徐 靜

摘要作為全球最大之發(fā)展援助機構(gòu),世行成功地將環(huán)境政策與融資信貸密切結(jié)合起來,為發(fā)展中國家和全球環(huán)境問題的解決及生態(tài)環(huán)境的改善做出了卓有成效的努力,本文首先對其環(huán)境政策的表現(xiàn)形式、法律地位及其對國際環(huán)境法的影響這些規(guī)范的法律性質(zhì)和地位進行分析,最后,分析和研究世行環(huán)境政策對我國的影響及我國之應(yīng)對。

關(guān)鍵詞世界銀行環(huán)境政策

中圖分類號:F116文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-141-01

一、世行環(huán)境政策的具體表現(xiàn)形式

1.世行《全球發(fā)展報告》。在環(huán)境方面,特別值得一提的是1992年世行發(fā)展報告《發(fā)展與環(huán)境》?！栋l(fā)展與環(huán)境》的主旨是:在制定發(fā)展政策時要綜合考慮環(huán)境問題。

2.世行的幾種重要的支持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略:(1)國家援助戰(zhàn)略。CAS是國家經(jīng)濟計劃的重要根據(jù),世行的融資項目必須依據(jù)CAS,世行努力將有關(guān)環(huán)境、社會和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題貫徹到各成員國CAS中。(2)行業(yè)戰(zhàn)略。為在各主要行業(yè)融入對環(huán)境的關(guān)注、實施可持續(xù)發(fā)展,世行對能源產(chǎn)業(yè)、全球環(huán)境發(fā)展、人口發(fā)展、城市發(fā)展、交通發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面編寫了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告。(3)區(qū)域與國家戰(zhàn)略。世行對非洲地區(qū)、東亞及太平洋地區(qū)、歐洲與中亞地區(qū)、拉丁美洲及加勒比海地區(qū)、中東與北非地區(qū)和南亞地區(qū)制定了區(qū)域與國家戰(zhàn)略,均把生態(tài)的可持續(xù)性考慮進去。(4)其他戰(zhàn)略。世行針對一些核心問題制定了相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,包括為保護生物多樣性制定的《世行對履行生物多樣性國際公約的支持戰(zhàn)略》、為應(yīng)對氣候變化而編制的《全球相關(guān)性》報告等。

3.保全政策、程序和良好做法范例。在過去幾十年,世行為處理項目所涉及的環(huán)境和社會問題制訂了保全政策、程序和良好做法范例,它們已經(jīng)成為國際公認的參照標準和模式。

4.國家環(huán)境行動計劃(NEAPs)。世行幫助其客戶國家制訂了國家環(huán)境行動計劃(NEAPs),目的是指導制定具有環(huán)境持續(xù)性的發(fā)展政策,并通過體制建設(shè)項目加強了這些國家的環(huán)境管理制度。

5.《作出可持續(xù)承諾——世行環(huán)境戰(zhàn)略》。世行的管理部門和執(zhí)董會經(jīng)討論,于2001年7月17日批準了這項戰(zhàn)略。

6.《預防和減輕污染手冊》。世行的《預防和減輕污染手冊》為污染管理方面的國際良好做法提供了一套全面和顧及具體部門的政策準則。

二、世行環(huán)境政策的法律地位,性質(zhì)

世行是一種協(xié)定性組織,即正式國際組織,作為國際社會重要角色,國際組織都有各自獨立的法律秩序,將組織日常工作和各項活動維持在一個法律框架或體系下,一些學者傾向于把國際組織法分為外部法和內(nèi)部法:外部法指規(guī)范國際組織同成員國,非成員國以及其他國際組織之間關(guān)系的準則。內(nèi)部法則指調(diào)整組織內(nèi)部各種關(guān)系的準則。

世行世行自成立以來陸續(xù)制定了各種政策,用以指導下屬的各種機構(gòu)以及其職員的工作。因此這些指導是內(nèi)部管理的一種形式,是國際組織的內(nèi)部法,不具有國際法上的拘束力,不是國際環(huán)境法的淵源。但是,沒有法律約束力并不等于說沒有法律效力。它們至少表明了成員國的一致立場,如果某成員國拒絕接受,它會受到來自國際輿論和其他國家的壓力。直接宣示某種國際法規(guī)則的那些決定,代表各成員國和國際組織的一種普遍的實踐和信念,可以作為國際習慣形成的有力證據(jù),最終可能會發(fā)展為對成員國產(chǎn)生法律約束力

三、世行環(huán)境政策的影響及中國的應(yīng)對

國際金融組織與中國的合作不是簡單的借貸關(guān)系,而是一個成功的“合作、互利、共贏”的新型關(guān)系,世行作為對華貸款援助的主要國際金融組織,其對中國的作用和影響也是如此。

(一)對我國環(huán)境法理念的影響

我國《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定:“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保護人體健康,促進社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展,制定本法?！雹俑鲊鴮h(huán)境法的目的一般分為兩種:一是基礎(chǔ)的直接目:即協(xié)調(diào)人與環(huán)境的關(guān)系,保護和改善環(huán)境;二是最終的發(fā)展目標,又包括保護人群健康和保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展兩個方面。多數(shù)國家主張環(huán)境法的最終目的,首先是保護人的健康,其次的促進經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展,即“目的二元論”。也有的國家規(guī)定環(huán)境法的唯一目的是保護人群健康,即“目的一元論”。②而我國環(huán)境基本法的立法目的顯然屬于“目的二元論”,即保障人體健康與促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。這種“目的二元論”作為環(huán)境法的基本理念不能反映國際環(huán)境法的一般立法趨勢,而且有違現(xiàn)代環(huán)境倫理觀。

因此,我國環(huán)境法理念面臨轉(zhuǎn)變,以符合世行環(huán)境政策的一般觀念和國際環(huán)境法理念的發(fā)展趨勢:首先,在《中華人民共和國環(huán)境保護法》的修改中,要將“目的二元論”改為“目的一元論”,即以“保障人體健康”為唯一取向,凸顯“環(huán)境優(yōu)先”的理念。其次,在各類環(huán)境立法中,要貫徹“環(huán)境優(yōu)先”理念。

(二)對我國發(fā)展戰(zhàn)略的影響

在世行環(huán)境政策的形成中,我們必須注意到目前世行首先是作為一個對發(fā)展中國家與地區(qū)的扶貧機構(gòu)存在的。因此,世行的環(huán)境政策很大程度上是針對發(fā)展中國家與貧困地區(qū)的。在相當長的時期里,我國的國家發(fā)展戰(zhàn)略是將扶貧與環(huán)境問題分離的。

因此,世行在發(fā)展戰(zhàn)略形成的環(huán)境政策值得我國學習:其一,調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略,將扶貧戰(zhàn)略與環(huán)保戰(zhàn)略結(jié)合在一起,致力于解決貧困中的環(huán)境問題,在規(guī)劃環(huán)保中考慮扶貧問題,使環(huán)境問題真正融入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃中去。其二,在項目融資中引入環(huán)境評價制度。在所有扶貧融資項目中,都應(yīng)象世行貸款項目那樣,引入環(huán)境評價,并實行獨立的第三方評價機制。其三,在具體制度設(shè)計中更多地引入市場激勵因素與公眾參與機制。

(三)環(huán)境評價制度

環(huán)境評價制度是世行環(huán)境政策的核心組成部分,世行正是通過環(huán)境評價有效架接起融資與環(huán)境保護、扶貧與環(huán)境保護間的橋梁。在我國,盡管也實行環(huán)境影響評價制度,相繼頒布了《建設(shè)項目環(huán)境管理條例》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》等有關(guān)的法律法規(guī),但無論從立法與實踐的層面來說,世行環(huán)境評價制度有許多值得我國借鑒:首先,世行的環(huán)境評價包含了建設(shè)項目立項、融資、建設(shè)、項目后等整個項目周期的環(huán)境評價,而我國項目環(huán)境評價主要是立項環(huán)境評價。為使整個項目周期的環(huán)境風險降至最低,我國必須建立整個項目周期的環(huán)境評價制度。第二,我國應(yīng)像世行那樣,重視戰(zhàn)略環(huán)境評價。因為規(guī)劃戰(zhàn)略、發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等所涉環(huán)境問題涉及面更為廣泛、環(huán)境風險更為復雜。第三,強調(diào)環(huán)境評價的獨立性。在我國,各環(huán)保主管部門通常下設(shè)環(huán)境研究機構(gòu),這種具有官方背景的環(huán)境研究機構(gòu)通常承擔了該環(huán)境主管部門轄區(qū)內(nèi)的項目環(huán)境評價工作,因此在建項目環(huán)境評價單位并不具獨立性,導致環(huán)境評價的科學性大為降低。而世行將環(huán)境評價規(guī)定為借款人的義務(wù),強調(diào)借款人聘請獨立的第三方進行環(huán)境評價,這一做法是值得我國學習的。最后,強調(diào)公眾參與,特別是受影響的人們的參與。我國《環(huán)境影響評價法》雖也規(guī)定了環(huán)境評價必須有公眾意見,但該規(guī)定過于簡陋,缺乏可操作性。