伍婷婷

摘要我國法學(xué)界對(duì)建立環(huán)境公益訴訟的必要性已普遍認(rèn)可,但誰能成為環(huán)境公益訴訟的適格原告,學(xué)界對(duì)此觀點(diǎn)不一。本文從檢察機(jī)關(guān)以公訴人身份介入環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢(shì)、法律依據(jù)等方面進(jìn)行分析,指出檢察機(jī)關(guān)是最佳適格原告,并對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公訴的制度設(shè)計(jì)提出了幾點(diǎn)建議,以期實(shí)行對(duì)環(huán)境公益的有效保護(hù)。

關(guān)鍵詞檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格

中圖分類號(hào):D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-159-02

一、引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)象十分嚴(yán)重,環(huán)境侵權(quán)

問題日益凸顯,由此引發(fā)的環(huán)境糾紛數(shù)量急劇上升。據(jù)統(tǒng)計(jì),從20世紀(jì)80年代中期到90年代中后期,我國的環(huán)境糾紛一直保持在每年10萬件左右,但是自1998年以后,環(huán)境糾紛數(shù)量呈現(xiàn)急劇上升趨勢(shì),在短短6年多的時(shí)間里增加了約4倍,2003年突破了50萬件。目前,盡管解決環(huán)境糾紛的方式呈多元化趨勢(shì),但環(huán)境訴訟仍然是解決環(huán)境糾紛的一個(gè)重要途徑。但是由于傳統(tǒng)訴訟法將提起訴訟的主體嚴(yán)格限制在與案件有直接利害關(guān)系的人和受到具體行政行為侵害的相對(duì)人之上,不可避免地束縛了環(huán)境訴訟的發(fā)展,無法應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)重的環(huán)境違法行為。因此,要對(duì)傳統(tǒng)訴訟法進(jìn)行突破,建立環(huán)境公益訴訟,擴(kuò)大訴訟的適格原告范圍,以應(yīng)對(duì)日益增多的環(huán)境糾紛處理的需要。

在我國,學(xué)界對(duì)建立環(huán)境公益訴訟的必要性已普遍認(rèn)可,但是關(guān)于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格問題,還是存在諸多爭(zhēng)議。學(xué)界分別提出了公民個(gè)人、環(huán)保團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)部門及其他相關(guān)組織等,可以做為環(huán)境公益訴訟的適格原告。筆者認(rèn)為,就我國目前的訴訟制度而言,環(huán)境公益訴訟的主體如果一步擴(kuò)大到一般民事主體,包括個(gè)人或非政府組織等還不太現(xiàn)實(shí),不過可以借鑒發(fā)達(dá)國家公益訴訟的模式即由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的方式,也許更可行。在我國,檢察機(jī)關(guān)是法定的公訴機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟而且是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。

二、檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告之優(yōu)勢(shì)

之所以認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體,主要是從現(xiàn)實(shí)角度考慮,相較其他主體而言,我國檢察機(jī)關(guān)具有如下優(yōu)勢(shì):

(一)檢察機(jī)關(guān)是國家環(huán)境利益的最佳代表

環(huán)境污染、生態(tài)破壞等行為,侵犯的往往不僅僅是公民個(gè)人、法人或組織的合法權(quán)益,同時(shí)也會(huì)侵犯國家和社會(huì)公共利益。此外在現(xiàn)實(shí)生活中,許多環(huán)境污染行為并沒有直接侵犯特定的公民、法人或組織的權(quán)益,根據(jù)我國訴訟法規(guī)定的“直接利害關(guān)系”或者“直接受到損害”的起訴條件,往往使得無人享有訴權(quán),最終導(dǎo)致國家、社會(huì)公共環(huán)境利益受損。保護(hù)公共利益是國家的責(zé)任,但國家是一個(gè)抽象主體,國家要保護(hù)這種利益,就需要代言人。自檢察制度產(chǎn)生以來,檢察機(jī)關(guān)就是以國家利益和公共利益代表的身份出現(xiàn)的。國外許多國家的檢察實(shí)踐都有一個(gè)共同特點(diǎn)即以積極、主動(dòng)的方式參與訴訟活動(dòng)。有學(xué)者提出:“現(xiàn)代訴訟的基本理論認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在訴訟中最突出、最主要的職責(zé)是代表國家公眾把被告人(刑事被告人、民事被告人、行政被告人)的違法行為和違法事實(shí)提供給法院,要求其依法進(jìn)行審理和裁判,并對(duì)審理的過程及裁判的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。因此,在國家利益受到損害時(shí),檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任和義務(wù)代表國家利益進(jìn)行起訴,運(yùn)用公力救濟(jì)的司法手段保護(hù)環(huán)境公共利益。因此筆者認(rèn)為,賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格,符合檢察機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn),也是公益訴訟國家干預(yù)原則的最佳體現(xiàn)。

(二)彌補(bǔ)個(gè)人訴訟機(jī)制存在的不足

個(gè)人訴訟是一種勇敢者的訴訟,當(dāng)勇敢者缺位時(shí)就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境損害所涉及的環(huán)境公共利益無法得到保護(hù)。在現(xiàn)實(shí)生活中,即使法律賦予公民環(huán)境起訴權(quán),個(gè)人也常常會(huì)因不知、不能或不敢等種種原因而不起訴,其后果是許多環(huán)境違法行為長(zhǎng)期得不到有效制止,環(huán)境侵害者逍遙法外,而公眾的環(huán)境利益乃至環(huán)境本身受到嚴(yán)重?fù)p害卻無法恢復(fù)。要改變這一現(xiàn)狀,可以授予檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán),由其代表國家提起訴訟,可以解決訴訟主體不確定或缺位情況下,國家利益與社會(huì)公益遭受損失卻得不到救濟(jì)的尷尬處境。

此外,個(gè)人訴訟往往面對(duì)的是實(shí)力雄厚的污染企業(yè)和有巨大威懾力的行政主體,原被告雙方無論在資金、信息還是組織上都是無法比擬的。為了平衡原被告之間的差距,環(huán)境公益訴訟需要一個(gè)專業(yè)的訴訟集團(tuán)來擔(dān)負(fù)起訴職責(zé)。從現(xiàn)階段我國的國情來看,只有檢察機(jī)關(guān)最為適宜。檢察院作為國家機(jī)關(guān),擁有專業(yè)的法律人才和廣泛的調(diào)查權(quán),力量比起單個(gè)的公民要強(qiáng)很多,這樣使得追究環(huán)境侵害行為變得更為有力,有利于環(huán)境侵權(quán)問題的早日解決,實(shí)現(xiàn)訴訟目的。

(三)能有效保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益,達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的

環(huán)境污染往往侵害的不只是一、兩個(gè)人,而是一定范圍內(nèi)的公眾,甚至是一個(gè)國家的利益。在此情況下,若要求單個(gè)主體提起訴訟,其將承受巨大的經(jīng)濟(jì)壓力,個(gè)人往往無力或不愿負(fù)擔(dān),即使有人愿意負(fù)擔(dān),讓公民個(gè)人為了公益去花費(fèi)錢財(cái)和精力打官司也不符合公平負(fù)擔(dān)原則。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),是國家利益代表,有保護(hù)國家利益和公共利益不受侵害的義務(wù),由其作為公益代表人參與訴訟既符合其職能要求,又能簡(jiǎn)化訴訟程序,節(jié)省大量的人力、物力、財(cái)力,有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛,有效地保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益,從而達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的。

三、檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的法律依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)作為國家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)和公訴機(jī)關(guān),對(duì)損害公共環(huán)境利益的事件提起訴訟,不僅具有現(xiàn)實(shí)的優(yōu)越性,也有深厚的法律依據(jù)。

“公益訴訟”作為檢察機(jī)關(guān)的重要權(quán)能之一,在我國法制發(fā)展史上是有其歷史淵源的。早在1900年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條中就規(guī)定:檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于全國社會(huì)及勞動(dòng)人民利益之有關(guān)民事及一切行政訴訟,均可代表國家公益參與之”;1934年《中華人民共和國檢察院組織法》第4條規(guī)定:“對(duì)于國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟”;1949年12月頒發(fā)的《最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定:“檢察機(jī)關(guān)有權(quán)參與涉及全國社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件以及涉及全國社會(huì)與勞動(dòng)人民有關(guān)這一切行政訴訟”;1954年的《中華人民共和國檢察院組織法》第4條規(guī)定:“地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟”。從上述規(guī)定中可以看出,檢察機(jī)關(guān)在創(chuàng)建之初,對(duì)于涉及國家和人民利益的重要民事、行政案件是有權(quán)提起訴訟的。

在我國現(xiàn)行法律中,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主要法律依據(jù)是《憲法》第1條:“國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn),禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財(cái)產(chǎn)”;《環(huán)境保護(hù)法》第6條:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”;《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定:“人民檢察院通過行使檢察權(quán),保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體的財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”;《民事訴訟法》第15條規(guī)定:“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家集體和個(gè)人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴”。據(jù)此,檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),對(duì)侵犯國家、社會(huì)公共利益的行為提起公訴,是檢察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督的重要形式和手段,是符合憲法精神和法律規(guī)定的。

反觀國外,20世紀(jì)中期以來為了保護(hù)環(huán)境公共利益,許多國家都建立了環(huán)境公益訴訟制度,并將公益訴訟的權(quán)利不同程度地賦予了檢察機(jī)關(guān)。比如美國法中就賦予了檢察官在涉及聯(lián)邦利益的案件時(shí)可以享有起訴權(quán)。羅馬尼亞民事訴訟法典規(guī)定,只要出于保護(hù)國家或公眾利益或保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和合法利益的需要,檢察長(zhǎng)就可以參加訴訟。法國新民事訴訟法規(guī)定,除法律有專門規(guī)定的案件外,在公法秩序受到損害時(shí),檢察官可以作為主要當(dāng)事人提起訴訟。德國也確立了行政訴訟的公共利益代表人制度,檢察官可以作為公共利益的代表人,可代表聯(lián)邦或地方獨(dú)立提起或參加行政訴訟。所以,賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟權(quán)符合世界各國關(guān)于公益訴訟的立法趨勢(shì)。筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)作為法律的監(jiān)督機(jī)關(guān),是國家利益的最佳代表,不管是從在建國初期的有關(guān)法律規(guī)定,還是國外立法趨勢(shì)來看,在環(huán)境公害泛濫的今天,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是環(huán)境公益訴訟的適格原告。

四、檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格的制度設(shè)計(jì)

根據(jù)上述分析,賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格,是維護(hù)公共環(huán)境利益的需要,也是符合世界環(huán)境法和訴訟法發(fā)展趨勢(shì)的,就具體的訴訟操作而言,筆者認(rèn)為:

(一)從立法層面上賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟訴權(quán)

構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟制度的核心在于確立適格原告,但因?yàn)槲覈F(xiàn)行法律對(duì)公益訴訟原告的主體資格沒有任何明確的規(guī)定,以至于現(xiàn)實(shí)中為維護(hù)公共環(huán)境利益而提起的訴訟,大多由于“法無明文規(guī)定”或者“不具備主體資格”而被法院駁回或不予受理,環(huán)境訴訟原告資格的限制已成為尋求司法救濟(jì)的巨大障礙?；谇笆龇治?應(yīng)盡快明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中原告資格問題,從立法層面上賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。為此首先應(yīng)在憲法及其實(shí)體法中確立我國的公益訴訟制度,以明確其在法律體系中的地位和價(jià)值;其次修訂《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及重大環(huán)境利益的侵權(quán)案件可以提起公訴的權(quán)利,使其環(huán)境公益訴權(quán)做到有法可依;同時(shí)建立檢察機(jī)關(guān)民事、行政公訴制度,確保檢察機(jī)關(guān)全面行使公訴職能;另外在立法不完善的情況下,可以通過制定專門司法解釋,賦予檢察院以環(huán)境公訴權(quán),并規(guī)定具體的訴訟程序和規(guī)則。

(二)限定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的范圍

賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利并不意味著所有的環(huán)境糾紛都應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)來起訴。在涉及有直接利害關(guān)系人的環(huán)境利益時(shí),完全可以由這些直接利害關(guān)系人自己行使起訴權(quán),在涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境訴訟中,則可以由間接利害關(guān)系人提起訴訟,只有在沒有直接或間接利害關(guān)系人時(shí)的純公益性環(huán)境損害情形下,檢察機(jī)關(guān)則有權(quán)起訴。也就是說檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境訴訟的案子限于,涉及國家、社會(huì)公共利益而又無人或無法起訴的案件。而對(duì)于涉及利害關(guān)系人的案件,則應(yīng)尊重當(dāng)事人的訴權(quán),由其自行決定是否提起訴訟,檢察機(jī)關(guān)不宜過多干涉。

(三)從案件來源而言,應(yīng)建立告發(fā)行使公訴權(quán)原則和審查制度

案件來源以受害人舉報(bào)和環(huán)保部門移送為主要線索。因?yàn)槿绻麢z察機(jī)關(guān)大量地依職權(quán)提起公益訴訟,其調(diào)查權(quán)就要相應(yīng)大量增加,從而分散檢察機(jī)關(guān)的力量,影響反腐敗、提起刑事公訴和法律監(jiān)督等其他檢察職能的履行。作為一種公力救濟(jì)途徑,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟一般應(yīng)當(dāng)在受害人和環(huán)境行政部門試圖制止環(huán)境違法而不能之后,作為一種后置的司法救濟(jì)程序提起,案件來源以接受公民、法人或者其他組織的控告、檢舉,或者其他國家機(jī)關(guān)的要求或請(qǐng)求為原則,以節(jié)約司法資源。

(四)限制檢察機(jī)關(guān)的訴訟處分權(quán)

就訴訟目的而言,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的目的不是為了自身的私利,主要是通過追究造成環(huán)境污染破壞行為人的法律責(zé)任,實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和公眾利益的保護(hù)和救濟(jì)。其訴訟權(quán)不是自生的,而是國家和公眾賦予的,因此原告的訴訟處分權(quán)應(yīng)作限制,檢察機(jī)關(guān)無權(quán)放棄或擅自處理這種權(quán)利,同時(shí)也不適用調(diào)解制度。