周 瑜

摘要傳統(tǒng)的財產(chǎn)權(quán)是一種典型的私權(quán),是由物權(quán)法來予以調(diào)整的,但是現(xiàn)代社會傳統(tǒng)的物權(quán)已經(jīng)很難靠一己之力來構(gòu)建財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的完整體系,本文在物權(quán)法頒布的背景下,旨在討論在構(gòu)建完整的財產(chǎn)權(quán)體系中物權(quán)法和行政法應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞物權(quán)行政權(quán)公共利益征收

中圖分類號:D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-028-02

一、傳統(tǒng)觀念

在傳統(tǒng)的大陸法系國家,存在著這樣一個理論假設(shè),那就是市民社會和政治國家的對立,二者存在明確的分野,其邏輯推理的必然結(jié)果是公法和私法的嚴(yán)格區(qū)分,與之相適應(yīng)的是公權(quán)力和私權(quán)利的劃分,在堅持這種二元結(jié)構(gòu)的情況下,國家的公權(quán)力作為一種必要的“惡”應(yīng)該限制在必要的范圍內(nèi),私權(quán)領(lǐng)域是嚴(yán)防公權(quán)力的侵入的。而且,在將法律劃分為各個部門法的情形下,各個部門法之間的溝通和協(xié)調(diào)也是很罕見的,物權(quán)法在傳統(tǒng)的法律體系中屬于典型的私法,而行政法是典型的公法。

上個世紀(jì)30年代,隨著自由資本主義的衰落,取而代之的是國家干預(yù)主義的興起,國家干預(yù)主義的興起導(dǎo)致的一個結(jié)果是行政權(quán)的迅速膨脹,行政權(quán)由于和普通人的生活關(guān)系最為密切,所以可以說行政權(quán)在當(dāng)代社會是無孔不入。而且,隨著傳統(tǒng)的公私二元結(jié)構(gòu)的所帶來的一系列的弊端,如民法中的抽象平等原則,物權(quán)中所有權(quán)的絕對原則,合同法中的契約自由原則帶來的對于交易主體的保護(hù)不周,消費者問題、勞工問題、資源的破壞和環(huán)境的污染問題等等都猛烈地向我們嚴(yán)守傳統(tǒng)的公法和私法劃分模式發(fā)起沖擊。從而迎來了公法私法化,私法公法化的浪潮。所以在這種大背景下,在公法中植入私法,在私法中植入公法就為我們公法和私法的協(xié)調(diào)打開了大門。

二、公權(quán)力的干預(yù)基礎(chǔ)——公共利益

(一)為什么行政法可以影響物權(quán)法

第一,在民法中對于物的調(diào)整主要依靠物權(quán)法、債法、知識產(chǎn)權(quán)法、繼承法等,其中最重要的是物權(quán)法,他規(guī)制的是平等主體之間關(guān)于靜態(tài)的財產(chǎn)關(guān)系。但是對于物的法律調(diào)整不僅僅是物權(quán)法的專利,有學(xué)者就說:“財產(chǎn)權(quán)首先是一個憲法問題,而不是私法問題。私法本身無法確認(rèn)任何針對權(quán)力的在先約束,因此也無力在公權(quán)力的侵犯前進(jìn)行自我辯護(hù)?！雹僭诂F(xiàn)代法制體系中,如果一個公民沒有憲法上的地位,沒有享有憲法上的財產(chǎn)權(quán),其財產(chǎn)權(quán)問題就無法進(jìn)入私法的視野,因為私法本身無法確認(rèn)任何針對權(quán)力的在先約束,也無法在公權(quán)力的侵犯前進(jìn)行自我防御,在一定意義上,憲法對于公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是最根本的第一道屏障。對于公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù),除了最高層次的憲法保護(hù)外,還需要第二層次的民法保護(hù)和第三層次的各單行法保護(hù),所以我們必須認(rèn)識到對于物權(quán)的保護(hù)不可能僅僅依靠民法。

第二,另外,權(quán)利和義務(wù)是相對應(yīng)的,所以物權(quán)人對物享有所有權(quán),用益物權(quán)的同時,他也負(fù)有一定的義務(wù)。這種義務(wù)既有私法意義上的,也有公法意義上的。私法意義上的這種義務(wù)主要是物權(quán)社會化所帶來的對于權(quán)利人的約束機制,如物權(quán)人不得濫用權(quán)利原則,相鄰關(guān)系的界定,基于合同關(guān)系所產(chǎn)生的地役權(quán)等等。除此之外,物權(quán)人對國家也負(fù)有相應(yīng)的法律義務(wù),這些義務(wù)的承擔(dān)一般不可能通過物權(quán)人的意思自治,即私法上之行為自覺而實現(xiàn),而主要是由行政法的調(diào)整而實現(xiàn)的。

傳統(tǒng)的公法和私法的界限雖然已經(jīng)不如以前那么明顯,但是在私法領(lǐng)域,防范行政權(quán)的過分入侵而造成對于私權(quán)的侵害仍然是一個大問題。因為行政法即是可以是完成對于物權(quán)更大范圍保護(hù)的法,也可以是阻礙物權(quán)保護(hù)的法。為了避免后一種情況的發(fā)生,物權(quán)法和行政法應(yīng)該協(xié)調(diào),仍然需要劃分二者規(guī)制的相關(guān)領(lǐng)域,在這個層面上來說考察二者的關(guān)系是對于行政法的適用范圍的規(guī)制。

(二)公共利益

干預(yù)基礎(chǔ)是行政法上的關(guān)鍵概念,是指行政公權(quán)力在何種情況下才能干預(yù)公民合法權(quán)益。干預(yù)基礎(chǔ)一般包括兩個方面:法律授權(quán)和公共利益。②物權(quán)法上,在涉及影響公民不動產(chǎn)等重大權(quán)益時對于公共利益的強調(diào)充分體現(xiàn)了這一點?！段餀?quán)法》第42條則規(guī)定,為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。物權(quán)法在規(guī)定所有權(quán)人對自己不動產(chǎn)或者動產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分權(quán)利的同時,規(guī)定了公權(quán)力對于所有權(quán)人的限制——公共利益。

可見,公共利益才是公權(quán)力行為干預(yù)公民合法權(quán)益,尤其是所有權(quán)權(quán)益的正當(dāng)事由,這是一個國際通例。但是公共利益是最為典型的不確定法律概念。不同的人在不同的背景下會得出相異甚至是完全相對的概念,所以在不同領(lǐng)域內(nèi),在不同情形下,公共利益是不同的,情況相當(dāng)復(fù)雜,物權(quán)法難以對公共利益做出統(tǒng)一的具體界定。這也不是物權(quán)法能夠解決的問題,但是學(xué)者們一般認(rèn)為公共利益應(yīng)該有以下主要的特征:一是公共利益具有的公共物品的特征,排除單純私益性。二是公共利益具有非營利性,既公共利益不是為了某些人,某些利益集團(tuán)所服務(wù)的。當(dāng)下城市化進(jìn)程中大量存在的以公共利益之借口而違法拆遷的行為應(yīng)該是我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打擊的。三是公共利益具有持續(xù)的公共功能。即征收及隨后的建設(shè)行為是否主要為了讓社會公眾受益,而不是為了個人或某些集團(tuán)收益。

三、行政法對于物權(quán)保護(hù)的完善——和諧共存

在上面已經(jīng)提到,物權(quán)法是對于財產(chǎn)關(guān)系保護(hù)的主要法律,但是單靠物權(quán)法難以完成這個個任務(wù),行政法律規(guī)范則主要是間接的或消極的保護(hù)。即構(gòu)建維護(hù)私領(lǐng)域財產(chǎn)權(quán)利的環(huán)境、條件,間接體現(xiàn)保護(hù)的功能或以規(guī)范行政行為、控制行政越權(quán)違法的手段,防止私領(lǐng)域財產(chǎn)權(quán)利受侵害,體現(xiàn)消極保護(hù)的功能。

其主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一,行政主體應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)、授予行政相對人財產(chǎn)權(quán)并保障這些權(quán)利的實現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟的成熟和發(fā)展,政府行政職能及管理方式也在發(fā)生變化,政府不再是僅僅進(jìn)行秩序管理,更重要的是保障人民的自由和權(quán)利,服務(wù)行政是轉(zhuǎn)變政府角色的立足點,政府要成為公共服務(wù)的供給者,這要求強化行政主體為行政相對人提供全方位服務(wù)的義務(wù)。就行政相對人的財產(chǎn)權(quán)而言,行政主體就具有應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)、授予行政相對人財產(chǎn)權(quán)并保障行政相對人這些權(quán)利實現(xiàn)的重要義務(wù)。例如:行政主體有義務(wù)確認(rèn)行政相對人的合法財產(chǎn)權(quán)益;有義務(wù)提供物質(zhì)和其他條件保障城市居民和農(nóng)村貧困人口的基本生活水平,保障特定群體福利優(yōu)待。總之,行政服務(wù)職能和理念的轉(zhuǎn)變必須通過強化和明確行政主體的特定義務(wù)才能實現(xiàn),這要求行政法加強對行政主體義務(wù)全面性、特殊性和嚴(yán)格性的規(guī)定,從而有效保障行政相對人的財產(chǎn)權(quán)利。③

第二、對危害公共福利和公共秩序的侵犯物權(quán)行為加以制止和懲戒,這是行政法保護(hù)物權(quán)的常規(guī)方式。④也就是說對于物權(quán)的侵害雖然物權(quán)法賦予相對人各種各樣的救濟措施,如排除危險,損害賠償?shù)鹊?但這都是民事救濟措施。但是對于那些危害公共福利和公共秩序的侵犯物權(quán)行為物權(quán)法本身不能夠?qū)ζ溥M(jìn)行更加嚴(yán)厲的制裁,因為民事主體的平等性不可能讓一個民事主體對另一個民事主體實行制裁。所以對于這種行為只能夠依靠行政法來進(jìn)行規(guī)制,讓違法者承擔(dān)行政法上的責(zé)任。

第三、《物權(quán)法》的相關(guān)制度需要行政法的配合。很顯然,物權(quán)法雖然主要屬于私法,但是物權(quán)法有些制度的實施是離不開由公法所創(chuàng)造的和平安寧的大環(huán)境的。而且,即使本身屬于物權(quán)的制度,由于自身的缺陷,也不可能實現(xiàn)私法的完美調(diào)整,例如《物權(quán)法》第10條規(guī)定“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。從這一條我們可以看出不動產(chǎn)物權(quán)的變動本身應(yīng)該屬于私法上的行為,但是由于不動產(chǎn)物權(quán)的巨大價值要求行為人采取公示方式以維護(hù)交易的安全,所以這個時候要借助國家公權(quán)力的威信。不動產(chǎn)物權(quán)的變動除了需要雙方當(dāng)事人的合法債權(quán)合同外,還要求有一個交付方式,即公示。這里對于登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定,所以行政法這個時候物權(quán)法把屬于物權(quán)變動的一部分任務(wù)留給了行政法。對此我們應(yīng)該注意到,一是關(guān)于登記的性質(zhì),在《物權(quán)法》確立行政機構(gòu)登記模式的情況下,我們是不能否認(rèn)登記行為的行政行為性質(zhì),對登記機構(gòu)除了書面審查和詢問當(dāng)事人外,“必要時可以實地查看”?；谖餀?quán)登記行為與物權(quán)行為本身的區(qū)別,不動產(chǎn)登記機構(gòu)能否承擔(dān)起實質(zhì)審查的職責(zé),以及在多大程度上承擔(dān)起實質(zhì)審查的職責(zé),這些涉及行政能力的問題是不會因為物權(quán)法的一紙規(guī)定就可以解決。二是關(guān)于登記的效力。一般認(rèn)為該行為具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力,相對人不能以自己的行為而直接否定登記行為的效力。登記文書之間不一致的,依照行政法規(guī)范應(yīng)當(dāng)通過登記機構(gòu)確認(rèn)或者行政復(fù)議、行政訴訟的程序解決。所以在這個例子中我們可以看出是行政法配和物權(quán)法的規(guī)定而完成動產(chǎn)物權(quán)的變動。

第四、國家所有權(quán)(公產(chǎn)的保護(hù))。物權(quán)法依據(jù)所有權(quán)的主體不同而將所有權(quán)劃分為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和個人所有權(quán)。而且給予不同主體的財產(chǎn)權(quán)以同等的保護(hù),很顯然,國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的主體“虛位性”,所有權(quán)和使用權(quán)的“分離性”使得這兩類財產(chǎn)權(quán)有不同于私人財產(chǎn)權(quán)的特點,所以這里的公產(chǎn)的保護(hù)在公法領(lǐng)域有必要進(jìn)行系統(tǒng)的研究。事實上,由于相關(guān)法理與法律制度構(gòu)建的缺位,導(dǎo)致公法規(guī)則不健全,各種違規(guī)違法、暗箱操作、尋租行為大量存在。國有資產(chǎn)、集體財產(chǎn)大流失等一系列問題都對行政法保護(hù)公產(chǎn)的積極功能提出了迫切的要求。⑤國家或集體均為集合性民事主體,任何一個公民或成員都不是國家所有權(quán)或集體所有權(quán)的主體,而國有財產(chǎn)、集體財產(chǎn)的經(jīng)營必須由具體的法人或自然人操作。政府是公產(chǎn)的代表者、管理者、判斷者、維護(hù)者和促進(jìn)者,因此,對于公產(chǎn)的保護(hù),行政具有雙重任務(wù):一方面為了保護(hù)公產(chǎn)限制人們權(quán)利,防止部分人侵害公共權(quán)益,另一方面,,提供全民教育、全民福利與生態(tài)保護(hù)等公共產(chǎn)品。

第五、在《物權(quán)法》中還涉及到一些準(zhǔn)物權(quán)(如海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和養(yǎng)殖權(quán)與捕撈權(quán))的規(guī)定,盡管這些規(guī)定主要表現(xiàn)為一種宣示性,但在物權(quán)的特別法中則有詳盡規(guī)定。如關(guān)于海域使用權(quán),《物權(quán)法》只作了一種宣示性的規(guī)定“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)”,但在《中華人民共和國海域使用管理法》中卻有詳細(xì)的規(guī)定。這些準(zhǔn)物權(quán),是民事主體依法定程序,經(jīng)有關(guān)行政主管機關(guān)許可后而享有的對自然資源進(jìn)行占有、使用、收益及一定處分的權(quán)利,但這類物權(quán)絕不是一種單純的民事權(quán)利,應(yīng)該說,這類權(quán)利的公權(quán)性質(zhì)更強于其私法性質(zhì),這種權(quán)利的取得已經(jīng)加上了公法性質(zhì)的行為——行政許可。

第六、行政程序?qū)τ谖餀?quán)的制度性作用。石佑啟教授在《物權(quán)的平等保護(hù)與行政法觀念轉(zhuǎn)變》一文中就提到了程序?qū)τ谖餀?quán)保護(hù)的問題,他認(rèn)為“正當(dāng)程序是對權(quán)力的根本性制約,是對權(quán)利的最低限度的保障。正當(dāng)程序建立在對人的主體地位的認(rèn)知和尊重以及政府不得專橫、任性地行事原則的基礎(chǔ)上,它“意味著政府只能按照法律確立的方式和法律為保護(hù)個人權(quán)利對政府施加的限制進(jìn)行活動”。所以行政法治所確定的行政程序?qū)τ诒Ｗo(hù)相對人的合法權(quán)益具有重大的意義,這特別體現(xiàn)在剝奪相對人的財產(chǎn)權(quán)的情形下,所以非依法定程序,任何剝奪公民財產(chǎn)權(quán)的行為都存在合法性審查的問題。

四、行政權(quán)對于物權(quán)的潛在威脅

物權(quán)是一種絕對權(quán),他具有強烈的排他性,即除了權(quán)利人之外,任何人不得侵犯權(quán)利人的物權(quán),而且物權(quán)中的所有權(quán)沒有期限限制。但是物權(quán)的這些特征也是相對的,因為物權(quán)可能因為沒收、征收、征用等行政行為而喪失。所以行政征收、征用制度運用得當(dāng)可以促進(jìn)公共利益,如果有完善的制度安排則可以避免在制度的執(zhí)行過程中危害當(dāng)事人的合法權(quán)益,在這個意義上討論此問題我們可以說完善的行政法制度可以促進(jìn)物權(quán)的保護(hù)。但是行政征收和征用制度時常會被行政機關(guān)濫用,所以這個制度在當(dāng)下更多的時候是在危害相對人的合法物權(quán)。

《物權(quán)法》共有八個條文對征收征用制度予以規(guī)定,這些規(guī)定對完善我國征收征用制度具有重要意義。征收征用制度是對物權(quán)尤其是不動產(chǎn)物權(quán)予以剝奪或限制的重要制度,直接關(guān)系到對物權(quán)保護(hù)的力度。雖然征收征用屬行政行為,但多數(shù)國家的民法典或物權(quán)法都會對此做出原則性規(guī)定。鑒于時機不成熟以及《物權(quán)法》的主旨,在《物權(quán)法》中解決這些問題也確屬“物權(quán)法不能承受之重”。所以《物權(quán)法》對征收征用制度的規(guī)定相當(dāng)原則,授權(quán)立法的規(guī)定較多。這些規(guī)定必將對現(xiàn)有的征收征用法律制度產(chǎn)生影響。《物權(quán)法》以民事基本法的形式強調(diào)征收的原因限于公共利益目的;以法律形式確立了征收集體土地時“保障被征地農(nóng)民生活”的補償原則;對“征收”、“征用”制度予以明確區(qū)分明確了征收個人住宅的補償原則;單獨規(guī)定了對所有權(quán)人之外的關(guān)系人的補償征收的標(biāo)的。但是物權(quán)法的規(guī)定仍然可能給征收和征用留下漏洞,如《物權(quán)法》對征收標(biāo)的表述為兩類:集體所有的土地,單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。“其他不動產(chǎn)”具體包括哪些內(nèi)容?依《物權(quán)法》關(guān)于“本法所稱物,包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)”的表述,也可以認(rèn)為我國將不動產(chǎn)僅限于物,而不包括不動產(chǎn)上的權(quán)利。

綜上我們可以看出,現(xiàn)代社會由于社會關(guān)系的復(fù)雜化,單純的依靠某一個部門法來對某個領(lǐng)域的調(diào)整是不可能的,那種各自“立山頭”的時代已經(jīng)過去,應(yīng)用不同的法律對財產(chǎn)進(jìn)行調(diào)整是必然的選擇。