宋 進(jìn)

摘要國(guó)防工業(yè)進(jìn)入和退出的制度性障礙表現(xiàn)為潛規(guī)則障礙、正式規(guī)則障礙和實(shí)施機(jī)制帶來(lái)的障礙。通過(guò)轉(zhuǎn)變國(guó)防工業(yè)政府管理部門的職能、加強(qiáng)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)法律法規(guī)制度建設(shè)、推進(jìn)國(guó)防企業(yè)的制度創(chuàng)新、規(guī)范國(guó)防產(chǎn)品采購(gòu)行為、適當(dāng)擴(kuò)大國(guó)防產(chǎn)品市場(chǎng)的準(zhǔn)入范圍等措施可以給國(guó)防工業(yè)的進(jìn)入與退出障礙帶來(lái)意想不到的改觀。

關(guān)鍵詞國(guó)防工業(yè)進(jìn)入退出制度性障礙

中圖分類號(hào):E25文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-129-02

現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)凸顯出戰(zhàn)爭(zhēng)觀念前瞻性和國(guó)防工業(yè)應(yīng)變能力的問(wèn)題。世界各國(guó)在檢討自己軍事理論的同時(shí),也對(duì)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的建設(shè)提出了種種要求。對(duì)于國(guó)防工業(yè)的關(guān)注直接關(guān)系到戰(zhàn)爭(zhēng)的成敗,各國(guó)都在探究如何降低國(guó)防工業(yè)的進(jìn)入與退出障礙,打破壟斷,增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng),占領(lǐng)技術(shù)制高點(diǎn),從而更加有力地保障國(guó)家安全。本世紀(jì)前二十年是我國(guó)國(guó)防工業(yè)改革和調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期。然而,因?yàn)閲?guó)防工業(yè)領(lǐng)域的強(qiáng)壟斷性,關(guān)于國(guó)防工業(yè)進(jìn)入與退出障礙的研究被學(xué)者們稱為被動(dòng)的研究。目前,對(duì)于國(guó)防工業(yè)進(jìn)入與退出障礙的描述散見(jiàn)于一些國(guó)防經(jīng)濟(jì)學(xué)者的著作之中?！段淦鞑赊k過(guò)程》(TheWeaponsAcquisitionProcess)的作者麥屯J.派克(MertonJ·Peck)和弗萊德里克M·斯特勒(FredericM.Scherer)將進(jìn)入與退出行業(yè)的障礙細(xì)分為科技、利潤(rùn)、新科技革命、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等八個(gè)因素。以《國(guó)防經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊(cè)》(HandbookofDefenseEconomics)的作者,基斯·哈特利(KeithHartley)為代表的主流國(guó)防經(jīng)濟(jì)學(xué)者將進(jìn)入與退出行業(yè)的障礙分為市場(chǎng)、技術(shù)和程序等三方面。我國(guó)學(xué)者多贊成這一看法。本文運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),將制度性障礙引入到研究當(dāng)中,將國(guó)防工業(yè)進(jìn)入與退出的障礙分為潛規(guī)則障礙、正式規(guī)則障礙和實(shí)施機(jī)制帶來(lái)的障礙,并提出降低我國(guó)國(guó)防工業(yè)進(jìn)入與退出的制度性障礙、提高市場(chǎng)化程度的五點(diǎn)措施,具有一定的政策性。

一、對(duì)于國(guó)防工業(yè)進(jìn)入和退出的制度性障礙的理解

(一)制度和交易費(fèi)用

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,制度是社會(huì)的游戲規(guī)則,是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約,它構(gòu)成了人們?cè)谡?、?jīng)濟(jì)或社會(huì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu),通過(guò)向人們提供日常生活的結(jié)構(gòu)來(lái)減少不確定性。從實(shí)際效果看,制度“定義的是社會(huì)特別是經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)”。

制度提供的一系列規(guī)則由社會(huì)認(rèn)可的非正式制度、國(guó)家提供的正式制度和實(shí)施機(jī)制所構(gòu)成。非正式制度是指人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)生活中逐步形成的習(xí)慣習(xí)俗、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念及意識(shí)形態(tài)等對(duì)人們行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則,是那些對(duì)人的行為的不成文的限制,是與法律等正式制度相對(duì)的概念。正式制度是人們有意識(shí)建立起來(lái)的并以正式方式加以確立的各種制度安排,包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約,以及由這一系列的規(guī)則構(gòu)成的一種等級(jí)制度,從憲法到成文法和不成文法,到特殊的細(xì)則,最后到個(gè)別契約等,它們共同約束著人們的行為。制度的實(shí)施幾乎總由第三方進(jìn)行。對(duì)于國(guó)家這個(gè)制度,第三方是政府,對(duì)于一個(gè)宗法制度,第三方是宗族的長(zhǎng)輩。人們判斷一個(gè)國(guó)家的制度是否有效,除了看這個(gè)國(guó)家的正式規(guī)則和非正式規(guī)則是否完善以外,更主要的看這個(gè)國(guó)家制度的實(shí)施機(jī)制是否健全。離開(kāi)了實(shí)施機(jī)制,那么任何制度尤其是正式規(guī)則就形同虛設(shè)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的另一個(gè)重要概念是交易費(fèi)用。交易費(fèi)用指的是“度量、界定產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用,發(fā)現(xiàn)交易對(duì)象和交易價(jià)格的費(fèi)用,討價(jià)還價(jià)的費(fèi)用,訂立交易合約的費(fèi)用,執(zhí)行交易的費(fèi)用,監(jiān)督違約并對(duì)之制裁的費(fèi)用,維護(hù)交易秩序的費(fèi)用等等”。交易費(fèi)用耗費(fèi)掉人們可能從交易中獲取的交易剩余,阻礙一些獲利性交易的發(fā)生,最終阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。交易費(fèi)用成為衡量制度效率的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)國(guó)防工業(yè)進(jìn)入和退出的制度性障礙的含義

國(guó)防工業(yè)進(jìn)入和退出的制度性障礙指的是存在于國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的阻礙國(guó)防企業(yè)自由退出和民品企業(yè)進(jìn)入國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的潛規(guī)則、正式規(guī)則以及由于政府的國(guó)防工業(yè)管理機(jī)制和軍方的采辦機(jī)制所帶來(lái)的障礙。

此處的潛規(guī)則指國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域供需雙方在長(zhǎng)期的交易中逐步形成的習(xí)慣習(xí)俗、價(jià)值觀念及意識(shí)形態(tài)等對(duì)人們行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則,是那些對(duì)交易雙方行為的不成文限制。正式規(guī)則指為規(guī)范交易行為、提高交易效率、增加交易中的確定性而有意識(shí)的建立起來(lái)的并以正式方式加以確立的各種有關(guān)國(guó)防工業(yè)建設(shè)和軍品采辦的制度安排,包括法律、法規(guī)和契約等。實(shí)施機(jī)制主要指政府的管理機(jī)制和軍方的采辦機(jī)制以及采辦機(jī)制的執(zhí)行能力。

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌當(dāng)中,當(dāng)然也包括了國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域適應(yīng)市場(chǎng)化的改革,就會(huì)有價(jià)值觀念與意識(shí)形態(tài)甚至思想文化等方面的激烈交鋒。不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的習(xí)慣習(xí)俗、不合適的法律法規(guī)、政府的國(guó)防工業(yè)管理機(jī)制和管理職能的錯(cuò)位、軍方采辦機(jī)制的一些習(xí)慣思維和習(xí)慣做法都給交易帶來(lái)了巨大的交易費(fèi)用,降低了交易的效率,給國(guó)防工業(yè)的進(jìn)入和退出造成了很大的障礙。而這些都可以歸結(jié)為制度性障礙。

二、國(guó)防工業(yè)進(jìn)入和退出的制度性障礙的表現(xiàn)

(一)國(guó)防工業(yè)進(jìn)入的制度性障礙的表現(xiàn)

1.潛規(guī)則障礙

國(guó)防產(chǎn)品市場(chǎng)的進(jìn)入者一般不能運(yùn)用民品的營(yíng)銷手段來(lái)達(dá)到進(jìn)入市場(chǎng)的目的。國(guó)防承包商與軍方關(guān)系密切,多數(shù)國(guó)防企業(yè)由國(guó)家壟斷。國(guó)防產(chǎn)品市場(chǎng)的進(jìn)入需要與在職軍中負(fù)責(zé)人建立良好的關(guān)系。

2.正式規(guī)則障礙

高技術(shù)武器裝備的性能不考慮成本,在詳細(xì)的規(guī)則和合同管理之下進(jìn)行生產(chǎn)和交易,國(guó)防產(chǎn)品市場(chǎng)中,潛在的進(jìn)入者掌握國(guó)防產(chǎn)品定貨的詳細(xì)程序規(guī)則和計(jì)價(jià)習(xí)慣很困難。民品廠商進(jìn)入國(guó)防工業(yè)的門檻較高,有些國(guó)防產(chǎn)品為獲得政府頒發(fā)的安全許可證需要付出高成本。很多項(xiàng)目需要經(jīng)歷從開(kāi)發(fā)、試驗(yàn)到生產(chǎn)的全過(guò)程,需要高技能的人力資源和高價(jià)的專用設(shè)備,潛在的進(jìn)入企業(yè)想證明其技術(shù)水平很困難。

3.實(shí)施機(jī)制帶來(lái)的障礙

基于國(guó)家安全的原因,我國(guó)對(duì)國(guó)防工業(yè)的管制和保護(hù)非常厲害,國(guó)防企業(yè)大多是由國(guó)家創(chuàng)辦和國(guó)家所有的,民品廠商想要進(jìn)入國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域,除非戰(zhàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)員,平時(shí)情況下是不被允許的。因?yàn)閷?duì)于國(guó)防企業(yè)的監(jiān)管缺乏透明度,社會(huì)中介機(jī)構(gòu)缺位,所以對(duì)于生產(chǎn)許可證的管理、生產(chǎn)單位保密資格審查認(rèn)定、民爆企業(yè)的資格審查和有關(guān)許可證發(fā)放等方面缺乏公平和效率。有些國(guó)家想通過(guò)合同安排和招標(biāo)的方式消除進(jìn)入障礙。事實(shí)上這一做法的主要目的是提高現(xiàn)有國(guó)防企業(yè)的效率,而并非真正取代他們。

(二)國(guó)防工業(yè)退出的制度性障礙的表現(xiàn)

1.潛規(guī)則障礙

對(duì)于國(guó)防生產(chǎn)與訂購(gòu)過(guò)程熟知的企業(yè),不愿放棄這一盈利的技能。在以往的合作中與軍方建立的良好關(guān)系無(wú)疑是一筆較大的無(wú)形資產(chǎn),國(guó)防企業(yè)一旦退出就會(huì)失去這比資產(chǎn)。國(guó)防企業(yè)人力的專用性和資產(chǎn)的專用性,在退出而轉(zhuǎn)向生產(chǎn)民品時(shí),有著巨大的交易成本,因而也是巨大的障礙,特別是擁有政府資助、使用政府提供廠房和設(shè)備的企業(yè)更不愿退出國(guó)防行業(yè)。另外,人們思想的落后、知識(shí)的匱乏、價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變也是造成國(guó)防企業(yè)退出障礙的關(guān)鍵因素。

2.正式規(guī)則障礙

現(xiàn)實(shí)中改制的國(guó)防生產(chǎn)企業(yè)不少是掛牌的公司制企業(yè),本身沒(méi)有按照規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行運(yùn)作,國(guó)防生產(chǎn)企業(yè)沒(méi)有真正成為市場(chǎng)主體。國(guó)防合同具有長(zhǎng)期性和周期性的特點(diǎn),處于困難時(shí)期的國(guó)防企業(yè)因懷有未來(lái)盈利以及得到政府補(bǔ)貼的預(yù)期而不愿退出。國(guó)防企業(yè)原來(lái)強(qiáng)調(diào)質(zhì)量而不重成本的管理方式使其轉(zhuǎn)換成本增加。

3.實(shí)施機(jī)制帶來(lái)的障礙

政府和企業(yè)之間存在著比較嚴(yán)重的錯(cuò)位現(xiàn)象,十一大軍工集團(tuán)還沒(méi)有真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)利益主體,仍然承擔(dān)著部分行政管理部門的職能,并且在很大程度上仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的指令方式管理軍工企業(yè)。我國(guó)政府因?yàn)樯婕皣?guó)家安全等原因?qū)τ趪?guó)防企業(yè)有著各種各樣的保密限制和補(bǔ)貼。國(guó)防企業(yè)的退出不是由其自主決定的,在很大程度上取決于政府的決策。

三、降低國(guó)防工業(yè)進(jìn)入和退出制度性障礙的措施

(一)轉(zhuǎn)變國(guó)防工業(yè)政府管理部門的職能

退出政府不該管的領(lǐng)域,強(qiáng)化那些本該屬于政府管理范圍的職能,是實(shí)現(xiàn)政府管理體制高效運(yùn)行的根本要求。政府行政管理部門的職能應(yīng)逐步轉(zhuǎn)到產(chǎn)權(quán)界定、行業(yè)服務(wù)與協(xié)調(diào)、法律法規(guī)的制定與督導(dǎo)檢查和宏觀調(diào)控上來(lái),其中應(yīng)重點(diǎn)抓好市場(chǎng)準(zhǔn)入的管理和督導(dǎo)檢查與服務(wù)協(xié)調(diào)的工作。國(guó)防工業(yè)行政管理部門的市場(chǎng)準(zhǔn)人管理,重點(diǎn)是武器裝備生產(chǎn)許可證的管理、武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格審查認(rèn)定、民爆企業(yè)的資格審查和有關(guān)許可證發(fā)放及國(guó)防工業(yè)計(jì)量的管理。抓好國(guó)防科技工業(yè)的督導(dǎo)檢查和協(xié)調(diào)服務(wù)是各項(xiàng)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)和軍品生產(chǎn)任務(wù)完成的保證。另外,政府行政管理部門應(yīng)大膽向社會(huì)中介組織分權(quán),以推進(jìn)管理工作的透明度,提高效率,降低國(guó)防工業(yè)進(jìn)入和退出的障礙。如在市場(chǎng)準(zhǔn)入管理上,可組建具有獨(dú)立法人資格的“民爆行業(yè)認(rèn)證中心”、“國(guó)防科技工業(yè)保密資格認(rèn)證中心”等,把有關(guān)具體評(píng)審工作交給由專家組成的認(rèn)證中心實(shí)施。

(二)加強(qiáng)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)法律法規(guī)制度建設(shè)

加強(qiáng)國(guó)防工業(yè)的行業(yè)法規(guī)建設(shè),是降低交易費(fèi)用,提高效率的重要手段。因此,必須根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和新時(shí)期武器裝備發(fā)展的要求,建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)體系。從目前需求看,應(yīng)盡快完善和頒布新的實(shí)施調(diào)整國(guó)防工業(yè)和國(guó)防科研生產(chǎn)活動(dòng)的法律法規(guī);調(diào)整武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)管理方面的《武器裝備科研生產(chǎn)管理?xiàng)l例》和《民品配套管理?xiàng)l例》;等等。在制定出臺(tái)這些法規(guī)、條例的同時(shí),還應(yīng)制定相應(yīng)的具體管理辦法、規(guī)則、規(guī)定和實(shí)施細(xì)則,如武器裝備研制合同、生產(chǎn)合同、質(zhì)量監(jiān)督及配套管理程序等。

(三)推進(jìn)國(guó)防企業(yè)的制度創(chuàng)新

推進(jìn)國(guó)防企業(yè)的制度創(chuàng)新,關(guān)鍵是建立現(xiàn)代企業(yè)制度,實(shí)現(xiàn)國(guó)防生產(chǎn)企業(yè)與民用企業(yè)的制度接軌,從而使國(guó)防生產(chǎn)企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體。根據(jù)國(guó)防生產(chǎn)企業(yè)平時(shí)軍品和民品生產(chǎn)任務(wù)的不同,國(guó)防生產(chǎn)企業(yè)的制度改革可分別采取國(guó)有獨(dú)資公司、股份有限公司和有限責(zé)任公司等不同企業(yè)組織形式。國(guó)有獨(dú)資公司如果為單一國(guó)有投資主體,則較難建立現(xiàn)代企業(yè)的公司約束機(jī)制,在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上也難于擺脫“國(guó)營(yíng)”性質(zhì),因此,除少數(shù)涉及核心技術(shù)的重要武器裝備的生產(chǎn)企業(yè)可采用國(guó)有獨(dú)資公司外,大部分應(yīng)采取股份有限公司和有限責(zé)任公司形式。更為重要的是,軍工集團(tuán)公司的改革也應(yīng)同步進(jìn)行。通過(guò)市場(chǎng)對(duì)現(xiàn)有十一大軍工集團(tuán)的資產(chǎn)進(jìn)行戰(zhàn)略性重組,重新構(gòu)建以資本為紐帶的有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的大型軍工企業(yè)集團(tuán)。

(四)規(guī)范國(guó)防產(chǎn)品采購(gòu)行為

軍事裝備定貨和武器裝備元器件、原材料采購(gòu)雖然有其特殊性,但都帶有政府采購(gòu)的性質(zhì)。國(guó)防產(chǎn)品的采購(gòu)行為應(yīng)由一定的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范,同時(shí)應(yīng)遵守政府采購(gòu)法所規(guī)定的原則和方式。以公平、公正的招投標(biāo)制度為核心,把競(jìng)爭(zhēng)、評(píng)價(jià)、監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制迅速建立起來(lái),最終形成軍品采購(gòu)良好的信用基礎(chǔ)和市場(chǎng)秩序。

(五)適當(dāng)擴(kuò)大國(guó)防產(chǎn)品市場(chǎng)的準(zhǔn)入范圍

適當(dāng)擴(kuò)大國(guó)防產(chǎn)品市場(chǎng)的準(zhǔn)入范圍,打破原有軍工小圈子是降低國(guó)防工業(yè)進(jìn)入障礙、加速新型武器裝備的發(fā)展和建立“寓軍于民”國(guó)防科研生產(chǎn)新體系的有效手段。在武器裝備的先期技術(shù)開(kāi)發(fā)、預(yù)先研究和可以軍民兩用的分系統(tǒng)、零部件、原材料研制生產(chǎn)方面,都可以吸納民用高科技企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)參與。在修訂原有國(guó)防科研生產(chǎn)法規(guī)和頒布新的法規(guī)時(shí),要擴(kuò)大國(guó)防產(chǎn)品市場(chǎng)的準(zhǔn)入范圍,鼓勵(lì)采用成熟的軍民兩用“貨架產(chǎn)品”和民用標(biāo)準(zhǔn),使符合條件的民用企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和現(xiàn)有軍工企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)享有同等的“國(guó)民待遇”,加大國(guó)防產(chǎn)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力度,使之更好地為部隊(duì)服務(wù)。