胡云秋

摘要當(dāng)今,中國正處于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,社會(huì)制度體系正在不斷的變革與完善。我國的警察體制在面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)的同時(shí)也醞釀著新的變革。特別是近期警察教育制度改革的提出,吹響了我國警察改革的“集結(jié)號(hào)”。相比國外的管理體制,我們有許多可以學(xué)習(xí)借鑒的地方。本文在參考國外相關(guān)制度的同時(shí),結(jié)合我國的具體國情從警察的教育制度、管理制度、評(píng)估制度等角度入手,探尋了警察改革的新思路和新方向。

關(guān)鍵詞警務(wù)規(guī)劃績效評(píng)估控權(quán)機(jī)制警察教育

中圖分類號(hào):D631文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-165-02

一、問題的提出

前幾年的合肥、重慶襲警事件到今年貴州“甕安”事件、上海閘北公安分局的襲警事件再到云南孟連襲警事件,襲警案件的頻發(fā)給我們帶來慘痛教訓(xùn)的同時(shí)也使我們不得不重新審視自己的體制。在構(gòu)建和諧社會(huì)和公安工作重心發(fā)生根本轉(zhuǎn)移的背景之下,我國警察體制存在的弊端日益明顯,已經(jīng)不適應(yīng)新形勢下公安工作的要求。因此,警察體制改革的呼聲再一次的高漲,警察體制改革的的事項(xiàng)也再次提上了日程。那么我國的警察體制改革將何去何從?我國警察改革又將總何處著手?文章將試從現(xiàn)存警察體制存在的弊病及與發(fā)達(dá)國家的警察體制存在的差異著手,進(jìn)行分析和論述并得出結(jié)論。

二、目前我國警察體制的主要問題

警察是在國家政權(quán)中按照統(tǒng)治階級(jí)的意志建立,依靠暴力等強(qiáng)制性手段維護(hù)國家安全和社會(huì)秩序的武裝行政力量。目前,世界上主要有三種警察體制:自治型警察體制、集權(quán)型警察體制、混合型警察體制。自治型警察體制的特點(diǎn)是:沒有全國統(tǒng)一的最高警察領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),各地區(qū)按照本地區(qū)的有關(guān)法律設(shè)置警察,受各地方政府的管理和指揮。該體制是當(dāng)今資本主義國家的主要警察體制。集權(quán)型警察體制的特點(diǎn)是:中央對(duì)全國警察進(jìn)行集中統(tǒng)一管理,警察組織內(nèi)部實(shí)行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo),地方政府無權(quán)過問警察事務(wù)。該體制源于法國。混合型警察體制的特點(diǎn)是:全國有隸屬中央政府的最高警察機(jī)關(guān),中央警察機(jī)關(guān)在警察業(yè)務(wù)上有權(quán)對(duì)各地方警察機(jī)關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理;同時(shí),地方警察機(jī)關(guān)又接受當(dāng)?shù)氐胤秸念I(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

我國是一個(gè)多警種的國家,既有隸屬于政府方面的警察(如公安機(jī)關(guān)人民警察、監(jiān)獄人民警察等),又有隸屬于軍隊(duì)方面的警察(如武警),還有隸屬于司法機(jī)關(guān)的警察(如人民法院的司法警察)。我國警察體制是在建國后逐漸形成的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分層管理,條塊結(jié)合,以塊為主”為特色的領(lǐng)導(dǎo)體制。屬于典型的混合型警察體制。在這種混合型的管理模式之下,他們?cè)谛姓鲜芡?jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)在業(yè)務(wù)上受上級(jí)警察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)而容易使警察在執(zhí)行公務(wù)的過程中出現(xiàn)混亂出現(xiàn)偏差。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)警務(wù)規(guī)劃、警力配置的不合理

1.警務(wù)規(guī)劃方面。(1)執(zhí)勤方式單一。目前警察的執(zhí)勤方式雖然有巡邏、駐點(diǎn)、劃區(qū)管理等方式,但是還尚未完全改變過去以巡邏和值班為主的勤務(wù)模式。警察只是被動(dòng)的處理已經(jīng)發(fā)生的違法犯罪案件,不去積極的發(fā)現(xiàn)并有效的打擊違法犯罪。這種“守株待兔”的執(zhí)勤方式對(duì)社會(huì)治安狀況的好轉(zhuǎn)并未產(chǎn)生多大效用,反而使警察對(duì)犯罪分子的威懾作用削弱不利于犯罪的預(yù)防。(2)警務(wù)規(guī)劃不夠科學(xué)。警務(wù)活動(dòng)不計(jì)成本,習(xí)慣于人海戰(zhàn)術(shù),動(dòng)輒開展專項(xiàng)行動(dòng)。整個(gè)系統(tǒng)沒有建立起良好的行動(dòng)機(jī)制。

2.警力配置方面。(1)從外部來看,由于政治經(jīng)濟(jì)狀況的性差異,我國東西部、城鄉(xiāng)之間警力配置明顯失調(diào)。農(nóng)村的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市,然而農(nóng)村的警力卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城市,甚至出現(xiàn)一個(gè)警察要管理幾個(gè)村的現(xiàn)象。這在國外幾乎是不能想象的事情。(2)從內(nèi)部來看,基層警察的數(shù)量顯得明顯不足、執(zhí)勤一線的警力要少于其他工作的人員。這就造成了一方面警察管理人員要多余執(zhí)勤人員的尷尬,一方面說警力不足而另一方面警力又過剩的矛盾現(xiàn)象。

(二)權(quán)力劃分不明、控權(quán)機(jī)制的相對(duì)滯后

1.權(quán)力劃分不明。(1)關(guān)于警察,警察學(xué)老鼻祖、英國的羅伯特.比爾先生在170年前就提出了警察強(qiáng)力管理的“最后且最低”原則:只有到了其他部門、人員都不足以恢復(fù)秩序時(shí),才能使用警察;只有在說服、建議和警告等各種非強(qiáng)力措施都不足以實(shí)現(xiàn)治安目標(biāo)時(shí),才能使用暴力。但中國目前的現(xiàn)狀恰好相反,這不得不引起我們的反思。(2)警察權(quán)力過于寬泛。長期在這種政府或其他部動(dòng)輒動(dòng)用警力的情況下,警察的權(quán)力也隨之逐漸的膨脹。沒有警察管不了的事,以至于有人家里吵架都得打110讓警察來解決問題。警察在人民心中的地位,警察權(quán)力的寬泛也由此可見一斑了。(3)警察自由裁量權(quán)過大。警察自由裁量權(quán),也叫警察自覺權(quán)。它是指在執(zhí)行公務(wù)的時(shí)候,在法律、法規(guī)對(duì)警察機(jī)關(guān)行使權(quán)力只作了籠統(tǒng)而無具體規(guī)定的情況下,警察機(jī)關(guān)和人民警察根據(jù)情況因地制宜、自行斟酌選擇作出具體警察行為的一種權(quán)力。由于我國的行政立法特別是警察立法還不夠完善,對(duì)于警察權(quán)力的行使和監(jiān)督有許多法律上的空白為警察自由裁量權(quán)的擴(kuò)大提供的可趁之機(jī)。

2.控權(quán)機(jī)制的滯后。(1)由于社會(huì)的不斷進(jìn)步、政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展,使得社會(huì)生活更加紛繁復(fù)雜。生活中不斷出現(xiàn)新的情況,都交由警察進(jìn)行管理。一方面使得警察權(quán)力不斷擴(kuò)大,而另一方面制度的發(fā)展有跟不上形勢的變化缺乏有效監(jiān)管,導(dǎo)致警察權(quán)力空前膨脹。(2)警察作為一個(gè)特殊的國家權(quán)力機(jī)關(guān),對(duì)于警察執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題,大多只能由行政機(jī)關(guān)通過行政復(fù)議自己解決。對(duì)于行政訴訟由于制度的不成熟以及和法院的特殊聯(lián)系也基本形同虛設(shè)。到目前人民法院受理的行政訴訟案件也是鳳毛羚角。這就好比在比賽中自己既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員,怎么能做到公平怎么能監(jiān)督自己怎么能有效的防止腐敗呢?

(三)績效評(píng)估機(jī)制不健全

如何對(duì)警察的動(dòng)作績效進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)和判斷一直是困擾學(xué)界和政府部門的一個(gè)難題。雖然經(jīng)過近些年的不斷摸索有所改善,但是目前這種狀況仍未得到可觀的轉(zhuǎn)變。

1.績效評(píng)估內(nèi)容的單一。對(duì)于警察的工作我們只是從警察做為一個(gè)職能部門進(jìn)行考察,而沒有對(duì)他的進(jìn)行全面可觀的評(píng)判。也就是說我們?cè)u(píng)價(jià)警察的績效基本上只是看他破案率的高低和轄區(qū)犯罪率的多少。這些固然重要但是卻并非全部。評(píng)估機(jī)制的不健全直接影響了警察的工作效率,使他們滿足于目前的現(xiàn)狀而工作得不到相應(yīng)的提高。也就造成了人民的期望與現(xiàn)實(shí)的差距,從而導(dǎo)致對(duì)警察的不滿。

2.績效評(píng)估方式的單一。警察的績效評(píng)估雖不同于其他部門的評(píng)估但也有不少的相同或相似之處?？墒俏覀冎皇遣扇我坏淖韵露系姆忾]評(píng)估方式,局限性較大不利于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

三、我國警察體制改革初探

我國是最大的發(fā)展中國家也是一個(gè)社會(huì)主義國家,因而警察體制的改革也必須結(jié)合我國的具體國情而進(jìn)行。不能盲目照搬西方國家的制度,這樣也只會(huì)適得其反。筆者以為警察體制改革,主要應(yīng)從警察管理體制、警察監(jiān)督體制、警察教育培訓(xùn)體制等維度進(jìn)行探索。

(一)革新和完善警務(wù)模式,優(yōu)化警力配置

1.調(diào)整、理順各級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制。一是在機(jī)構(gòu)編制上,系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、變更和撤銷,人員的增減和錄用,應(yīng)由上級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。二是在經(jīng)費(fèi)保障上,凡是有條件的,應(yīng)由上級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一管理。三是在業(yè)務(wù)上,以上級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主,在有限的范圍內(nèi)進(jìn)行自主決策。四是在黨的關(guān)系上,分局設(shè)立黨委,直接受當(dāng)?shù)氐狞h委的領(lǐng)導(dǎo)和管理。這樣使得警務(wù)活動(dòng)規(guī)范化統(tǒng)一化,在打擊違法犯罪過程中會(huì)有組織有紀(jì)律有效率。

2.改變單一的警務(wù)方式。一方面警務(wù)方式單一使得我們?cè)谔幚戆讣臅r(shí)候顯得非常的被動(dòng)。所以我們要化被動(dòng)為主動(dòng)進(jìn)行積極有效的預(yù)防,建立巡邏、臨檢、守望、值班、備勤、勤區(qū)查察等有效勤務(wù)方式,明確專屬勤務(wù)和共同勤務(wù)。另一方面我們要加快建立和完善社區(qū)警務(wù)、巡防警務(wù)等新型警務(wù)制度,使得警務(wù)活動(dòng)更加的規(guī)范合理。這不僅可以有效的預(yù)防和打擊違法犯罪活動(dòng),而且可以密切警民之間的關(guān)系,有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

(二)科學(xué)合理劃分公安機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限

1.交出“不該管、管不了、管不好”的事情,強(qiáng)化社會(huì)管理制度建設(shè)。一部分警察工作,比如防爆,留置,由軍事化的武警來辦。一部分由社會(huì)化的偵探來辦,比如勘察犯罪線索,這種工作職業(yè)性非常強(qiáng),最好與執(zhí)法權(quán)分立,避免被執(zhí)法權(quán)力干擾。一部分由事業(yè)公務(wù)員來辦,比如戶口,檔案。這些工作完全可以公務(wù)員化,沒有必要交給警察。

2.規(guī)范警察自由裁量權(quán)。警察自由裁量權(quán)的過大時(shí)由于缺乏必要的立法監(jiān)管所形成。首先要完善警察程序立法。只有保證警察的執(zhí)法過程的程序化、規(guī)范化、合法化,才能有效的防止警察執(zhí)法的腐敗,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的法治化。其次要從完善行政法和其他配套法律法規(guī)。完善行政法明確警察的法定職權(quán)和權(quán)限,為警察的執(zhí)法提供法律基礎(chǔ),同時(shí)也為對(duì)警察權(quán)力的監(jiān)督提供必要法律保障。

(三)完善警察監(jiān)督、績效評(píng)估體制

1.拓寬績效評(píng)估層面,從多維度豐富績效評(píng)估的內(nèi)涵。第一,要多方面完善績效評(píng)估體系?？冃гu(píng)估不僅要考慮破案率、發(fā)案率等因素而且要考慮人民滿意度等外在因素,是評(píng)估能盡量的客觀全面。第二,要完善績效評(píng)估的信息溝通機(jī)制。警察績效應(yīng)當(dāng)與其他部門的績效進(jìn)行掛鉤形成良性的互動(dòng),使個(gè)部門實(shí)現(xiàn)信息的互動(dòng),為警察制定工作計(jì)劃、提高工作效率提供必要信息參考。第三,要落實(shí)警察績效評(píng)估機(jī)制,是績效評(píng)估機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的效用。建立績效評(píng)估機(jī)制的目的在于促使警察不斷改善工作方式提高工作效率,如果評(píng)估只是流于形式體制內(nèi)部也就產(chǎn)生不了前進(jìn)的源動(dòng)力,評(píng)估機(jī)制也就毫無意義。

2.完善警察監(jiān)督機(jī)制。從公安機(jī)關(guān)外部來看,首先要加強(qiáng)內(nèi)部法治部門的監(jiān)督。法治部門監(jiān)督范圍廣大到執(zhí)法制度小到執(zhí)法細(xì)節(jié)都有涉及。完善了法治部門監(jiān)督也就從整體上做到對(duì)警察行為的約束。其次,就是完善公安行政復(fù)議制度。公安行政復(fù)議是公安機(jī)關(guān)解決公安行政爭議的重要手段,也是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行自我監(jiān)督的有效途徑。行政復(fù)議制度的完善又為公安監(jiān)督增加一條新的防線。從公安機(jī)關(guān)外部看,首先得加強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)特別是各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督。因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)是我國的立法機(jī)關(guān)和國家權(quán)力機(jī)關(guān),它們對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人民警察的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,以憲法和法律為依據(jù),因而這種監(jiān)督更具權(quán)威性和威懾性。其次,要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于促使公安機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)、形式職權(quán),保障公民的合法權(quán)益具有重要意義。再次也要加強(qiáng)行政監(jiān)察監(jiān)督。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是我國政府行使監(jiān)察職能的主管機(jī)關(guān),公安機(jī)關(guān)作為人民政府的只能部門必須接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。最后還要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是最為廣泛、監(jiān)督面最廣也是最有效的監(jiān)督方式之一。這種監(jiān)督所國家機(jī)關(guān)監(jiān)督的重要來源和重要補(bǔ)充,體現(xiàn)了人民群眾直接參與國家管理行使當(dāng)家作主的權(quán)利。

(四)完善警察教育體制、提升警員素質(zhì)

1.轉(zhuǎn)變思想除舊革新。警察的教育應(yīng)該改變過去以學(xué)歷教育為本的教育模式,警察院校的教學(xué)必須盡快擺脫“學(xué)歷本位”、“學(xué)科本位”傳統(tǒng)的普教模式,按照自己的辦學(xué)宗旨和特殊職業(yè)群體的實(shí)際要求,設(shè)計(jì)具有自己特色的教學(xué)模式。即警察教育必須“突出特色,面向?qū)崙?zhàn),面向未來”。首先加強(qiáng)警察院校的師資隊(duì)伍建設(shè)。其次改善警察院校的教育設(shè)施,把警察院校建設(shè)成真正的警察培訓(xùn)基地。再次建立和完善相對(duì)穩(wěn)定的校外實(shí)習(xí)基地,實(shí)現(xiàn)教學(xué)和實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合。最后建立警察教育培訓(xùn)法規(guī)體系。

2.全力打造社會(huì)主義新型人民警察。警察除了應(yīng)當(dāng)具有出色的業(yè)務(wù)硬能力之外,還應(yīng)具備合格的思想道德素質(zhì)等方面的軟實(shí)力。因而,提升人民警察個(gè)人素質(zhì),建設(shè)新型警察文化,有助于民眾進(jìn)一步認(rèn)識(shí)警察職業(yè),加強(qiáng)警察的親和力和人民對(duì)警察執(zhí)法的認(rèn)可,建立和諧的警民魚水情。更重要的是能夠有效的防止執(zhí)法的腐敗,鞏固社會(huì)主義國家政權(quán)。推進(jìn)社會(huì)主義法治進(jìn)程。

四、結(jié)語

警察體制改革,是我國法制國家建設(shè)中的一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程。況且我國的警察體制與西方相比還有很大的差距,尚有許多實(shí)際的問題有待解決。本文只是從全局的角度做了初步的探討以達(dá)到拋磚引玉的效果。當(dāng)然我國警察有體制的完善還有待大家的共同努力。