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則,分別制定本地應(yīng)急預(yù)案。

(二)做好危機(jī)預(yù)控的宣傳教育工作

及時(shí)通過新聞媒體宣傳黨和政府關(guān)于防治工作的方針、政策和措施,及時(shí)公布危機(jī)情況和處置工作動(dòng)態(tài),及時(shí)展現(xiàn)政府負(fù)責(zé)任的形象,消除社會(huì)恐慌,使群眾在知情的情況下積極參與危機(jī)化解工作,使社會(huì)各界從道義、資金、物質(zhì)和技術(shù)等方面給予理解、支持和幫助,為有效開展危機(jī)處置工作創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

政府要有開放的視野,開放的思路和開放的措施,應(yīng)當(dāng)相信和依靠社會(huì)力量,拓寬社會(huì)參與渠道,形成全社會(huì)處理危機(jī)事件協(xié)調(diào)互動(dòng)的良好氛圍。建立城市社區(qū)自治制度,分擔(dān)危機(jī)處理工作的社會(huì)職能。

(三)建立通暢、快捷、網(wǎng)絡(luò)健全的信息反饋預(yù)警系統(tǒng)

要建立以現(xiàn)代通訊手段為保障,信息上傳和下達(dá)有效傳遞的制度。建立跨越政府層級(jí)的重大危機(jī)事件緊急報(bào)告制度,完善媒體信息發(fā)布制度。盡量避免信息傳遞產(chǎn)生偏差,導(dǎo)致信息失真。積極通過媒體將信息直接傳遞給信息接受者,不需要經(jīng)過多個(gè)傳遞過程,減少信息失真的可能性,從而避免謠言的產(chǎn)生或終止謠言的傳播。

建立預(yù)警系統(tǒng)有利于組織進(jìn)行快速的反應(yīng),減少危機(jī)監(jiān)測(cè)成本和提高危機(jī)監(jiān)測(cè)效果,從而減少危機(jī)帶來的損失,消除了危機(jī)監(jiān)測(cè)不連續(xù)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。這一系統(tǒng)包括信息收集子系統(tǒng)、信息加工子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、警報(bào)子系統(tǒng)等。它結(jié)合具體領(lǐng)域或事件的工作流程、處理機(jī)制和程序,就成為通行方案、權(quán)變方案和部分計(jì)劃方案,有助于迅速地有條理地解決危機(jī)。

(四)實(shí)施具有針對(duì)性的、制度化的危機(jī)預(yù)控措施

一是做好危機(jī)處理的準(zhǔn)備訓(xùn)練。心理訓(xùn)練。可以聘請(qǐng)心理學(xué)家等為管理者舉辦仿真的危機(jī)模擬實(shí)習(xí)。通過模擬實(shí)踐訓(xùn)練,實(shí)施民眾災(zāi)難逃生訓(xùn)練。如重點(diǎn)在中小學(xué)開展火災(zāi)逃生訓(xùn)練等。

二是加強(qiáng)培訓(xùn)和演習(xí),增強(qiáng)政府部門及社會(huì)成員在危機(jī)中的反應(yīng)能力,增強(qiáng)對(duì)危機(jī)情景的感性認(rèn)識(shí),具體包括對(duì)可預(yù)見的事件進(jìn)行決策,前期的心理和知識(shí)培訓(xùn),以及處理危機(jī)的基本功演練,以保證一旦危機(jī)發(fā)生,能迅速地采取有效對(duì)策。

三是鍵全法規(guī)制度,加強(qiáng)檢查監(jiān)督。在危機(jī)處理中,政府從采取措施,啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、實(shí)施搶險(xiǎn)救災(zāi)到追究失職官員的責(zé)任,都需要有健全的危機(jī)處理法規(guī)提供法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)《危機(jī)事態(tài)法》的制定,建立健全法律體系。

四是建立應(yīng)對(duì)突發(fā)流行性疾病的科學(xué)長效防治機(jī)制。政府要適時(shí)進(jìn)行引導(dǎo),推動(dòng)對(duì)流行病防治工作由應(yīng)急向常態(tài)轉(zhuǎn)變,把防治工作納入依法、科學(xué)、規(guī)范、有序的軌道。積極推進(jìn)各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)建設(shè)步伐,以應(yīng)急指揮體系、疫情監(jiān)測(cè)報(bào)告體系、疾病預(yù)防控制和醫(yī)療救治體系、應(yīng)急處置隊(duì)伍為重點(diǎn),建立國家和地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制,建立和完善疫情及時(shí)通報(bào)和公布制度。

三、政府危機(jī)管理體制的粗略構(gòu)想

人類社會(huì)的進(jìn)步,不斷地打破與自然的短暫和諧狀態(tài),而政府由于管理上的慣性,其間必然會(huì)產(chǎn)生矛盾,外來的突發(fā)性事件使得矛盾沖突表面化,如果措施不力,則可能最終使危機(jī)浮出水面,引起世人的關(guān)注甚至恐慌。因此,為了不斷獲得新的平衡,必須有一種制度能預(yù)見并適度超前于現(xiàn)實(shí),在危機(jī)產(chǎn)生時(shí),幫助組織迅速達(dá)到新的平衡點(diǎn)。這就是我們所說的危機(jī)管理。

(一)建立政府危機(jī)管理專門機(jī)構(gòu)

要使危機(jī)管理有效地進(jìn)行,需要成立一定的危機(jī)管理的核心,即建立政府專門進(jìn)行危機(jī)管理的部門。有專家建議中國政府成立一個(gè)類似于美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)的危機(jī)處理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),以立法的形式授予對(duì)其他政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)度的權(quán)力。對(duì)此,我表示贊成,在上海也應(yīng)該成立一個(gè)類似機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)市政府危機(jī)事務(wù)協(xié)調(diào)。該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人是上海市市長、日常執(zhí)行機(jī)構(gòu)放在市府辦公廳。

同時(shí),借鑒西方NGO機(jī)構(gòu)(非政府民間組織)相對(duì)完善和成熟的經(jīng)驗(yàn),可以在原有居民委員會(huì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行職能增加或轉(zhuǎn)換,使居委會(huì)成為政府對(duì)付突發(fā)性危機(jī)事件的有力的一線聯(lián)盟軍,不失為一種有益的嘗試。

(二)建立政府官員問責(zé)機(jī)制

政府要增強(qiáng)責(zé)任感、危機(jī)感,真正為公眾服務(wù),提升自身的形象,提高社會(huì)公民的信任度。官員考核和任命既要對(duì)上負(fù)責(zé),又要對(duì)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全負(fù)責(zé),促進(jìn)危機(jī)管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。各種輿論工具都要監(jiān)督政府,幫助政府提高決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。通過公正嚴(yán)格的司法程序,懲處對(duì)危機(jī)事件負(fù)有直接重大責(zé)任的政府官員,以消除公眾的不滿情緒。

(三)建立公共信息公開機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代,政府和媒體的社會(huì)責(zé)任是向社會(huì)及時(shí)、準(zhǔn)確地提供真實(shí)、可靠的公共信息。隨著政府推行政策轉(zhuǎn)向依靠其公信力,信息公開將成為建設(shè)“陽光政府”的重要利器。應(yīng)改變某些傳統(tǒng)管制方法,允許有關(guān)新聞媒體進(jìn)行新聞采訪、報(bào)道及評(píng)論,并全面開放;通過各種媒體宣傳有關(guān)危機(jī)事件方面的知識(shí),讓公眾能夠迅速掌握、了解真實(shí)情況,提高公眾對(duì)危機(jī)的心理承受力,增強(qiáng)對(duì)政府控制危機(jī)的信心,防止出現(xiàn)因?yàn)樾畔㈤]塞而導(dǎo)致危機(jī)的失控和無謂的恐慌。

(四)物資配備

危機(jī)反應(yīng)時(shí)資源是緊缺的,保證及時(shí)供給和合理分配有限資源,這是危機(jī)反應(yīng)有效展開的關(guān)鍵,也是危機(jī)處理方案得以實(shí)施的重要保證。結(jié)合國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備庫建設(shè),在全市范圍內(nèi)建設(shè)完善物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò),指導(dǎo)各區(qū)縣建立物資保障工作網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測(cè)機(jī)制,做好主要防治用品和設(shè)備生產(chǎn)能力迅速擴(kuò)大的貯備工作,及時(shí)推介新型防護(hù)產(chǎn)品,積極組織生產(chǎn)和采購,啟動(dòng)應(yīng)急運(yùn)輸系統(tǒng),做好后勤保障工作。

(五)加強(qiáng)國際和地區(qū)交流,廣泛開展合作

與世界衛(wèi)生組織等國際組織進(jìn)行良好的合作,邀請(qǐng)世界衛(wèi)生組織專家來上?？疾?與香港、澳門特別行政區(qū)建立防治工作聯(lián)系機(jī)制,與國外開展多種形式的合作與交流,建立和完善全球應(yīng)急機(jī)制積極進(jìn)行有益嘗試。

四、完善政府危機(jī)決策制度

史蒂文·芬克在《危機(jī)管理》一書中說:“中國人早在幾百年前就領(lǐng)會(huì)了這一思想。在漢語中,組成危機(jī)的兩個(gè)字分別表示危險(xiǎn)和機(jī)會(huì)?！闭^“有危險(xiǎn)才有機(jī)會(huì)”。因此,積極正確妥善應(yīng)對(duì)危機(jī),往往能把一次危機(jī)化解為一次機(jī)遇。其中,政府在危機(jī)中的決策起到了至關(guān)重要的作用。

(一)要樹立正確的危機(jī)處理態(tài)度

危機(jī)事件往往決定了決策是非程序化的,必須在有限信息、有限資源、有限時(shí)間的條件下尋求“滿意”的處理方案,政府在危機(jī)中的處理態(tài)度,往往決定了危機(jī)事態(tài)發(fā)展的方向和處理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。只有樹立迎難而上、果敢堅(jiān)決、百折不撓、勇?lián)?zé)任的積極態(tài)度,在危機(jī)處理中冷靜、客觀分析問題,才可能將危機(jī)及時(shí)處置,將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。既要防止出現(xiàn)盲目決策、急于求成,也要防止一味躲避、放棄決策,避免出現(xiàn)“霍布森選擇”或“鴕鳥效應(yīng)”。

(二)尊重科學(xué),民主決策

軌道交通4號(hào)線事故處置、非典疫情防治取得成功,關(guān)鍵是堅(jiān)持科學(xué)態(tài)度,依靠科技人員,運(yùn)用科學(xué)手段,進(jìn)行民主決策的結(jié)果。因此,在重大危機(jī)處置中,充分聽取各方面專家的意見,作出科學(xué)民主決策,弘揚(yáng)科學(xué)精神,將對(duì)危機(jī)得到有效控制起到至關(guān)重要的作用。同時(shí),要堅(jiān)持依法辦事,嚴(yán)格規(guī)范行為。要嚴(yán)格執(zhí)行國家和上海市出臺(tái)的一系列法規(guī)政策,做到有法可依,嚴(yán)格依法辦事,保證危機(jī)處置工作的順利進(jìn)行。

(三)建立快速的危機(jī)處理反應(yīng)機(jī)制

要及時(shí)成立專門危機(jī)處理機(jī)構(gòu),確立核心領(lǐng)導(dǎo)小組。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),形成統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)體系。形成自上而下指揮有力、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、反應(yīng)迅速、行動(dòng)統(tǒng)一的工作指揮體系和工作機(jī)制,有針對(duì)性的做好組織指揮、技術(shù)指導(dǎo)、依法防治、物資資金、輿論宣傳等方面的工作。做到責(zé)任明確、紀(jì)律嚴(yán)明、政令暢通。保證各項(xiàng)工作組織指揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)、堅(jiān)強(qiáng)有力。

(四)搞好社會(huì)協(xié)作

做好物資供應(yīng),確保工作需要和市場(chǎng)正常秩序。在危機(jī)期間,要做好組織貨源,緊急調(diào)運(yùn),解決生活必需品斷檔脫銷問題,及時(shí)平息搶購風(fēng)潮。通過研究制定產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格和市場(chǎng)秩序監(jiān)管等措施,大力開展專項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法檢查,嚴(yán)厲查處制售假冒偽劣產(chǎn)品、哄抬物價(jià)、亂收費(fèi)等違法行為,切實(shí)維護(hù)正常經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。在危機(jī)處置過程中,要注意及時(shí)、準(zhǔn)確收集掌握有關(guān)情況信息,預(yù)防、妥善處置群體性事件,及時(shí)監(jiān)控、封堵、刪除有關(guān)有害信息,嚴(yán)厲打擊有關(guān)違法犯罪活動(dòng),嚴(yán)密防范境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力、“法輪功”等邪教組織的搗亂和破壞活動(dòng)。

最后,借用別人滿懷感慨的話作為文章的結(jié)尾:“重大危機(jī)事件如非典疫情毫無疑問是一場(chǎng)陣痛,它不但拷問著一個(gè)城市的承受力,一個(gè)民族的承受力,更成了考驗(yàn)中國政府的一塊試金石?！粩嗵岣哒畱?yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力,真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)地與公眾進(jìn)行良好的信息溝通和交流,保障公民的知情權(quán),這正是現(xiàn)代民主發(fā)展的必然要求。同時(shí)建立完善的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制,增強(qiáng)社會(huì)回應(yīng)力,也是提高政府治理能力、保持社會(huì)穩(wěn)定的必然要求。政府,給民眾更多信心;民眾,給政府更多信任?！粋€(gè)開放自信、坦誠務(wù)實(shí)、勇于負(fù)責(zé)的政府形象,此乃人民之福、國家之幸矣。”