徐 良

摘要我國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》是一部具有中國(guó)特色的國(guó)家賠償法,本文對(duì)其主要內(nèi)容特色進(jìn)行了歸納;隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展,國(guó)家賠償法的不足也日益凸顯,2008年11月的修改草案對(duì)其進(jìn)行了修改,本文細(xì)致地探討了此次修改的主要內(nèi)容,并結(jié)合現(xiàn)實(shí)中的諸多爭(zhēng)議,闡述了自己的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞國(guó)家賠償歸責(zé)原則國(guó)家賠償法的修改精神損害賠償

中圖分類(lèi)號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-043-02

一、我國(guó)國(guó)家賠償法的主要內(nèi)容特色和歷史意義

(一)主要內(nèi)容特色

《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》共計(jì)六章三十五條。其內(nèi)容對(duì)國(guó)家賠償?shù)暮x,國(guó)家賠償?shù)姆秶?賠償?shù)恼?qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān),賠償?shù)某绦蛞约百r償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)作了較為詳細(xì)的規(guī)定,既繼承了國(guó)家賠償制度歷史發(fā)展的成果,吸收了國(guó)外國(guó)家賠償法的經(jīng)驗(yàn),同時(shí)又體現(xiàn)了立法當(dāng)時(shí)我國(guó)的實(shí)際情況,可以說(shuō)是一部具有中國(guó)特色的國(guó)家賠償法。《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》的主要內(nèi)容及其特色如下:

第一,在賠償范圍方面,《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》規(guī)定了行政賠償和司法賠償(主要是刑事賠償)兩種,而不包括立法賠償,軍事賠償和精神損害的物質(zhì)賠償,并同時(shí)規(guī)定了較多的免責(zé)條款。

第二,在歸責(zé)原則方面,《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》采違法責(zé)任原則。國(guó)家賠償法中的歸責(zé)原則是指國(guó)家在什么情況下應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。一般分為過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則,無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則,違法責(zé)任原則和結(jié)合責(zé)任原則。其中無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則是指國(guó)家對(duì)執(zhí)行公務(wù)所產(chǎn)生的損害承擔(dān)賠償責(zé)任,而無(wú)論此種損害是否出于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)中的過(guò)錯(cuò)。過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則是指國(guó)家只對(duì)有過(guò)錯(cuò)的公務(wù)行為所引起的損害負(fù)賠償責(zé)任,而違法責(zé)任原則則是以國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的違法性來(lái)確定國(guó)家賠償責(zé)任的原則。從《國(guó)家賠償法》第二條的規(guī)定看,基本采取了違法責(zé)任原則。

第三,在程序方面,《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》對(duì)單獨(dú)提出行政賠償規(guī)定了先行程序,對(duì)刑事賠償則規(guī)定了人民法院賠償委員會(huì)的最終決定程序?！秶?guó)家賠償法》對(duì)單獨(dú)提出行政賠償請(qǐng)求設(shè)置了“先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出”的先行程序。但同時(shí)規(guī)定,賠償請(qǐng)求人也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟時(shí)一并提出賠償請(qǐng)求。在刑事賠償程序中,賠償請(qǐng)求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)之間圍繞是否賠償及賠償多少的爭(zhēng)議,最終均由設(shè)于中級(jí)以上人民法院的賠償委員會(huì)作出決定。

第四,以支付賠償金為國(guó)家賠償?shù)闹饕绞?并采取直接的物質(zhì)損失賠償原則;賠償標(biāo)準(zhǔn)基本屬于撫慰性標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家賠償?shù)姆绞?即國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的各種形式。由于損害的性質(zhì)、情節(jié)、程度不同,賠償?shù)姆绞揭灿兴煌?。由于?guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)著國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)職能,為保證公務(wù)的正常履行,賠償?shù)姆绞綉?yīng)力求便捷易行,以避免國(guó)家機(jī)關(guān)陷入繁瑣的個(gè)案糾纏之中而貽誤公務(wù)。因此,我國(guó)國(guó)家賠償是以金錢(qián)賠償為主要方式,以返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀為補(bǔ)充。

(二)歷史意義

《國(guó)家賠償法》當(dāng)年的出臺(tái)和這十多年的運(yùn)作,對(duì)于中國(guó)法治文明的進(jìn)步而言,其歷史作用卻是極為重大的:在中國(guó)幾千年的文明發(fā)展史中,該法第一次把公民和國(guó)家置于平等的地位,通過(guò)法律制度確定,國(guó)家侵犯公民權(quán)益要依法承擔(dān)賠償責(zé)任,公民因國(guó)家侵權(quán)行為受到損害,有要求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。這種法律制度的實(shí)際運(yùn)作,乃是國(guó)家尊重和保障人權(quán)與人民控制和制約國(guó)家公權(quán)的法治的真正起步。總的來(lái)說(shuō),《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》的頒布施行是我國(guó)民主法制建設(shè)中的一件具有重大歷史意義的事情,是中國(guó)法治和人權(quán)保障的歷史性進(jìn)步。對(duì)于我們這個(gè)擁有幾千年封建歷史的泱泱大國(guó)來(lái)說(shuō),這部法律的出臺(tái)飽含了歷史實(shí)踐的滄桑與國(guó)家立法的艱辛與卓識(shí),必將對(duì)國(guó)家的文明進(jìn)步起到積極的作用。

二、國(guó)家賠償法的修改

(一)修改的必要性

國(guó)家賠償法在實(shí)施中存在一些問(wèn)題,主要是:賠償程序設(shè)置不盡合理,違法行為需要違法機(jī)關(guān)自己確認(rèn),無(wú)異于“與虎謀皮”;賠償范圍過(guò)窄,賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過(guò)低;對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)約束不夠,有的機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)予賠償?shù)陌讣涎硬挥栀r償,當(dāng)事人的合法權(quán)益難以得到保障;有的地方賠償經(jīng)費(fèi)保障不到位,賠償金支付機(jī)制不盡合理;賠償項(xiàng)目的規(guī)定難以適應(yīng)變化了的情況。此外,刑事賠償范圍的規(guī)定不夠明確,實(shí)施中存在分歧。這些問(wèn)題不同程度地阻礙了賠償請(qǐng)求人及時(shí)有效地獲得國(guó)家賠償。近年來(lái),各有關(guān)方面提出對(duì)國(guó)家賠償法需要進(jìn)行必要的修改。一些部門(mén)、地方和專(zhuān)家學(xué)者也從不同角度提出了對(duì)國(guó)家賠償法的修改意見(jiàn)和建議。

根據(jù)國(guó)家賠償法的實(shí)施情況和各方面的意見(jiàn),十屆全國(guó)人大常委會(huì)將修改國(guó)家賠償法列入了五年立法規(guī)劃。2008年,在深入調(diào)研并認(rèn)真研究各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,經(jīng)同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部、司法部、國(guó)務(wù)院法制辦等部門(mén)協(xié)商溝通,起草了國(guó)家賠償法修正案。

(二)修改內(nèi)容

1.暢通賠償請(qǐng)求渠道

國(guó)家賠償法規(guī)定,賠償請(qǐng)求人要求刑事賠償,應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出,由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行確認(rèn)。一些人大代表、地方和部門(mén)提出,實(shí)踐中,有的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以各種理由不確認(rèn)或?qū)Υ_認(rèn)申請(qǐng)拖延不辦,申請(qǐng)人向其上一級(jí)機(jī)關(guān)申訴又往往行不通,建議明確規(guī)定,對(duì)于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不予賠償?shù)?賠償請(qǐng)求人有權(quán)向人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)賠償。

此次法律修改,首先便刪去了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)違法才能賠償?shù)倪@項(xiàng)程序,并規(guī)定,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在收到申請(qǐng)兩個(gè)月后,做出不予賠償或者申請(qǐng)人對(duì)賠償數(shù)額有異議的,申請(qǐng)人可以直接走復(fù)議、行政訴訟或者向人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)賠償。

2.完善賠償辦理程序

國(guó)家賠償法對(duì)行政賠償程序和刑事賠償程序僅作了原則規(guī)定。一些人大代表、地方和部門(mén)提出,現(xiàn)行的國(guó)家賠償程序沒(méi)有明確期限要求、辦理程序及方式,缺乏可操作性,建議增加賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、人民法院賠償委員會(huì)辦理賠償請(qǐng)求的程序性規(guī)定,促進(jìn)有關(guān)機(jī)關(guān)依法公正處理賠償請(qǐng)求,保障賠償請(qǐng)求人的合法權(quán)益。

經(jīng)同有關(guān)部門(mén)研究,建議增加以下規(guī)定:一是賠償請(qǐng)求人遞交申請(qǐng)書(shū)后,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出具加蓋本行政機(jī)關(guān)印章并注明收訖日期的書(shū)面憑證(草案第二條);二是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出賠償決定,應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取賠償請(qǐng)求人的意見(jiàn),并可以與賠償請(qǐng)求人就賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償數(shù)額依照本法關(guān)于賠償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定進(jìn)行協(xié)商。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出不予賠償決定的,應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知賠償請(qǐng)求人,并說(shuō)明不予賠償?shù)睦碛?三是人民法院賠償委員會(huì)處理賠償請(qǐng)求,采取書(shū)面審查的辦法。必要時(shí),可以向有關(guān)單位和人員調(diào)查情況、收集證據(jù)。賠償請(qǐng)求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)損害事實(shí)及因果關(guān)系有爭(zhēng)議的,賠償委員會(huì)可以聽(tīng)取賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的陳述和申辯;四是人民法院賠償委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到賠償申請(qǐng)之日起三個(gè)月內(nèi)作出決定。對(duì)于疑難、復(fù)雜、重大案件,經(jīng)本院院長(zhǎng)批準(zhǔn),可以延長(zhǎng)一個(gè)月。

3.確定雙方舉證義務(wù)

國(guó)家賠償法對(duì)人民法院審理行政賠償案件、人民法院賠償委員會(huì)處理刑事賠償案件應(yīng)如何舉證沒(méi)有作出規(guī)定。一些人大代表、地方和部門(mén)提出,在一些賠償案件中,賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的原因各執(zhí)一詞,如沒(méi)有關(guān)于舉證的規(guī)定,法院難以認(rèn)定。特別是受害人被羈押期間死亡的,因賠償請(qǐng)求人無(wú)法舉證,這種情況下應(yīng)當(dāng)明確由監(jiān)管機(jī)關(guān)提供證據(jù)。

經(jīng)同有關(guān)部門(mén)溝通研究,建議在行政賠償程序和刑事賠償程序中分別規(guī)定:賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張,應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。受害人被羈押期間死亡的,被請(qǐng)求機(jī)關(guān)對(duì)自己的行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系的主張,應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。

4.明確精神損害賠償

國(guó)家賠償法沒(méi)有明確精神損害賠償。一些人大代表、地方和部門(mén)提出,國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法侵犯公民的人身自由及生命健康權(quán),同樣會(huì)對(duì)受害人造成精神損害。實(shí)踐中,不少賠償請(qǐng)求人要求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)支付精神損害賠償金。國(guó)家賠償法應(yīng)當(dāng)明確精神損害賠償。

經(jīng)與有關(guān)部門(mén)研究,建議在國(guó)家賠償法現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上,明確規(guī)定:有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一,致人精神損害的,應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi),為受害人消除影響,恢復(fù)名譽(yù),賠禮道歉;造成嚴(yán)重后果的,應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。

5.保障賠償費(fèi)用支付

國(guó)家賠償法沒(méi)有對(duì)賠償費(fèi)用的支付作出具體規(guī)定?，F(xiàn)行做法是,在賠償責(zé)任確定后,由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先向賠償請(qǐng)求人墊付賠償金,然后再向同級(jí)財(cái)政申請(qǐng)核銷(xiāo)賠償費(fèi)用。一些地方反映,這一做法實(shí)施中存在以下問(wèn)題:一是一些縣、市由于財(cái)政困難,多年來(lái)一直沒(méi)有設(shè)置國(guó)家賠償費(fèi)用預(yù)算,用于國(guó)家賠償?shù)馁M(fèi)用難以保障。二是近年來(lái)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算體制改革和細(xì)化部門(mén)預(yù)算,一些地方國(guó)家機(jī)關(guān)已經(jīng)沒(méi)有先行墊付的資金,失去了先行墊付的條件。三是有的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)采用“私了”的辦法支付賠償金,不到財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)核銷(xiāo)。四是有的地方要求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)必須先處理責(zé)任人并追償以后,才能向財(cái)政申請(qǐng)核撥,財(cái)政部門(mén)僅核撥追償后的差額部分。因此,建議完善現(xiàn)行國(guó)家賠償費(fèi)用的支付方式。

經(jīng)同財(cái)政部等部門(mén)溝通研究,建議增加規(guī)定:賠償請(qǐng)求人憑生效的判決書(shū)、復(fù)議決定書(shū)、賠償決定書(shū)或者調(diào)解書(shū),向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)支付賠償金。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到支付賠償金申請(qǐng)之日起七日內(nèi),依照預(yù)算管理權(quán)限向有關(guān)的財(cái)政部門(mén)提出支付申請(qǐng)。財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到支付申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)支付賠償金。

另外,修正案(草案)還對(duì)侵犯生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的賠償項(xiàng)目作了適當(dāng)調(diào)整,對(duì)條文順序也作了相應(yīng)調(diào)整。

三、關(guān)于修改內(nèi)容的爭(zhēng)議與建議

從2008年10月28日至11月30日該法修正案草案公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)以來(lái),修訂建議像雪片一樣投到了全國(guó)人大法工委。但到本文完成之時(shí),全國(guó)人大法工委還沒(méi)有公布關(guān)于修訂的再次確定意見(jiàn)。一些學(xué)者認(rèn)為此次修改為是“小修小補(bǔ)”,主張珍惜立法資源,對(duì)國(guó)家賠償法做結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性和原則性的修改。主要爭(zhēng)議與建議如下:

(一)沒(méi)有涉及對(duì)國(guó)家賠償歸責(zé)原則的修改

學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)比較一致,應(yīng)該從現(xiàn)在單一的違法規(guī)則原則走向以違法原則為主、過(guò)錯(cuò)原則和結(jié)果原則為輔的多元?dú)w責(zé)原則體系。

建議:《國(guó)家賠償法》修正案(草案)(下同)第二條刪除“違法”一詞。

理由:(1)《憲法》第四十一條規(guī)定公民的國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán),不曾以“違法”為要件,“違法”要件提高憲法規(guī)定的受害人取得賠償?shù)拈T(mén)檻,涉嫌違憲;《民法通則》第一百二十一條也不曾以“違法”為要件;“違法”原則還與《國(guó)家賠償法》的其他條款不一致。(2)刑事賠償中的“錯(cuò)拘”、“錯(cuò)捕”雖理應(yīng)賠償,但并不總是違法;(3)現(xiàn)代國(guó)家賠償法的歸責(zé)原則呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì),如主觀過(guò)錯(cuò)原則、客觀過(guò)錯(cuò)原則、結(jié)果原則等等,單一歸責(zé)原則的做法早已被各國(guó)立法放棄。

(二)賠償標(biāo)準(zhǔn)

1.關(guān)于侵犯公民人身自由的賠償標(biāo)準(zhǔn)

建議:第三十二條增補(bǔ)一款:“受害人有固定收入的,應(yīng)依照其最近三年內(nèi)日平均工資,賠償其被限制人身自由期間的收入損失;受害人無(wú)固定收入的,應(yīng)依照其最近三年內(nèi)日平均收入,賠償其被限制人身自由期間的收入損失”。

理由:A.侵犯公民人身自由不僅損害其自由權(quán),也導(dǎo)致其喪失本應(yīng)得的收入。對(duì)侵犯公民人身自由的行為,統(tǒng)一按照職工日平均工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償是不科學(xué)、不公正的;B.侵犯人身自由造成的損失是“人身自由損失+收入損失”,人身自由是無(wú)價(jià)的,但又必須有一定標(biāo)準(zhǔn)予以賠償,故只能以職工日平均工資計(jì)算;而收入損失因人而異,應(yīng)當(dāng)按一定標(biāo)準(zhǔn)予以賠償。什么樣的標(biāo)準(zhǔn)合適,可以進(jìn)一步研究。

2.關(guān)于死亡賠償金

建議:第三十三條應(yīng)適當(dāng)提高死亡賠償金,由20倍提高到30倍。

理由:目前關(guān)于傷殘和死亡賠償金的規(guī)定,會(huì)導(dǎo)致傷殘賠償金高于死亡賠償金,這將導(dǎo)致侵權(quán)者加重侵害結(jié)果,甚至故意把本來(lái)傷殘的人侵害致死;

3.關(guān)于停產(chǎn)停業(yè)及相關(guān)賠償

除賠償停產(chǎn)停業(yè)期間的經(jīng)常性費(fèi)用開(kāi)支外,建議還應(yīng)適當(dāng)賠償停產(chǎn)停業(yè)期間的營(yíng)業(yè)收入損失,否則,對(duì)企業(yè)太過(guò)不公平。如何確定標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究。

人們擔(dān)憂的原因還在于,《國(guó)家賠償法修正案(草案)》的說(shuō)明中,明確“修改思路”為“針對(duì)法律實(shí)施中最突出、最急需的問(wèn)題進(jìn)行修改完善;同時(shí)注意穩(wěn)步推進(jìn),對(duì)重大問(wèn)題瞻前顧后,照顧左鄰右舍,不求一步到位”。

四、結(jié)語(yǔ)

一個(gè)公民受到國(guó)家機(jī)關(guān)違法行為的侵害,本身就是對(duì)社會(huì)正義和公平的侵害。對(duì)蒙受或者受到損害的人依法給予賠償,不僅是對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的恢復(fù),更是對(duì)社會(huì)公平和正義的匡復(fù)。國(guó)家賠償制度的有無(wú)和國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)的高低是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)文明發(fā)展程度的標(biāo)志。雖然現(xiàn)在世界各國(guó)國(guó)家賠償制度的賠償范圍與賠償標(biāo)準(zhǔn)各不相同,但有一個(gè)共同的發(fā)展趨勢(shì),即國(guó)家賠償?shù)姆秶絹?lái)越廣,國(guó)家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高。我們相信,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng),《國(guó)家賠償法》將越來(lái)越完善,真正實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的完全救濟(jì)。