陳杏云

摘要行政訴訟制度自從在我國確立以來,一直成為學術(shù)界關注的焦點。不僅因為它顛覆了傳統(tǒng)的官民思想,更是給中國的行政和司法體制帶來了沖擊,這一制度的發(fā)展也受到傳統(tǒng)及現(xiàn)有體制的阻撓。本文擬從對美國和法國這兩個國家的行政訴訟制度的比較入手,借鑒其優(yōu)點,以發(fā)展和完善我國訴訟制度。

關鍵詞行政訴訟行政法院司法審查

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-074-01

行政訴訟是由法院對行政活動所進行的一種監(jiān)督,它依當事人申請而開始,是當事人不服行政行為的一種救濟手段。在分別代表兩大法系的法國和美國,行政訴訟都作為最主要的行政救濟手段存在,對于控制和監(jiān)督行政權(quán)力的行使起著至關重要的作用。綜覽兩國的行政訴訟體制,二者存在諸多相同之處,也有各自特點。

一、美法行政訴訟制度的相同之處

首先,行政訴訟在它們兩個國家都是由行政機關以外的系統(tǒng)實施的對行政活動的監(jiān)督,在美國這一功能由普通法院來完成,在法國則由一套獨立的行政法院系統(tǒng)來完成。這樣可以避免行政機關作為自己的裁判者可能帶來的無效和不公正,同時可以提高當事人對訴訟結(jié)果的信任度;有效彌補了行政復議可能具有的偏私的缺陷。

其次,行政訴訟的受理范圍都比較廣泛。在美國,抽象和具體行政行為都可以成為司法審查的對象。關于行政司法審查的范圍,美國經(jīng)歷了由不可審查的假定到可審查的假定的過渡。在可審查假定的情況下,不可審查只有兩種情況,即法律規(guī)定不能進行司法審查和依行政行為的性質(zhì)不能接受司法審查。而法國的行政審查范圍標準經(jīng)歷了公共權(quán)力標準、公務標準、私人活動相似性標準、法律標準和法律規(guī)則標準之爭①后,至今沒有一個統(tǒng)一的標準,根據(jù)審判經(jīng)驗,通常通過判例來確定是否受理關于某一行政行為的訴訟,凡是判例沒有排除審查的,都視為可以受理。

最后,兩國的行政賠償范圍都與直接損失相聯(lián)系。法國在確定行政主體向行政相對人負擔的賠償標準時,采直接因果關系損害說,范圍上由原來的只賠償物質(zhì)損害逐漸發(fā)展為后來的兼顧精神損害賠償,但對于間接損害行政法院不予支持。②美國國家賠償則具有補償性質(zhì),只賠償當事人由于政府職員過失的或不法的行為或不行為直接產(chǎn)生的損害,不得超過實際損害。

二、兩國行政訴訟制度的區(qū)別

首要的是行政訴訟的管轄機構(gòu)不同。法國的行政訴訟建立了行政審判制度,由行政法院受理行政訴訟,同普通法院的司法審判構(gòu)成平行的雙軌審判制。行政法院自成體系,對行政訴訟案件有最后決定權(quán)。而美國行政訴訟案件由普通法院管轄,全國只有一個普通法院系統(tǒng),實行統(tǒng)一審判制。美國行政機關依正式聽證程序裁決行政爭議時,實質(zhì)上也是一個行政法庭,但它在行政機關內(nèi)部,沒有脫離行政機關,且對于由其裁決的行政爭議也沒有最終的決定權(quán),而要受到普通法院的司法審查③。

其次,法院的層級設置和管轄權(quán)限不同。法國行政法院分為地方行政法庭、行政爭議庭、專門行政法庭、上訴行政法院和最高行政法院。其中行政法庭是法國本土和海外省的地方行政訴訟機構(gòu),而行政爭議庭是沒有建省的海外領地的行政訴訟機構(gòu),二者都屬于普通行政法院,但是行政爭議庭的上訴機構(gòu)只能是最高行政法院,而行政法庭的上訴機構(gòu)可以是上訴法庭。美國的聯(lián)邦法院系統(tǒng)分為地區(qū)法院、上訴法院、專門法院、聯(lián)邦巡回上訴法院和聯(lián)邦最高法院。美國的地區(qū)法院和法國的地方行政法庭都是具有一般的管轄權(quán),但是上訴法院的職能有所不同。

再次,美國和法國的行政訴訟的審理級別不同。在美國,行政訴訟的審級沒有上限,當事人對上訴法院判決不服,可以向最高法院申請?zhí)釋彔?請求最高法院審查上訴法院的判決。法國的行政訴訟是兩審終審制,作為法的一般原則,只有法律才能對這一原則作出限制。法國的上訴會產(chǎn)生移審的效果,即上訴法院擁有初審法院同樣的權(quán)力,可以就事實問題和法律問題進行全面審查。當事人不服上訴判決的情況下,只能向最高行政法院提起復核。而這種復核只有在行政法院的終審判決違法時才予以受理,具體的事實問題是無法得到審查的。

最后,兩國行政法院的判決結(jié)果類型不同。美國的行政訴訟的救濟方式可以是強制執(zhí)行令、確認判決、指令行政機關或其官員作為或不得作為的強制命令,或者最常見的全部或部分維持或撤銷行政行為。④法國行政法院可以確認、改變、撤銷行政機關的行為,但行政法院卻沒有強制執(zhí)行的權(quán)力。行政法院的判決在沒有任何強制力的情況下得到遵守是法國行政法的一個顯著特點⑤,而行政機關拒不執(zhí)行時,行政法院只能上報給最高行政法院,依靠最高行政法院的權(quán)威保證判決的執(zhí)行。

三、美法行政訴訟制度比較帶給我國的啟示

美法給起步較晚的我國行政訴訟制度提供了范本,供我們學習和借鑒,彌補自己的不足,明確發(fā)展方向。

首先是訴訟體制方面,不少人士力倡在中國建立一套行政法院體系,專門受理行政糾紛案件,顯然是受法國行政訴訟體制影響。固然,法國行政法院系統(tǒng)運行良好,但是應該考慮到法國行政法院系統(tǒng)的建立的理論和歷史背景,源于法國對三權(quán)分立制度特殊的解讀方式,且不說這種解讀方式的合理與否。在我國,法院行使司法權(quán),受理包括行政糾紛的在內(nèi)的一切法律糾紛是它應有的職能。因此,建立專門的行政法院并非必要之舉。美國的司法審查一直為眾多國家所崇尚,它統(tǒng)一的普通法院體系也有效解決了行政糾紛。

其次是受案范圍的問題。法國和美國行政訴訟受案范圍非常廣泛,從法國的判例排除原則到美國的可審查的假定,包括具體行政行為和抽象行政行為。我國的行政訴訟一直限制在具體行政行為?！缎姓V訟法》第11條對受案范圍采取了列舉的形式,雖然還有法律行政法規(guī)規(guī)定的其它受理對象,也用侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)進行了限制⑥,可見中國目前的行政訴訟受案范圍是不可審查的假定。受案范圍過于狹窄使得許多當事人的訴訟得不到有效的救濟,也導致信訪、上訪現(xiàn)象的激增和暴力抗爭行為的出現(xiàn),嚴重影響著社會秩序的安定。

另外,在行政判決上,我國的行政訴訟由于限于對行政行為合法性的審查,因此對于不當行政行為有極少的變更權(quán),僅僅對于顯失公正的行政處罰有變更權(quán)。行政自由裁量權(quán)作為行政權(quán)力的一種,被濫用的可能性最大,司法變更權(quán)被限制在一個極小的范圍內(nèi)⑦,顯然不利于對行政機關依法行政的監(jiān)督。

最后,也是比較重要的問題,是行政訴訟的受理級別。法國的行政法院從級別上分為地方行政法庭、上訴行政法院和最高行政法院,而美國的法院系統(tǒng)分為地區(qū)法院、上訴法院和最高法院三級,上述兩個國家的三級制法院體制使得行政訴訟的案件的審理級別較高,尤其是美國,上訴法院是最主要的法定司法審查機關,使得重要的行政訴訟比較容易得到向最高法院上訴的機會。而我國法院四級兩審終審制的訴訟制度使一般案件很難得到最高法院的審理。由于基層法院審級較低,在權(quán)力和技術(shù)方面都不利于行政訴訟的進行,因此,完善行政訴訟制度,提高審級是一可行之舉。