王 璞

摘要目的研究是構(gòu)建一個(gè)理論或制度最為重要的基礎(chǔ),目的研究的重要性同樣體現(xiàn)在對(duì)行政訴訟制度的研究中。只有在行政訴訟目的的指導(dǎo)下,行政訴訟法律條文的設(shè)計(jì),行政訴訟具體制度的實(shí)施才有了明確的方向。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度,正是由于對(duì)行政訴訟目的的認(rèn)識(shí)錯(cuò)位,造成了在具體的制度設(shè)計(jì)上相互沖突,從而喪失了對(duì)民眾權(quán)益的維護(hù),甚至犧牲了公民的基本權(quán)益。因此定位行政訴訟的根本目的,成為行政訴訟制度的基點(diǎn)所在。

關(guān)鍵詞行政訴訟目的保障權(quán)利監(jiān)督行政

中圖分類號(hào):D925文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-013-02

我國(guó)《行政訴訟法》中規(guī)定:“為保證人民法院正確,及時(shí)審理行政案件,保護(hù)公民,法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán),根據(jù)憲法制定本法?！?可見(jiàn),我國(guó)行政訴訟法的目的有三點(diǎn):保證法院正確,及時(shí)審理行政案件,保護(hù)公民,法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

我國(guó)學(xué)者現(xiàn)階段探討行政訴訟目的的觀點(diǎn)主要有單一目的說(shuō)、雙重目的說(shuō)、三重目的說(shuō)。單一目的說(shuō),即指行政訴訟的唯一目的就在于維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。雙重目的說(shuō),即指行政訴訟既要維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,又要保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),二者應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。三重目的說(shuō)指行政訴訟的目的除了維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,保障行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)外,還要保障法院正確、及時(shí)審理行政案件。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》在立法的價(jià)值追求上基本上采納了三重目的說(shuō),其試圖在行政機(jī)關(guān),司法權(quán)力、行政權(quán)力和行政相對(duì)人合法權(quán)益之間尋求平衡,這也確實(shí)在不同程度上滿足了司法權(quán)、行政權(quán)和行政相對(duì)人對(duì)行政訴訟法的期求。但是,這種看似平衡的立法,在一定程度上弱化了行政訴訟法的應(yīng)有價(jià)值。

現(xiàn)階段,我國(guó)對(duì)行政訴訟目的理論的研究成果趨向于兩目的說(shuō),即保障監(jiān)督說(shuō)。在兩目的說(shuō)中,兩者是一種并列的關(guān)系,并沒(méi)有在具體的劃分層次。在發(fā)生沖突時(shí),就對(duì)執(zhí)法者如何正確衡量,實(shí)現(xiàn)公正判決帶來(lái)了困惑。本文從具體的行政訴訟活動(dòng)中,結(jié)合正反兩個(gè)方面,論述行政訴訟根本目的的內(nèi)涵,從而得出行政訴訟的根本目的——保障公民的權(quán)益。

一、監(jiān)督說(shuō)在行政訴訟中的局限性

(一)監(jiān)督行政權(quán)在行政訴訟制度中的附屬地位

《行政訴訟法》是我國(guó)司法審查制度的最直接的法律依據(jù),在公民權(quán)利遭到行政機(jī)關(guān)的侵犯時(shí),使公民有通過(guò)法院的審判活動(dòng)獲得救濟(jì)的權(quán)利,這是行政訴訟制度得以存在的制度根據(jù)。但是我國(guó)的司法審查并不是西方國(guó)家意義上的司法審查,我國(guó)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)不是真正的制約,而僅限于監(jiān)督的層面,這一方面是我國(guó)政治體制的特殊性體現(xiàn),另一方面,我國(guó)實(shí)踐中所謂的監(jiān)督也僅僅限于對(duì)有限的行政行為進(jìn)行監(jiān)督,并不是全方位的監(jiān)督,這也是由我國(guó)的歷史和國(guó)情造成的。盡管制度的操作實(shí)現(xiàn)方式上,各國(guó)都有其獨(dú)特之處,但是從產(chǎn)生的源泉上看,監(jiān)督制約是由于權(quán)力分立和制衡的需要,而權(quán)力的分立則是源于對(duì)公民權(quán)利的保障,這也是毋庸置疑的?？梢?jiàn),無(wú)論從法治,憲政的角度,還是從權(quán)力分立的角度,行政訴訟這種制度,代表了權(quán)力制衡和制約,其所要實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督必須要以保障民眾的權(quán)利和自由為宗旨,否則權(quán)力制約無(wú)從談起。在行政訴訟中,司法機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使是權(quán)力制衡的產(chǎn)物,也是為了保障公民權(quán)利和自由的途徑。因此,保障民眾權(quán)益是一個(gè)更高價(jià)值層次的體現(xiàn)和要求。

(二)監(jiān)督說(shuō)與我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的沖突

從我國(guó)的國(guó)情來(lái)看,我國(guó)還處于一個(gè)發(fā)展完善階段。行政權(quán)力的強(qiáng)大和公民訴訟意識(shí)的薄弱是最基本國(guó)情。因此將對(duì)相對(duì)權(quán)利的救濟(jì)作為行政訴訟法的根本目的,在我國(guó)很有現(xiàn)實(shí)的針對(duì)意義。同時(shí),對(duì)行政行為的監(jiān)督,是全方位多層次的,不僅有立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,還有社會(huì)輿論等的約束,既有他律性監(jiān)督,又有自律性監(jiān)督。因此,我們不應(yīng)該讓行政訴訟附帶過(guò)多的“目的”,那樣反而容易削弱每一個(gè)目的實(shí)現(xiàn)的力度和機(jī)會(huì)。

(三)在司法審判活動(dòng)中,監(jiān)督目的難以實(shí)現(xiàn)

在行政訴訟活動(dòng)中,行政機(jī)關(guān)面對(duì)訴訟后,最常見(jiàn)的就是改變?cè)唧w行政行為。對(duì)行政機(jī)關(guān)的這種做法,法院也給與了一定程度的默認(rèn)。如果被告改變?cè)唧w行政行為或履行法定職責(zé),并經(jīng)原告同意,法院裁定后可以準(zhǔn)許。這也是現(xiàn)行行政訴訟撤訴最常見(jiàn)的體現(xiàn)。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)改變具體行政行為,而一些當(dāng)事人不撤訴的現(xiàn)象,法律也滿足了當(dāng)事人這種為了討個(gè)說(shuō)法的的強(qiáng)烈愿望,在司法解釋第50條第三款做出了一下規(guī)定,“被告改變?cè)唧w行政行為,原告不撤訴,人民法院經(jīng)審查認(rèn)為原具體行政行為違法的,應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)其違法的判決;認(rèn)為原具體行政行為合法的,應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求?！边@里就會(huì)出現(xiàn)一種不可避免的現(xiàn)象,如果法院判決原具體行政行為合法,那么,被告后來(lái)因改變而作出的后具體行政行為可能是違法的,至少是與原具體行政行為相沖突的。在法院對(duì)原具體行政行為進(jìn)行審查的這段過(guò)程,如果后作出的具體行政行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益造成了侵犯,原告當(dāng)然可以另行起訴;但是如果這種行為尚沒(méi)有侵犯當(dāng)事人的權(quán)益,等到法院作出原具體行政行為合法的判決之后,這種錯(cuò)誤或者違法的后具體行政行為的地位應(yīng)該如何看待?依照不告不理的原則,法院很難對(duì)這種行為敞開(kāi)審查的大門(mén),于是,在法院作出了原具體行政行為合法的判決后,這種“后行政行為”也就不了了之了。如果是從監(jiān)督說(shuō)的角度來(lái)看,這種放縱違法行政行為的現(xiàn)象卻無(wú)法得到監(jiān)督,監(jiān)督說(shuō)的操作不能說(shuō)不讓人大失所望。

在我國(guó)行政訴訟制度中,最明確的賦予法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán),表現(xiàn)在行政訴訟法第56條的規(guī)定,法院認(rèn)為行政人員違反政紀(jì)或犯罪時(shí)有權(quán)交付其他機(jī)關(guān)處理。至于對(duì)具體行政行為的監(jiān)督,從二審的全面審查等方面也有體現(xiàn)。但是畢竟司法權(quán)與行政權(quán)的界限嚴(yán)明,在訴訟過(guò)程中,法院也不能更多的干涉行政權(quán)的行使,這就使得法院的監(jiān)督顯得力不從心,蒼白無(wú)力。例如《解釋》第60條規(guī)定:“人民法院判決被告重新作出具體行政行為,如不及時(shí)重新作出具體行政行為,將會(huì)給國(guó)家利益,公共利益或者當(dāng)事人利益造成損失的,可以限定重新作出具體行政行為的期限?！蔽覀兪紫炔蝗ビ懻撨@種法條規(guī)定是否打破了司法權(quán)和行政權(quán)的界限,從監(jiān)督說(shuō)上看,看似賦予了法院更加強(qiáng)大的監(jiān)督權(quán),實(shí)際卻不然。首先,如何界定當(dāng)事人利益造成損失?違法行政行為本身就是對(duì)當(dāng)事人利益的一種侵害,依照這樣的解釋,只要有行政訴訟,就存在法院的這種監(jiān)督。另一方面,法院可以限定被告作出具體行政行為的期限,但是在法條中卻沒(méi)有給出明確的規(guī)定,在實(shí)際操作中,這種期限也成為了遙遙無(wú)期的等待。

從以上兩個(gè)具體法條的操作中,我們看到了監(jiān)督說(shuō)的實(shí)現(xiàn)在實(shí)際操作中困難重重。

二、保障說(shuō)指導(dǎo)行政訴訟活動(dòng)的有序進(jìn)行

(一)從行政訴訟的啟動(dòng)上

在行政訴訟活動(dòng)中,有權(quán)提起訴訟從而啟動(dòng)行政訴訟程序的只能是行政管理相對(duì)人,而被訴的行政機(jī)關(guān)始終處于消極被動(dòng)的地位,既不能積極主動(dòng)地提起行政訴訟,也不能在原告已經(jīng)提起的訴訟過(guò)程中提起反訴。雖然法院在當(dāng)事人順利啟動(dòng)行政訴訟程序后,就要對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查而這種審查正是體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,但是這里有一個(gè)重要的前提,即法院監(jiān)督權(quán)的行使是源于當(dāng)事人對(duì)違法行政行為的控訴。因此,行政訴訟中的這種監(jiān)督只是它保障當(dāng)事人訴權(quán)的一種附帶效應(yīng)。行政訴訟運(yùn)作過(guò)程和訴訟結(jié)果對(duì)行政權(quán)力產(chǎn)生的“監(jiān)督”效果,只是人民法院運(yùn)用行政訴訟的法定程序,追求“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”這一價(jià)值目標(biāo)過(guò)程中產(chǎn)生的客觀結(jié)果。這種監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn),完全是源于當(dāng)事人為了保護(hù)自身權(quán)益這一最終目的。

(二)確認(rèn)判決對(duì)權(quán)益保障的維護(hù)

在行政訴訟中對(duì)確認(rèn)判決的承認(rèn),體現(xiàn)了立法者對(duì)行政糾紛解決認(rèn)識(shí)的新的認(rèn)識(shí)。例如在訴訟過(guò)程中,被告改變?cè)唧w行政行為,即使原告對(duì)改變后的具體行政行為或撤銷原具體行政行為沒(méi)有異議,但是對(duì)于曾經(jīng)存在的原違法具體行政行為確有著“討個(gè)說(shuō)法”的強(qiáng)烈愿望。確認(rèn)判決正是給了原告一個(gè)說(shuō)法,促使行政糾紛的徹底解決。確認(rèn)判決的實(shí)現(xiàn),給相對(duì)人帶來(lái)的莫大的安慰,有利于合作性執(zhí)法環(huán)境的形成。豍正所謂:“法律如果只能制止肉體上的侵害是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須能夠在更廣泛而崇高的意義上守護(hù)公民的心靈上的安寧。”豎

三、現(xiàn)行行政訴訟制度對(duì)保障民眾權(quán)益的不足

正是由于對(duì)行政訴訟目的的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一,立法者在制度的構(gòu)建上,也難免會(huì)造成對(duì)民眾權(quán)益保障的缺失甚至侵害,這在現(xiàn)行的行政訴訟制度的操作中也有明顯的體現(xiàn)。

(一)原告舉證責(zé)任的擴(kuò)大

為了保障行政當(dāng)事人的權(quán)益,行政訴訟將舉證責(zé)任的承擔(dān)交給了行政機(jī)關(guān),原告僅在一些特殊的情況下,承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。例如《證據(jù)若干規(guī)定》第4條,第5條規(guī)定了原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任的情況。其中對(duì)被告的不作為案件,原告應(yīng)當(dāng)提供在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料。讓相對(duì)弱勢(shì)的當(dāng)事人從不作為的行為中找證據(jù),其難度可想而知。這就使大量的行政訴訟案件被拒之門(mén)外,使被侵害人的訴權(quán)與合法權(quán)益得不到法律救濟(jì)與保護(hù)。

(二)再起訴的不公正處理

《行政訴訟解釋》第44條規(guī)定:對(duì)“以撤回起訴,無(wú)正當(dāng)理由再行起訴的”不予受理或駁回起訴。相比較民事訴訟的撤訴,當(dāng)事人只要在訴訟期間內(nèi)均可以再行起訴,維護(hù)自己的權(quán)益。而行政訴訟作出這樣的規(guī)定顯失公正。首先,由于行政訴訟被告的特殊性,使得當(dāng)事人起訴行政機(jī)關(guān)時(shí)本來(lái)就有一定的難度,當(dāng)事人可以說(shuō)也是鼓足勇氣。在被告優(yōu)勢(shì)地位的威懾下,非正常撤訴現(xiàn)象就已經(jīng)十分明顯,當(dāng)事人在一些非正常因素消失后堅(jiān)持再行起訴,是公民不畏強(qiáng)權(quán),追求正義的最直接表現(xiàn),但是法律卻設(shè)置了這樣的一個(gè)屏障,讓當(dāng)事人再次望而卻步。其次,何謂正當(dāng)理由?當(dāng)事人認(rèn)為自己的權(quán)益受到違法行政行為的侵犯,就可以提起行政訴訟,如果這可以被認(rèn)為是正當(dāng)理由,那么這樣的限制又有何種意義?

(三)公益訴訟的缺失

在我國(guó)的行政訴訟的現(xiàn)實(shí)操作上,公益訴訟始終不能走進(jìn)人們的生活。涉及到公共利益受損時(shí),由誰(shuí)來(lái)作為公共利益的代表者而發(fā)起公益訴訟?法官在審判這類案件時(shí),以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷公共利益的構(gòu)成?這些在我國(guó)行政訴訟法中均缺乏規(guī)定,各種相關(guān)制度也較少涉及。它們都是行政訴訟目的問(wèn)題下可能的衍生問(wèn)題。

筆者并不否認(rèn)行政訴訟兩種目的的提出,只是認(rèn)為將這兩種目的并駕齊驅(qū),放在同樣的認(rèn)識(shí)層次上,是對(duì)權(quán)力分立和制衡理論的錯(cuò)位理解,因此對(duì)這兩種目的,應(yīng)該對(duì)其排序分列。本文認(rèn)為,現(xiàn)在我國(guó)的行政訴訟法的目的應(yīng)該以相對(duì)人權(quán)利的保障為重,對(duì)行政行為的監(jiān)督,是行政訴訟法所不能勝任的。因此,行政訴訟目的只有唯一一個(gè)即“保障公民,法人和其他組織的合法權(quán)益”,這也可以說(shuō)是行政訴訟的根本目的,而對(duì)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)這一目的,可以看做行政訴訟的直接目的。

相對(duì)于民事訴訟,刑事訴訟而言,行政訴訟產(chǎn)生比較晚,對(duì)其中的一些制度理念的理解和研究也多是建立在對(duì)其他兩大訴訟的認(rèn)識(shí)和借鑒上,特別是受民事訴訟理論及理念的影響至深。真正對(duì)行政訴訟“另眼相看”,也是近幾年的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。行政訴訟的目的是整個(gè)行政訴訟制度,這一金字塔的最頂端,是最基本的理論制度,而加強(qiáng)基礎(chǔ)理論的研究,一方面它會(huì)為整個(gè)行政訴訟法學(xué)理論研究指明方向;另一方面又為具體制度的研究提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。正是在目的論的解釋下,才讓人們看到具體的不同的行政訴訟審判原則,不同的訴訟程序設(shè)計(jì),不同訴訟模式和判決方式等等?，F(xiàn)階段,對(duì)我國(guó)行政訴訟的目的模式還存在著爭(zhēng)議,但這種曲折的歷程,則真實(shí)反映了我國(guó)行政訴訟法學(xué)研究的點(diǎn)滴成長(zhǎng)和進(jìn)步。